美國二戰(zhàn)后至20世紀(jì)60年代難民政策評析

唐澤政

摘要：第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后世界上遺留了規(guī)模龐大的難民群體。為了處理難民問題，完善本國難民政策，美國在二戰(zhàn)結(jié)束后至20世紀(jì)60年代出臺了一系列難民法案，也在此期間實施了兩次大的難民接納活動，這些法案和活動都具有人道性和政治性，由于處于冷戰(zhàn)期間，其政治性大于其人道性。

關(guān)鍵詞：美國；難民法案；難民接納；政治性；人道性

中圖分類號：F74

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1672-3198（2015）06-0052-02

難民并非什么新現(xiàn)象，而是因戰(zhàn)爭、侵略、宗教及政治迫害等原因而自古有之的特殊群體。在第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，全世界留下的難民數(shù)量達(dá)到數(shù)千萬，對于如何處理這一問題成了全世界都要面對的難題。面對難民問題，美國在從二戰(zhàn)結(jié)束到20世紀(jì)60年代結(jié)束前實施了一系列難民政策，包括出臺數(shù)部重要的難民法案，并接納了來自匈牙利和古巴的大量難民，這些政策的背后，既有道義性，也摻雜著政治性。

1主要的法案：從1948年《戰(zhàn)爭難民法》到1965年《移民與國籍法修正案》

二戰(zhàn)結(jié)束后，在美蘇冷戰(zhàn)的國際環(huán)境下，美國針對難民問題通過了一系列的難民法案，其中相對重要的是1948年的《戰(zhàn)爭難民法》、1950年的《戰(zhàn)爭難民法修正案》、1953年的《難民救濟(jì)法》、《1957年難民逃亡法》、《1959年難民親屬法》以及與難民問題直接相關(guān)的《1965年移民與國籍法修正案》，而1948年《戰(zhàn)爭難民法》、1950年《戰(zhàn)爭難民法修正案》、1953年《難民救濟(jì)法》和《1965年移民與國籍法修正案》最為核心。美國難民政策的政治選擇性體現(xiàn)在了這些法案之中。

1948年的《戰(zhàn)爭難民法》是美國歷史上第一部難民法。這項法案是在受到一種反共思想的影響下制定的，即認(rèn)為美國接納難民，能夠提高資本主義制度的吸引力，樹立美國的自由國度的形象，利用難民的象征作用來打擊共產(chǎn)主義?！?948年戰(zhàn)爭難民法》的主要內(nèi)容有三：其一，安置難民的數(shù)量，兩年內(nèi)安置20萬難民；其二，能夠進(jìn)入美國的難民條件；其三，一些優(yōu)惠條款。法案有著比較濃厚的政治選擇意味，比如在安置難民的數(shù)量方面，法案尤其照顧戰(zhàn)爭期間蘇聯(lián)所兼并的原波羅的海三國和原波蘭東部地區(qū)（即西烏克蘭和西白俄羅斯）的難民，美國接納難民總額的40%留給了這些地區(qū)的難民。

隨著冷戰(zhàn)的不斷加劇，難民問題呈現(xiàn)的意識形態(tài)色彩越發(fā)濃厚，美國朝野上下要求修改《1948年戰(zhàn)爭難民法》，在這樣的背景下，美國通過了《1950年戰(zhàn)爭難民法修正案》。

《1950年戰(zhàn)爭難民法修正案》比較突出的特點就是放寬了難民準(zhǔn)入的條件，包括接收難民的人數(shù)的擴(kuò)大，將常規(guī)的難民接納數(shù)量從《1948年戰(zhàn)爭難民法》所規(guī)定的20萬增加到了30萬；另外，除了30萬的難民接納名額，修正法案還為有“情況特殊的”反共難民專門提供額外指標(biāo)，向那些會有力推動反共事業(yè)的人發(fā)放一定數(shù)量的簽證?！?950年戰(zhàn)爭難民法修正案》就是為反共產(chǎn)主義而制訂的，該法案的通過，標(biāo)志著反共產(chǎn)主義的意識形態(tài)對美國的難民政策開始發(fā)揮主導(dǎo)作用。

到了1953年8月，美國國會在艾森豪威爾總統(tǒng)的壓力下，通過了《1953年難民救濟(jì)法》。該法案的安置對象主要是來自亞洲與歐洲的政治難民，以及那些被東歐國家驅(qū)逐的德國族裔，并且該法案首次明確提出了帶有反共色彩的難民定義。其實從二戰(zhàn)結(jié)束到50年代初這段時間，反共意識形態(tài)雖然主導(dǎo)了美國的難民政策，但在法律上還沒有相對明確的規(guī)定。但是《1953年難民救濟(jì)法》則第一次正式而明確地提出了反共色彩的難民定義。根據(jù)該法案，難民是那些“因為遭受了迫害或擔(dān)心會遭受迫害而離開共產(chǎn)黨國家和共產(chǎn)黨控制下的國家或地區(qū)的人，以及因為自然災(zāi)害或軍事行動而流離失所的人?！?/p>

為了使反共難民政策能夠制度化，在政府當(dāng)局的推動下，國會1965年10月通過了《1965年移民與國籍法修正案》，對難民問題又作了專門的規(guī)定。

根據(jù)這項法案，難民是當(dāng)接受審查的時候正身處非共產(chǎn)黨國家的人：（1）因為種族、宗教或政見不同而遭到迫害或擔(dān)心遭到迫害而逃離共產(chǎn)黨國家或地區(qū)或中東地區(qū)的人；（2）因為巨大的自然災(zāi)難而流離失所且無法返回其慣常居住地的人?！?965年移民與國籍法修正案》在法律上正式確立了以意識形態(tài)為基礎(chǔ)的難民定義，從而認(rèn)可了美國二戰(zhàn)后通行的將難民等同于“逃離共產(chǎn)主義的人”的行為，將以意識形態(tài)為基礎(chǔ)的難民政策法律化、制度化。

2主要接納的難民群體：匈牙利難民和古巴難民

二戰(zhàn)結(jié)束后，美國政府對東歐國家推行“解放政策”，希望通過敵對宣傳，支持顛覆活動，以期從內(nèi)部搞垮東歐社會主義國家，削弱蘇聯(lián)勢力。匈牙利是美國實施這種“解放政策”的重點國家。美國以廣播等宣傳手段竭力煽動匈牙利民眾的不滿情緒，促發(fā)了1956年10月到11月的“匈牙利事件”，最后蘇聯(lián)出兵平息了事件?！靶傺览录焙?，艾森豪威爾政府動用《1953年難民救濟(jì)法》將5000多名匈牙利人接納入美，而最終美國接納的匈牙利難民達(dá)到了38000人。到了1958年7月25日，美國政府又頒布了一項法令，無限期地允許在“匈牙利事件”中外逃的匈牙利人進(jìn)入美國。1948至1959年間，美國接納的“政治難民”和逃亡者超過了64萬人。

從美國接納匈牙利難民的前后過程可以看出，美國對該國的難民接納政策更多的是基于政治考慮，即通過接納匈牙利難民顯示美國自由制度國家的優(yōu)越性和共產(chǎn)主義制度的殘酷性，為自己在與蘇聯(lián)的冷戰(zhàn)中攫取道義和輿論的高地。除了接納匈牙利難民，美國在接納古巴難民方面的舉措也體現(xiàn)了這一目的。

1959年的古巴革命爆發(fā)后，巴蒂斯坦親美政權(quán)很快被推翻，美國很快宣布1959年7月1日至1960年6月30日是“世界難民年”，并開始大量接收古巴難民。美國就古巴革命而產(chǎn)生的難民做出總結(jié)：“隨著卡斯特羅的當(dāng)政，共產(chǎn)主義己經(jīng)進(jìn)入到了西半球”。美國把這些古巴難民當(dāng)做將來推翻卡斯特羅的一大工具，于是放棄了有關(guān)限制移民入境的規(guī)定，慫恿古巴人逃向美國。所以，“如果說卡斯特羅的政策會造成古巴人大批外流的話，那么美國的政策就使得這種外流成為了可能。單單在1959年度內(nèi)，艾森豪威爾政府就對多達(dá)6萬名的古巴難民進(jìn)行了安置。1960年肯尼迪總統(tǒng)上臺以后，又實施了龐大的“古巴難民安置計劃”，該計劃是由衛(wèi)生教育和福利部部長親自負(fù)責(zé)，資金則由肯尼迪自行分配。

1961年4月14日，由美國一手策劃的“豬灣行動”失敗以后，肯尼迪政府感覺到用古巴難民去顛覆古巴革命政權(quán)難度太高，于是轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)古巴的難民外流說明共產(chǎn)主義事業(yè)面臨崩潰。到1965年9月，美國總統(tǒng)約翰遜又稱“一個國家的這么多公民選擇自愿離開生養(yǎng)自己的國度而去美國追尋更有希望的生活，這一行為充分證明了該國政權(quán)的失敗?！痹?965至1973年間，25萬多古巴人被美國“臨時允準(zhǔn)”進(jìn)入。而截至1980年，美國通過制定多次空運(yùn)和海運(yùn)計劃，將80多萬古巴難民進(jìn)行了安置。

美國政府能夠如此不惜代價地從另外一個國家接納如此之多的難民，這在歷史上還是第一次。但是美國對古巴難民如此大的投入是在竭力將“迫害”與共產(chǎn)主義聯(lián)系并等同起來，證明共產(chǎn)主義國家的“殘酷無情”和美國的“崇高道義”，政治目的極為明顯。

3簡評：對美國難民政策政治性與道義性的思考

長久以來，國內(nèi)學(xué)者對于美國這一時期難民政策的研究多落腳于對其政治性的批判，認(rèn)為難民政策附屬于冷戰(zhàn)外交，是一種政策工具，但是如果完全認(rèn)為美國的難民政策是出于政治目的則既有失公允，也不符合歷史事實。實際上，美國這一時期甚至是整個冷戰(zhàn)時期的難民政策確實帶有政治選擇性，而且其政治選擇性也時常主導(dǎo)其難民政策的走向，但是這其中也包含了許多道義因素。

首先是關(guān)于其政治性。二戰(zhàn)后至20世紀(jì)60年代結(jié)束這段時期，美國難民政策的政治性是顯而易見的，包括上文提及的從1948年《戰(zhàn)爭難民法》到1965年《移民與國籍法修正案》等一系列相關(guān)法案的出臺以及對匈牙利和古巴難民的接納，都帶有明顯的反共傾向和政治選擇性。

另外，美國對相似情況下不同國家的難民政策明顯采用雙重標(biāo)準(zhǔn)，比如美國在20世紀(jì)60年代大規(guī)模地接納古巴難民之時，對與那些逃離親美反共的杜瓦利埃獨(dú)裁政權(quán)下的海地難民卻比較冷漠，因此，美國的難民政策一方面力圖將“迫害”與共產(chǎn)主義等同起來，另一方面還想證明與自己關(guān)系友好的反共獨(dú)裁國家沒有迫害。這樣既能打擊社會主義國家，又能維護(hù)自己友邦的政權(quán)形象。這種雙重標(biāo)準(zhǔn)證明了反共和對外戰(zhàn)略需要是美國難民政策的實質(zhì)。

其次是關(guān)于其道義性。國內(nèi)學(xué)者常常忽略美國難民政策的人道性，雖然在冷戰(zhàn)的陰霾之下美國難民政策時常被反共思維的政治選擇性所主導(dǎo)，但是其人道性也是確實存在的。

美國這一時期難民政策人道性的表現(xiàn)之一是美國對戰(zhàn)后猶太難民的救助，尤其是對歐洲地區(qū)美國軍隊占領(lǐng)區(qū)內(nèi)猶太難民的救助。1945年6月杜魯門總統(tǒng)派遣時任賓夕法尼亞大學(xué)法學(xué)院院長兼國際難民委員會美國代表的厄爾·哈里遜為特使“到歐洲調(diào)查被解放的西歐國家和盟軍占領(lǐng)區(qū)內(nèi)難民的情況和需求，尤其涉及到可能是無國籍或是不愿遣返的猶太難民”。哈里遜有意避開軍方為他安排的路線，經(jīng)過兩個月的深入調(diào)查，于1945年8月24日，遞交了一份報告。報告認(rèn)為應(yīng)該建立單獨(dú)的猶太難民營，他們應(yīng)被優(yōu)先對待以彌補(bǔ)之前所忍受的痛苦。杜魯門總統(tǒng)收到哈里遜報告后要求軍隊立即改善猶太難民的狀況。軍方馬上做出回應(yīng)，高度重視猶太難民問題，采取了有利于猶太難民的措施，包括：建立單獨(dú)的猶太難民營，實行難民自治；提高猶太難民的生活水平，給與更好的物質(zhì)、住房和醫(yī)療待遇；消除美國軍隊內(nèi)反猶情緒等等。這些措施立竿見影，美國占領(lǐng)區(qū)內(nèi)猶太難民的狀況得到了迅速的改善。

另外，美國在1955年首次向聯(lián)合國的難民機(jī)構(gòu)聯(lián)合國難民署捐贈了50萬美元的“聯(lián)合國難民基金”。這一舉動對于聯(lián)合國難民署而言意義重大，因為聯(lián)合國難民署于1951年成立后便面臨著資金缺乏和美國不合作的問題。美國此時的捐款使得難民署的工作阻力迅速減小，也為難民署獲得更多國家的捐款開辟了道路?！奥?lián)合國難民基金”很快得到其它國家的支持，并迅速收集到1450萬美元的經(jīng)費(fèi)，為聯(lián)合國難民署的工作帶來生機(jī)，使之能夠有效地進(jìn)行國際難民救助工作。雖然有學(xué)者認(rèn)為此時的美國是想把聯(lián)合國難民署作為反對蘇聯(lián)集團(tuán)的力量才開始給予關(guān)注，但美國確實給予了聯(lián)合國難民署實際的支持，時至今日，美國仍是每年給聯(lián)合國難民署捐款數(shù)量較多且頻率較高的少數(shù)國家之一。

回顧美國在二戰(zhàn)結(jié)束后到20世紀(jì)60年代的難民法案和政策，它們都抹上了濃厚的反共色彩，這期間大規(guī)模接納的難民群體如匈牙利難民和古巴難民也都有損毀社會主義國家形象同時宣傳自身履行責(zé)任形象的意圖，其政治性毋庸置疑。但是在其政治性之外，也存在著常被國內(nèi)學(xué)者所忽略的道義性，如對猶太難民的幫助和接納，對聯(lián)合國難民署工作的支持。所以這一時期美國難民政策是政治性和道義性的混合體，帶有雙重性，政治性雖然大于道義性，但切實的道義性并非不存在。

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