中國(guó)特色反腐倡廉建設(shè)的公共治理之道

譚安富　高寧　胡紹元

摘 要：構(gòu)建中國(guó)特色反腐倡廉的公共治理體系，提升反腐倡廉治理能力是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的客觀要求。當(dāng)前的反腐倡廉工作存在治理主體“虛化弱化”、治理手段“路徑依賴”、治理機(jī)制“激勵(lì)弱化”三大“統(tǒng)治”與“管理”路徑下的內(nèi)生困境。因而，中國(guó)特色反腐倡廉需要走向“公共治理”，建立健全“中心-多元-立體”的公共治理結(jié)構(gòu)，全面強(qiáng)化預(yù)防、監(jiān)督、懲治和保障四大功能，重點(diǎn)優(yōu)化“控制-協(xié)同-激勵(lì)”為內(nèi)核的治理機(jī)制。

關(guān)鍵詞：反腐倡廉；公共治理；治理結(jié)構(gòu)；治理機(jī)制；公共治理體系

中圖分類號(hào)：D630.9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-9170（2015）03-0015-08

十八屆三中全會(huì)指出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。黨和政府是國(guó)家治理體系的中心，執(zhí)政能力是推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化的核心動(dòng)力。而中國(guó)特色反腐倡廉的公共治理體系是國(guó)家治理體系的重要組成部分，構(gòu)建中國(guó)特色反腐倡廉的公共治理體系和提升反腐倡廉治理能力是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的客觀要求。本文以治理與善治理論為基礎(chǔ)，吸收借鑒國(guó)外經(jīng)典理論范式和國(guó)內(nèi)外學(xué)者關(guān)于我國(guó)腐敗研究的成果，以問(wèn)題分析為邏輯起點(diǎn)，建立了中國(guó)特色反腐倡廉建設(shè)的公共治理體系分析框架。

一、中國(guó)特色反腐倡廉建設(shè)面臨的困境與挑戰(zhàn)

當(dāng)前，我國(guó)反腐倡廉建設(shè)遭遇一些內(nèi)生困境，這些困境使得反腐倡廉陷入“路徑依賴”和“路徑鎖定”：

（一）治理主體存在“虛化弱化”現(xiàn)象

一方面，體制內(nèi)治理主體有虛化現(xiàn)象。政黨、人大、政府、司法是反腐倡廉四大類體制內(nèi)治理主體。上述主體在同一行政層級(jí)設(shè)有紀(jì)委、監(jiān)察、預(yù)防腐敗、審計(jì)、反貪污賄賂、職務(wù)犯罪預(yù)防、瀆職侵權(quán)檢察等10余個(gè)機(jī)構(gòu)承當(dāng)反腐倡廉的有關(guān)職能。由于治理功能分散于多個(gè)治理機(jī)構(gòu)，治理權(quán)在一定程度上被稀釋。實(shí)踐中，紀(jì)委監(jiān)察部門承擔(dān)了主要職責(zé)，其它主體存在被動(dòng)參與和形式參與的問(wèn)題，出現(xiàn)“紀(jì)委搭臺(tái)，眾生看戲”的局面。另一方面，體制外治理主體有弱化現(xiàn)象。體制外治理主體主要包括營(yíng)利性組織、非營(yíng)利性組織、大眾傳媒、公眾和國(guó)際社會(huì)等。在治理手段上，體制內(nèi)治理主體因獲得權(quán)力而主導(dǎo)治理，體制外治理主體因被賦予權(quán)利而參與治理。由于權(quán)力運(yùn)行流向?yàn)樽陨隙拢哂袃?nèi)生強(qiáng)制力，而權(quán)利實(shí)現(xiàn)路徑為自下而上，依靠權(quán)力予以保障。所以當(dāng)權(quán)力本身作為治理對(duì)象時(shí)，在權(quán)利缺乏充分的來(lái)自權(quán)力的保障激勵(lì)的情況下，民主權(quán)利的天然“脆弱性”會(huì)催生體制外治理主體的弱勢(shì)地位[1]。

體制內(nèi)主體虛化會(huì)導(dǎo)致權(quán)力制約失衡和系統(tǒng)功能缺失。一方面，“以權(quán)力制衡權(quán)力”在實(shí)踐中主要依靠體制內(nèi)主體間相互制衡，如果體制內(nèi)主體存在虛化現(xiàn)象，就會(huì)導(dǎo)致權(quán)力失衡，產(chǎn)生制約缺失和監(jiān)管缺位。實(shí)踐中，“一把手”權(quán)力集中，出現(xiàn)了其他治理主體不敢制約、不能制約和制約不上的問(wèn)題。另一方面，體制內(nèi)主體虛化會(huì)導(dǎo)致系統(tǒng)功能缺失。反腐倡廉需要教育、警示、監(jiān)督、懲治、保障、激勵(lì)等功能協(xié)同發(fā)揮作用。但是，功能分散和權(quán)力稀釋致使主體虛化，導(dǎo)致某些功能不能發(fā)揮和發(fā)揮不完全。

體制外主體弱化會(huì)導(dǎo)致權(quán)力監(jiān)督缺失和廉政激勵(lì)不足。一方面，體制外主體弱化會(huì)導(dǎo)致權(quán)力監(jiān)督缺失。如果權(quán)力系統(tǒng)處于封閉狀態(tài)，體制內(nèi)主體之間會(huì)發(fā)生“權(quán)力共謀”，產(chǎn)生合謀腐敗。比如，窩案、串案就是典型的合謀腐敗。而體制外主體在缺乏保障和激勵(lì)的情況下，很難實(shí)現(xiàn)“以權(quán)利制約權(quán)力”。另一方面，體制外主體弱化會(huì)導(dǎo)致廉政激勵(lì)不足。體制內(nèi)主體在缺乏制約和監(jiān)督的情形下，傾向于通過(guò)異化權(quán)力來(lái)獲得或維持不當(dāng)?shù)美?，若不引入體制外主體的強(qiáng)勢(shì)監(jiān)督和有效干預(yù)就很難激勵(lì)權(quán)力控制人自我約束、廉潔從政。

（二）治理手段存在“路徑依賴”現(xiàn)象

路徑依賴是指“人們過(guò)去的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇”[2]。反腐倡廉實(shí)踐存在治理理念與手段的路徑依賴。一是在人性假定上，存在“性善”假定的路徑依賴。在古代，以“性善論”為核心的儒家文化一直處于主導(dǎo)地位，官吏以“物格、意誠(chéng)、心正、身修、國(guó)治、天下平”自律。建國(guó)后，對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的人性假設(shè)已遞進(jìn)為“公益人”，形成了對(duì)官員“性善”假定慣性。二是在治理手段上，存在“自我管控”和“內(nèi)部管理”的路徑依賴?！白晕夜芸亍敝竿ㄟ^(guò)黨性教育促成黨員干部自省、自覺(jué)、自律，對(duì)貪欲和誘惑產(chǎn)生內(nèi)生抗體?！皟?nèi)部管理”主要包括黨內(nèi)管理、行政監(jiān)督和司法懲治。當(dāng)前的突出的問(wèn)題是，反腐倡廉治理過(guò)程中一旦產(chǎn)生理念和手段的路徑依賴，就會(huì)造成體制機(jī)制創(chuàng)新不足，產(chǎn)生無(wú)效率[3]。

“性善論”的人性假定不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和行政生態(tài)的變化。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，個(gè)體被假定為經(jīng)濟(jì)人，公共選擇理論認(rèn)為這一假定同樣適用于政治人。當(dāng)前，權(quán)力作為資源配置的手段已然變?yōu)橐环N可以計(jì)量甚至計(jì)價(jià)的稀缺資源。市場(chǎng)活動(dòng)主體通過(guò)“尋租”獲得庇護(hù)、謀求超額利潤(rùn)；權(quán)力控制人可以“設(shè)租”獲得非法利益。俘虜理論認(rèn)為，政治人由于自利本性完全可能成為市場(chǎng)的俘虜[4]。簡(jiǎn)單假定政治人為“性善人”或“公益人”，會(huì)導(dǎo)致盲目信賴個(gè)體的道德自覺(jué)，產(chǎn)生“信任替代監(jiān)管”。早有學(xué)者指出，隨著經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和行政生態(tài)的變化，應(yīng)對(duì)權(quán)力控制人作“無(wú)賴假定”[5]。

過(guò)度依賴“自我管控”手段會(huì)產(chǎn)生“自律依賴”和“教化依賴”。“自律依賴”致使我們忽視對(duì)權(quán)力控制人欲望的外部約束，用自律替代他律。而政治家路易斯·博羅爾曾指出：“對(duì)于那些大權(quán)在握的君主來(lái)說(shuō)，道德規(guī)范對(duì)他們來(lái)說(shuō)是不起作用的?！盵6]“教化依賴”使我們過(guò)度依賴廉政教育手段，試圖通過(guò)“教化”使其自省、自新，達(dá)到挽救干部的目的。這會(huì)產(chǎn)生“教育代替監(jiān)管”以及低違法成本的制度設(shè)計(jì)。過(guò)度依賴“內(nèi)部管理”手段使得反腐倡廉陷入封閉的“內(nèi)反腐”模式。這會(huì)導(dǎo)致兩個(gè)問(wèn)題：一方面忽視“控制弱化”?！吧蠙?quán)制下權(quán)”——由于管理幅度擴(kuò)大、信息不對(duì)稱和有限理性等因素的制約，上權(quán)很難對(duì)下權(quán)實(shí)施有效制衡；“小權(quán)制大權(quán)”——由于“不敢管”和“不能管”的雙重制約使得“一把手”缺乏監(jiān)管；“同級(jí)制衡”——由于利益趨同或相安無(wú)事的“默契”導(dǎo)致制衡效果有限。另一方面忽視“合謀腐敗”。有學(xué)者指出：“合謀腐敗與其它腐敗的本質(zhì)區(qū)別，就在于一群腐敗主體是通過(guò)一個(gè)‘私下契約形成濫用委托權(quán)力的合謀關(guān)系，從而使腐敗利益最大化。”[7]實(shí)際上，合謀腐敗既表現(xiàn)為權(quán)力控制人之間的密謀，也表現(xiàn)為體制內(nèi)外主體間的攻守同盟。

（三）治理機(jī)制存在“激勵(lì)弱化”現(xiàn)象

一是反腐倡廉動(dòng)力機(jī)制弱化。長(zhǎng)期以來(lái)，反腐倡廉的直接推動(dòng)力主要來(lái)自執(zhí)政黨高層精英，表現(xiàn)為自上而下、由黨而政的單極推動(dòng)，容易導(dǎo)致“反腐運(yùn)動(dòng)”傾向。Blizabeth A. Quade針對(duì)1979年至1999年我國(guó)腐敗查處案件統(tǒng)計(jì)研究發(fā)現(xiàn)，這一階段反腐敗斗爭(zhēng)呈現(xiàn)出明顯的反腐運(yùn)動(dòng)的特征，出現(xiàn)了5次較大規(guī)模的以解決經(jīng)濟(jì)過(guò)熱和消除通脹為目的的反腐運(yùn)動(dòng)。[8]同時(shí)，單極推動(dòng)有逐級(jí)弱化的傾向，地方尤其是基層政府的黨風(fēng)廉政建設(shè)推動(dòng)力不足，很容易導(dǎo)致上實(shí)下虛、上緊下松。二是激勵(lì)機(jī)制不足。第一種情形是體制內(nèi)治理主體缺乏正向激勵(lì)。由于反腐倡廉行為需要產(chǎn)生成本，在缺乏成本補(bǔ)償機(jī)制和“風(fēng)險(xiǎn)”擔(dān)保機(jī)制的情況下，體制內(nèi)主體沒(méi)有參與治理的積極性；同時(shí)由于反腐倡廉是一種“公共性”行為，體制內(nèi)主體會(huì)選擇“看戲”、“隔岸觀火”、相互推諉來(lái)占便宜。第二種情形是存在“負(fù)向激勵(lì)”。比如腐敗違法成本和機(jī)會(huì)成本低、腐敗黑數(shù)高、制度缺失等都會(huì)產(chǎn)生“負(fù)向激勵(lì)”[9]。第三種情形是體制外主體保障激勵(lì)機(jī)制不足。體制外主體可分為極度厭惡腐敗的受害者和偏好維持腐敗的“受益者”。但是“厭惡”偏好不是體制外主體產(chǎn)生積極行動(dòng)的充分條件。原因在于，體制外治理主體不僅面臨反腐倡廉治理成本和“搭便車”問(wèn)題，而且面臨個(gè)體權(quán)利保障和激勵(lì)的問(wèn)題。

治理機(jī)制存在“激勵(lì)弱化”現(xiàn)象不利于治理結(jié)構(gòu)的協(xié)同合作。一是增加治理成本，削弱治理效果。在體制內(nèi)，自上而下、由黨到政的單極驅(qū)動(dòng)使得反腐倡廉治理自上而下趨弱、由黨到政趨緩。當(dāng)前，從黨政關(guān)系來(lái)看，體制內(nèi)行政主體，特別是手握重權(quán)的部門，在利益結(jié)構(gòu)發(fā)生變革和調(diào)整的關(guān)鍵期，極有可能成為反腐倡廉的體制內(nèi)阻力；從行政層級(jí)來(lái)看，地方政府，尤其是基層政府，反腐倡廉的執(zhí)行力有逐級(jí)弱化的趨勢(shì)。體制外主體由于缺乏協(xié)同治理的信息和權(quán)利保障，不能有效參與治理。在這種情況下，單極推動(dòng)要產(chǎn)生常態(tài)效果，就需要反復(fù)強(qiáng)化，加大推動(dòng)力度，增加治理成本。二是，產(chǎn)生負(fù)向激勵(lì)，陷入循環(huán)腐敗。當(dāng)弱激勵(lì)機(jī)制長(zhǎng)期得不到扭正，就會(huì)產(chǎn)生一種負(fù)向激勵(lì)的社會(huì)效應(yīng)。比如，很多公眾的合法權(quán)利受到公權(quán)侵害時(shí)，首要選擇不是維權(quán)，而是尋找和動(dòng)用“關(guān)系”，傾向用“權(quán)力的異化”解決“異化的權(quán)力”。社會(huì)一旦形成這種風(fēng)氣，反腐倡廉的社會(huì)根基就會(huì)動(dòng)搖，最終會(huì)演化為全民反腐敗，全民搞腐敗，陷入循環(huán)腐敗。

上述三大問(wèn)題具有“統(tǒng)治”與“管理”模式下的內(nèi)生特征，表現(xiàn)為長(zhǎng)期治理系統(tǒng)封閉狀態(tài)下的路徑依賴。我國(guó)反腐倡廉的治理客觀上形成了政黨—政府—社會(huì)三大主體之間某種程度上的阻隔。具體表現(xiàn)在：一是反腐倡廉職、權(quán)、責(zé)過(guò)度集中在執(zhí)政黨手中，體制內(nèi)主體協(xié)同治理功能虛化。二是權(quán)力運(yùn)行系統(tǒng)封閉，體制外主體的協(xié)同治理功能弱化。三是機(jī)制設(shè)計(jì)激勵(lì)不足，過(guò)度依靠精英推動(dòng)。未來(lái)反腐倡廉道路必然要求系統(tǒng)更加開放包容，信息更加透明高效，制度更加嚴(yán)謹(jǐn)完善，機(jī)制更加協(xié)調(diào)順暢，激勵(lì)更加及時(shí)有效。而實(shí)現(xiàn)這一要求的根本路徑是將反腐倡廉由相對(duì)封閉的“統(tǒng)治”和“管理”模式推向開放的“公共治理”路徑。

二、中國(guó)特色反腐倡廉建設(shè)的公共治理結(jié)構(gòu)及功能

中國(guó)特色反腐倡廉道路的公共治理體系需要采用“中心-多元-立體”的治理結(jié)構(gòu)模式，強(qiáng)化預(yù)防、監(jiān)督、懲治、保障四大功能系統(tǒng)（見圖1）。

（一）橫向治理結(jié)構(gòu)

“中心-多元”是中國(guó)特色反腐倡廉橫向治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)式。橫向治理結(jié)構(gòu)代表在同一行政層級(jí)上，反腐倡廉的治理主體及治理中心。如圖1，在以政黨為中心的平臺(tái)上，立法、行政、司法、社會(huì)、公眾和權(quán)力控制人協(xié)同治理。實(shí)箭頭表示各治理主體與執(zhí)政黨之間的互動(dòng)關(guān)系，黨是反腐倡廉工作的領(lǐng)導(dǎo)核心。虛箭頭表示多元治理主體與權(quán)力控制人之間的互動(dòng)關(guān)系。連接各大主體的圓形平面表示各主體間的協(xié)同關(guān)系。各主體間包含著復(fù)雜的協(xié)同關(guān)系，這些關(guān)系既有權(quán)力互動(dòng)也有權(quán)利互動(dòng)，背后體現(xiàn)了深層次的利益互動(dòng)。因而，治理主體均是利益相關(guān)者，反腐倡廉機(jī)制設(shè)計(jì)必須協(xié)調(diào)各方利益，達(dá)成利益協(xié)同、利益增進(jìn)的帕累托改進(jìn)，這是設(shè)計(jì)強(qiáng)激勵(lì)治理機(jī)制的基礎(chǔ)。

“中心-多元”橫向治理結(jié)構(gòu)要協(xié)同治理必須強(qiáng)化治理主體及其功能：（1）政黨處于治理主體的中心地位因而承擔(dān)了反腐倡廉治理的領(lǐng)導(dǎo)控制功能。同時(shí)要遵循“黨要管黨，從嚴(yán)治黨”的治理原則，利用黨內(nèi)教育、黨內(nèi)監(jiān)督、紀(jì)律管理等手段搞好黨內(nèi)自治；（2）人大主要承擔(dān)部分監(jiān)督功能。各級(jí)人大可將治理功能聚焦人事任免、監(jiān)督和質(zhì)詢，預(yù)算監(jiān)督和信訪環(huán)節(jié)。（3）司法機(jī)關(guān)在反腐倡廉中主要承擔(dān)查處懲戒功能。公檢法行權(quán)的獨(dú)立性和對(duì)判決、判決執(zhí)行的裁量彈性的控制需要其他主體協(xié)同治理；（4）政府的監(jiān)察、審計(jì)部門需要發(fā)揮治理的主導(dǎo)功能。今后需進(jìn)一步強(qiáng)化紀(jì)委與同級(jí)監(jiān)察部門構(gòu)成“紀(jì)委監(jiān)察”黨政合署的模式；審計(jì)部門在強(qiáng)化常規(guī)審計(jì)的基礎(chǔ)上可以拓展完善巡審和抽審機(jī)制；（5）公眾是反腐倡廉治理的基礎(chǔ)力量，需要實(shí)質(zhì)參與。權(quán)力異化必然會(huì)損害特定個(gè)體的利益，個(gè)體最有動(dòng)機(jī)最具信息優(yōu)勢(shì)提供偵辦線索。同時(shí)，公眾積極參與會(huì)導(dǎo)致一種自下而上的輿論推動(dòng)，形成對(duì)體制內(nèi)權(quán)力運(yùn)行的高壓態(tài)勢(shì)；（6）社會(huì)（主要是指國(guó)內(nèi)外社會(huì)組織、利益集團(tuán)）公共治理功能不可替代。社會(huì)組織和利益集團(tuán)是腐敗的受害或受益者，利益集團(tuán)之間的競(jìng)爭(zhēng)與制衡可以形成對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約；新聞媒體在反腐過(guò)程中功能需要進(jìn)一步重視和強(qiáng)化；良好國(guó)際反腐協(xié)同會(huì)斬?cái)喔瘮》肿印奥闩堋钡耐寺罚唬?）權(quán)力控制人可以通過(guò)自律加強(qiáng)拒腐防變能力。提高黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的價(jià)值觀、責(zé)任感、倫理道德修養(yǎng)的德治依然是最理想的腐敗治理路徑。

（二）縱向治理結(jié)構(gòu)

“中心-多元”治理結(jié)構(gòu)需要在縱向上由各行政層級(jí)具體承載，才能構(gòu)成了“中心-多元-立體”的完整結(jié)構(gòu)?？v向結(jié)構(gòu)要處理兩個(gè)基本關(guān)系：（1）多元主體橫向協(xié)同關(guān)系。這一問(wèn)題本質(zhì)是橫向治理結(jié)構(gòu)在具體行政層級(jí)上的承載問(wèn)題。（2）具有雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的治理主體的縱向關(guān)系。雙重領(lǐng)導(dǎo)體制必須進(jìn)一步具體化、程序化、制度化，要強(qiáng)化上級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)下級(jí)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)，在查辦案件時(shí)以上級(jí)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)為主，在線索處置和具體查辦時(shí)下級(jí)機(jī)構(gòu)需主要負(fù)責(zé)。

在縱向?qū)蛹?jí)上，各主體在各行政層級(jí)上的作用力度和影響強(qiáng)度差異很大。對(duì)此，本文通過(guò)調(diào)查統(tǒng)計(jì)形成了縱向行政層級(jí)上各治理主體對(duì)反腐倡廉治理的作用力度和影響強(qiáng)度的矩陣（見表1），可以看出：（1）在體制內(nèi)外主體之間，體制內(nèi)主體的作用力度和影響強(qiáng)度普遍高于體制外主體；（2）在體制內(nèi)主體中，紀(jì)委監(jiān)察和檢察機(jī)關(guān)的作用力度和影響強(qiáng)度高于其他主體；（3）在縱向上，體制內(nèi)主體從上到下在各級(jí)行政層次上的作用力度和影響強(qiáng)度遞減，相反，體制外主體從上到下在各級(jí)行政層次上的作用力度和影響強(qiáng)度遞增。社會(huì)組織對(duì)地級(jí)市以上行政層級(jí)的作用力度和影響強(qiáng)度趨弱，而個(gè)人對(duì)地級(jí)市以上行政層級(jí)的作用和影響匱缺；（4）鄉(xiāng)鎮(zhèn)/街道和村社兩級(jí)，即基層行政機(jī)關(guān)（派出機(jī)關(guān)）、自治機(jī)關(guān)對(duì)反腐倡廉治理的作用力度和影響強(qiáng)度嚴(yán)重缺乏，基層腐敗治理作用力度和強(qiáng)度較弱。因而，未來(lái)在基層行政層級(jí)上內(nèi)部治理主體的治理功能需要強(qiáng)化，同時(shí)盡可能開放系統(tǒng)，激發(fā)基層組織自治活力，強(qiáng)化基層組織、社會(huì)和公眾的激勵(lì)，彌補(bǔ)體制內(nèi)主體在基層治理功能的弱化問(wèn)題。

（三）治理功能系統(tǒng)

從功能系統(tǒng)來(lái)看，中國(guó)特色反腐倡廉道路的公共治理體系需要建立健全預(yù)防、監(jiān)督、懲治和保障四大功能。

構(gòu)建有效的預(yù)防功能系統(tǒng)。反腐倡廉要堅(jiān)持“懲防并舉，注重預(yù)防”，關(guān)鍵在于構(gòu)建起有效的預(yù)防功能系統(tǒng)。預(yù)防的目的在于通過(guò)特定主體功能的發(fā)揮，使權(quán)力控制人在思想上和行為上“不想腐、不能腐”。預(yù)防的關(guān)鍵在于手段選擇和職能優(yōu)化：一方面，預(yù)防手段的選擇是關(guān)鍵。長(zhǎng)時(shí)期我們?cè)陬A(yù)防功能發(fā)揮過(guò)程中，過(guò)度依賴教育手段陷入了主觀唯心的理想主義路徑，忽視對(duì)權(quán)力控制人的外部約束機(jī)制的構(gòu)建，忽略制度反腐而產(chǎn)生制度縫隙，不能從根本上消除反腐敗的人治和人情因素。另一方面，預(yù)防功能配置需優(yōu)化。預(yù)防功能承擔(dān)主體非常復(fù)雜，需要多元治理主體協(xié)同合作。比如，教育預(yù)防功能需要形成涵蓋政黨、政府、學(xué)校、家庭、社會(huì)多元教育主體的教育預(yù)防網(wǎng)絡(luò)；制度防腐需要政黨、立法、政府、部門之間等主體協(xié)同參與制度建設(shè)、完善、細(xì)化，形成嚴(yán)密的制度網(wǎng)，消除制度縫隙。

構(gòu)建有效的監(jiān)督功能系統(tǒng)。不受監(jiān)督的權(quán)力易于腐敗，有效監(jiān)督必須體現(xiàn)實(shí)時(shí)性和長(zhǎng)態(tài)化。一方面要形成實(shí)時(shí)監(jiān)督。實(shí)時(shí)監(jiān)督的前提是信息透明和信息共享。沒(méi)有信息透明和信息共享就不會(huì)形成有效監(jiān)督，而信息透明和共享需要構(gòu)建政務(wù)公開機(jī)制，領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人事項(xiàng)公開，打造陽(yáng)光政務(wù)。另一方面要促成監(jiān)督的常態(tài)化。常態(tài)化監(jiān)督的條件是監(jiān)督主體職權(quán)責(zé)必須明確。當(dāng)前，很多主體承擔(dān)了監(jiān)督職能，但是監(jiān)督職能只是賦予某一主體的“副業(yè)”。比如人大、紀(jì)委、監(jiān)察、審計(jì)、組織部門、領(lǐng)導(dǎo)班子都負(fù)有監(jiān)督職責(zé)，但是正是 “都能監(jiān)督”可能導(dǎo)致“都不監(jiān)督”。未來(lái)可以探索將監(jiān)督功能在體制內(nèi)集中于某些特定主體或按照權(quán)力運(yùn)行的過(guò)程、環(huán)節(jié)和節(jié)點(diǎn)具體化監(jiān)督主體。同時(shí)強(qiáng)化體制外異體監(jiān)督的功能，切實(shí)加強(qiáng)和保障企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、新聞媒體和公眾的監(jiān)督。

構(gòu)建高效的懲治功能系統(tǒng)。懲治功能系統(tǒng)主要有兩大功能：一是及時(shí)糾正不良風(fēng)氣。不良風(fēng)氣是政治文化和社會(huì)文化良性發(fā)展的毒瘤。以官僚主義、享樂(lè)主義和奢靡之風(fēng)為例，這些風(fēng)氣不僅構(gòu)成廉政建設(shè)體制內(nèi)障礙，而且成為滋生腐敗的溫床。不良風(fēng)氣一旦形成了對(duì)抗社會(huì)主義核心道德價(jià)值體系的腐敗文化，其治理難度和治理成本將大大提升。二是對(duì)違法違規(guī)及時(shí)查處。實(shí)證研究顯示，“腐敗黑數(shù)”與腐敗程度呈正相關(guān)關(guān)系。從我國(guó)披露的部分腐敗大案來(lái)看，有些腐敗發(fā)生歷時(shí)近20余年，演變成為大規(guī)模集團(tuán)化腐敗，對(duì)政治肌體和經(jīng)濟(jì)體制構(gòu)成深度殘害。造成這一現(xiàn)象的原因在于腐敗發(fā)現(xiàn)難、查處難，若腐而不割，必然會(huì)蔓延和侵蝕更大范圍的肌體。

構(gòu)建強(qiáng)保障激勵(lì)功能系統(tǒng)。保障激勵(lì)功能系統(tǒng)主要在于激勵(lì)治理主體能積極參與反腐倡廉治理。這需要解決三大基本問(wèn)題：一是領(lǐng)導(dǎo)和組織保障。多元主體協(xié)同合作的前提需要有權(quán)威的中控系統(tǒng)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)、組織、控制和協(xié)調(diào)，發(fā)揮“中心”主體的治理功能。具體來(lái)說(shuō)，保障系統(tǒng)需要發(fā)揮黨的核心領(lǐng)導(dǎo)作用。二是解決好授權(quán)和權(quán)利保障。在橫向治理結(jié)構(gòu)中，“中心”主體功能的發(fā)揮不意味著大權(quán)在握，排除異體，形成權(quán)力虛設(shè)。相反“實(shí)行憲政的一個(gè)基本要求就是實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡，不允許有任何至高無(wú)上不受約束的權(quán)力主體存在”[11]。在縱向治理結(jié)構(gòu)中，分權(quán)的范圍和幅度需要結(jié)合屬地、屬人原則，做好恰當(dāng)分權(quán)。分權(quán)當(dāng)以獨(dú)立行權(quán)、相互協(xié)同、提高效率為原則。同時(shí)，體制外主體參與治理的權(quán)利必須有足夠的制度保障。比如，當(dāng)前體制外主體積極行使檢舉、揭發(fā)、質(zhì)詢等權(quán)利時(shí)，缺乏及時(shí)回應(yīng)和介入會(huì)導(dǎo)致體制外主體權(quán)利弱化。某些權(quán)力主體對(duì)正當(dāng)權(quán)利主張進(jìn)行“封、堵、壓、嚇”的粗暴處理，對(duì)體制外主體構(gòu)成負(fù)向激勵(lì)。所以，體制內(nèi)主體獨(dú)立行權(quán)、實(shí)質(zhì)行權(quán)和體制外主體權(quán)利保障是構(gòu)建強(qiáng)激勵(lì)保障功能系統(tǒng)關(guān)鍵。

三、中國(guó)特色反腐倡廉建設(shè)的公共治理機(jī)制

多元主體協(xié)同治理功能要充分發(fā)揮，需要微觀層面的機(jī)制設(shè)定。本文認(rèn)為“控制-協(xié)同-激勵(lì)”是核心機(jī)制。根據(jù)機(jī)制設(shè)定理論，機(jī)制設(shè)定要符合“帕累托最優(yōu)”、“信息效率”和“激勵(lì)相容”原則[11]。

（一）領(lǐng)導(dǎo)控制機(jī)制

領(lǐng)導(dǎo)控制是治理機(jī)制設(shè)定的基礎(chǔ)條件。“中心-多元-立體”的治理結(jié)構(gòu)中，需要構(gòu)建強(qiáng)大的領(lǐng)導(dǎo)控制機(jī)制協(xié)同多元主體參與治理。“中心-多元-立體”的治理結(jié)構(gòu)需要深入研究黨在反腐倡廉工作中的核心領(lǐng)導(dǎo)作用的具體發(fā)揮問(wèn)題。具體講，需要?jiǎng)?chuàng)新各級(jí)黨委、紀(jì)委在治理結(jié)構(gòu)中領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)同其它治理主體的機(jī)制。一方面，在歷史上反腐倡廉存在超越預(yù)設(shè)目標(biāo)，存在一定的失控現(xiàn)象，在手段和內(nèi)容上都極易演變成為政治斗爭(zhēng)和群眾運(yùn)動(dòng)，此為前車之鑒。所以，黨對(duì)反腐倡廉工作的領(lǐng)導(dǎo)能確保反腐倡廉治理的正確方向，能控制反腐倡廉治理的范圍、力度和效度。另一方面，多元主體協(xié)同治理沒(méi)有領(lǐng)導(dǎo)核心和中控主體發(fā)揮統(tǒng)籌作用很容易產(chǎn)生摩擦和矛盾，陷入各自為政的低效率路徑。所以，在反腐倡廉治理體系中，黨的作用需要充分發(fā)揮，不能陷入“無(wú)政府主義”的泥淖。

（二）協(xié)同合作機(jī)制

協(xié)同合作是治理機(jī)制設(shè)定的核心目標(biāo)。協(xié)同作用有兩個(gè)基本內(nèi)涵：一是目標(biāo)的一致性。各治理主體需達(dá)成反腐倡廉治理的目標(biāo)共識(shí)，是其治理機(jī)制有效運(yùn)行的前提。若目標(biāo)函數(shù)不一致，會(huì)直接導(dǎo)致主體間的行為沖突和混亂，增加治理成本。哈貝馬斯指出，在公共治理中“各平行主體就某項(xiàng)公共關(guān)切地公共利益或公共事務(wù)彼此協(xié)商對(duì)話與合作，在公開、公平、平等、開放的原則下參與和管理公共事務(wù)，以期達(dá)成共識(shí)?！盵12]二是行為的一致性。在目標(biāo)函數(shù)一致的前提下，各行為主體必須緊密合作、一致行動(dòng)。有學(xué)者指出，組織之間的互動(dòng)關(guān)系可以依據(jù)目標(biāo)一致與行動(dòng)合作與否分為“合作、支持、互補(bǔ)、競(jìng)爭(zhēng)、對(duì)立”五種類型[13]。公共治理體系下的主體間相互關(guān)系應(yīng)該是目標(biāo)和行為雙重一致下形成的“合作”模式。傳統(tǒng)反腐倡廉治理模式下，由于目標(biāo)和行為存在某種程度的不一致，因而主體間存在支配、競(jìng)爭(zhēng)甚至對(duì)立的情況。

（三）激勵(lì)保障機(jī)制

激勵(lì)保障是治理機(jī)制設(shè)定的核心驅(qū)動(dòng)。協(xié)同合作本質(zhì)上要求目標(biāo)、行動(dòng)的一致，而目標(biāo)行動(dòng)一致源自于一致利益的訴求。實(shí)際上，權(quán)力異化本身的結(jié)果往往構(gòu)筑起利益壁壘，形成利益割裂、利益沖突。權(quán)力異化的既得利益者與其他主體間形成高度的利益沖突，導(dǎo)致當(dāng)前反腐敗進(jìn)入深水區(qū)和關(guān)鍵期。反腐倡廉治理之道需要從根本上轉(zhuǎn)換思維，要正視利益割裂和利益沖突，恰當(dāng)引入競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制。未來(lái)可行的思路有：（1）建立利益-競(jìng)爭(zhēng)模式來(lái)驅(qū)動(dòng)激勵(lì)。在反腐倡廉治理體系下，不能再奢望靠倫理、道德驅(qū)動(dòng)治理主體間的協(xié)同合作，而應(yīng)構(gòu)建以利益-競(jìng)爭(zhēng)為核心驅(qū)動(dòng)的激勵(lì)機(jī)制。由于每一個(gè)權(quán)力尋租交易都會(huì)涉及到特定群體和個(gè)體的利益，對(duì)某項(xiàng)交易保持敏感的只有特定的群體和個(gè)體。所以，一項(xiàng)非法交易達(dá)成時(shí)，只有部分利益相關(guān)者受到直接利益損害，其他利益主體沒(méi)有動(dòng)力和興趣去關(guān)注類似交易。激勵(lì)機(jī)制就應(yīng)該鼓勵(lì)和強(qiáng)化特定交易情形下特定利益相關(guān)者的激勵(lì)問(wèn)題。同時(shí)，公共治理體系下激勵(lì)機(jī)制的設(shè)定需要將激勵(lì)深入更微觀權(quán)力運(yùn)行縫隙中，而這種深入的動(dòng)機(jī)需要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制作為激勵(lì)基礎(chǔ)。（2）建立完備的激勵(lì)保障機(jī)制。有效激勵(lì)除了有強(qiáng)烈的行為動(dòng)機(jī)意外，還需要有參與行動(dòng)的條件。從行為學(xué)的角度來(lái)看，治理機(jī)制需要構(gòu)建“動(dòng)機(jī)-行為-保障-結(jié)果”全過(guò)程激勵(lì)。在產(chǎn)生行為動(dòng)機(jī)的前提下，缺乏行為的保障條件，就會(huì)導(dǎo)致行動(dòng)缺乏支持而流產(chǎn)。反腐倡廉治理需要三大激勵(lì)保障：一是制度保障。反腐倡廉治理是規(guī)則導(dǎo)向而不是人治導(dǎo)向，這是公共治理與統(tǒng)治的區(qū)別。傳統(tǒng)反腐倡廉的路徑之所以不能實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效化和常態(tài)化的治理根本原因在于缺乏制度保障。制度保障一方面強(qiáng)調(diào)“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”，另一方面是強(qiáng)調(diào)權(quán)利的制度固化。當(dāng)前，外部治理主體的治理權(quán)利并沒(méi)有得到足夠的保障，這是外部治理主體不敢參與治理、心存顧慮的主要原因。二是信息保障。陽(yáng)光是最好的防腐劑，委托代理理論認(rèn)為，公權(quán)力作為權(quán)力控制人只有在信息不對(duì)稱條件下才能違背委托人利益最大化個(gè)人利益。權(quán)力運(yùn)行系統(tǒng)封閉會(huì)導(dǎo)致權(quán)力控制人產(chǎn)生“逆向選擇”和“道德風(fēng)險(xiǎn)”。治理主體沒(méi)有足夠的信息支撐，就不可能實(shí)現(xiàn)有效的協(xié)同治理。所以，通過(guò)政務(wù)公開構(gòu)建權(quán)力運(yùn)行的信息識(shí)別和權(quán)力異化的信號(hào)甄別機(jī)制事關(guān)整個(gè)反腐倡廉治理體系運(yùn)轉(zhuǎn)的成敗。三是技術(shù)保障。信息化時(shí)代，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開已經(jīng)具備了比較成熟的條件。這些技術(shù)的運(yùn)用能推動(dòng)陽(yáng)光政務(wù)，提高權(quán)力運(yùn)行透明化，降低權(quán)力運(yùn)行異化的幾率，同時(shí)也可以降低反腐倡廉治理的成本。

四、結(jié)語(yǔ)

反腐倡廉沒(méi)有包治百病的靈丹妙藥，我國(guó)腐敗問(wèn)題成因復(fù)雜，既有政府權(quán)力集中、過(guò)度干預(yù)市場(chǎng)導(dǎo)致尋租機(jī)會(huì)增多的因素，也有長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)公共權(quán)力制約失衡的因素，更有制度缺失和制度執(zhí)行不力的因素。從根本上說(shuō)反腐倡廉治理需要通過(guò)政府職能轉(zhuǎn)變，減少政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)來(lái)降低尋租空間和機(jī)會(huì)，但這不屬于本文研究范圍。公權(quán)力的客觀存在導(dǎo)致反腐倡廉治理永遠(yuǎn)在路上，而反腐倡廉治理策略失誤會(huì)加劇政府腐敗、延誤腐敗治理時(shí)機(jī)。本文分析傳統(tǒng)反腐倡廉治理中存在的問(wèn)題后發(fā)現(xiàn)，長(zhǎng)期對(duì)“統(tǒng)治”和“管理”手段的路徑依賴導(dǎo)致反腐倡廉陷入相對(duì)低效率。腐敗問(wèn)題的內(nèi)生性特征要求我們不能關(guān)起門來(lái)反腐敗，關(guān)起門來(lái)搞廉政建設(shè)。貫徹“標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防”反腐倡廉方針的關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)反腐倡廉的“綜合治理”，而“綜合治理”本質(zhì)要求在于構(gòu)建反腐倡廉的公共治理體系。本文對(duì)構(gòu)建中國(guó)特色反腐倡廉的公共治理體系提出了初略的框架，不足之處在于沒(méi)有深入論證體系構(gòu)建的理論基礎(chǔ)，也沒(méi)有對(duì)體系的擴(kuò)展和細(xì)化做透辟分析，僅為拋磚之用。

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責(zé)任編校 王學(xué)青

Abstract： We should construct a system of public governance with Chinese characteristics， and enhance the governance ability to combat against corruption， which are the objective requirements to promote the governance system and advance the modernization of governance capability. At present， there are three main endogenous dilemmas， including the weakening of governance subjects， the path dependence of governance approaches， and the weak incentives of governance mechanisms. Therefore， anti-corruption with Chinese characteristics has to move towards “public governance”， which requires us to establish and improve a “Center-Multiple-Stereoscopic（CMS）” governance structure， strengthen four functions of prevention， supervision， punishment and protection， optimize the governance mechanisms of “Controllable-Collaborative-Incentive（CCI）”.

Key words： anti- corruption； public governance； governance structure； governance system； public governance system