制度生命周期視閾下美國(guó)政治衰敗與未終結(jié)歷史——兼論弗朗西斯·福山的歷史觀轉(zhuǎn)型

汪 波

（北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院，北京100875）

一、未終結(jié)的歷史

冷戰(zhàn)結(jié)束后，全世界范圍內(nèi)掀起了所謂“第三波民主化”浪潮，與之相應(yīng)，西方自由民主制度在世界擴(kuò)散、實(shí)驗(yàn)、建構(gòu)與運(yùn)作。弗朗西斯·福山在《歷史的終結(jié)及最后之人》一書(shū)中樂(lè)觀地將西方自由民主制度視為“歷史的終結(jié)”，認(rèn)為西方憲政民主制度安排是“人類意識(shí)形態(tài)發(fā)展的終點(diǎn)”和“人類最后一種統(tǒng)治形式”，因此構(gòu)成了“歷史的終結(jié)”[1]。

歷史終結(jié)論迎合了西方中心主義思維與情緒，弗朗西斯·福山因而成為西方主流政治學(xué)界的學(xué)術(shù)明星。但是人類歷史的發(fā)展遠(yuǎn)比學(xué)者的有限理論歸納更為錯(cuò)綜復(fù)雜，面對(duì)當(dāng)代世界錯(cuò)綜復(fù)雜的政治圖景：世界民主樣板的美國(guó)政黨政治失靈、一些新興民主國(guó)家的民粹化、中國(guó)模式下大國(guó)崛起、ISIS極端組織在敘利亞和伊拉克的出現(xiàn)，等等。沒(méi)有一種西方主流政治理論能對(duì)之進(jìn)行有效闡釋，也沒(méi)有一種西方主流政治理論能提出一套系統(tǒng)有效的解決方案。自由民主制度的普適信心與樂(lè)觀情緒在西方正悄然弱化。

弗朗西斯·福山對(duì)美國(guó)體制重新開(kāi)始思考，從大歷史與全球化視角重新思考人類社會(huì)的政治秩序、政治衰敗與歷史發(fā)展：德國(guó)為何在19世紀(jì)變成高效的單一制國(guó)家，而且能在20世紀(jì)下半葉至21世紀(jì)達(dá)到繁榮？什么因素阻礙了阿根廷向美國(guó)路線發(fā)展？為什么當(dāng)代美國(guó)政治處處掣肘，政府無(wú)法為社會(huì)提供有效公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，陷入政治失靈？傳統(tǒng)一系列理論假設(shè)正在大歷史與全球化視角下重新進(jìn)行檢驗(yàn)與修正[2]。

弗朗西斯·福山提出“政治衰敗”（Political Decay）這一概念。“政治衰敗”并不是一個(gè)新的政治術(shù)語(yǔ)，亨廷頓早在《變革社會(huì)中的政治秩序》中就使用“政治衰敗”的概念來(lái)解釋發(fā)展中國(guó)家在民主化過(guò)程中所出現(xiàn)的政治不穩(wěn)定，他認(rèn)為政治穩(wěn)定取決于政治參與和政治制度化兩者能否保持平衡，公式表現(xiàn)為：“政治參與／政治制度化＝政治不穩(wěn)定，即政治參與政治不穩(wěn)定性成正比，政治制度化與政治不穩(wěn)定成反比。”[3]隨著信息網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的到來(lái)，公民政治參與訴求呈現(xiàn)邊際遞增，一個(gè)國(guó)家若不能相應(yīng)提高政治制度化水平，國(guó)家則可能出現(xiàn)政治不穩(wěn)定。

但是，“政治衰敗”首次被弗朗西斯·福山用于剖析當(dāng)代美國(guó)政治。弗朗西斯·福山一改“歷史終結(jié)論”的樂(lè)觀情緒，不僅承認(rèn)自由民主理論的運(yùn)轉(zhuǎn)失靈，而且認(rèn)識(shí)到有效而強(qiáng)大的政府對(duì)于社會(huì)福利的重要性，“我真的認(rèn)為民主陷入了困境，之所以這么認(rèn)為是因?yàn)椋涸诤芏嗟胤?，民主的政府并不能為普羅大眾提供基本的社會(huì)安全、教育、公共衛(wèi)生。尤其在對(duì)抗腐敗上，很多民主政府無(wú)能為力”[2]4。英國(guó)書(shū)評(píng)者提姆·布沃利（Tim Bouverie）認(rèn)為：弗朗西斯·福山以一位先知的激情和沮喪，重新書(shū)寫(xiě)美國(guó)政治秩序的衰敗，努力在黨派政治的嘈雜聲中發(fā)出自己的聲音①。

弗朗西斯·福山重新確立了成功政治的公式，全球化背景下成功政治的條件在于政府、法律和民主三者之間平衡，這三組建制的平衡與發(fā)展是人類社會(huì)演化的普遍要求。法治和民主存在各種形式，特定國(guó)家的制度形式并不是普適模型，不同的社會(huì)可以用不同的方式實(shí)施民主法治。

二、制度生命周期視閾下美國(guó)政治衰敗：四重維度反思

制度與生物體的生命周期一樣，存在著產(chǎn)生、發(fā)展、完善以及替代的流程。制度生命周期理論表明：“任何社會(huì)都不存在完美無(wú)缺的制度形式，每一種制度形式都處于產(chǎn)生、發(fā)展和完善并最終走向衰亡的歷史過(guò)程。一種制度形式可能在初期是有效率的，但當(dāng)制度的效率曲線達(dá)到一定點(diǎn)時(shí)，再發(fā)展下去就會(huì)導(dǎo)致效率衰減?！盵4]制度變遷就是由均衡到非均衡再到制度均衡的循環(huán)發(fā)展過(guò)程。

從人類政治秩序演化來(lái)看，歐美諸國(guó)自由民主制度適應(yīng)了工業(yè)文明的內(nèi)生制度需求，是一種與工業(yè)文明相適應(yīng)的有效率的制度安排。但隨著人類社會(huì)由工業(yè)文明向信息文明變遷，自由民主制度的制度收益呈現(xiàn)邊際效用遞減，越來(lái)越難以維持全球范圍的制度比較優(yōu)勢(shì)與制度向心力。人類大歷史反復(fù)證明：歷史中一種曾經(jīng)成功的制度安排并不能永恒地保持著制度生命力，任何政治制度都存在制度生命周期：?jiǎn)?dòng)－興起－高峰－衰敗－更替?！叭魏晤愋偷恼误w制——專制或民主——都無(wú)法免疫于這種政治衰敗。雖然民主政治體制具有一定的自我糾正機(jī)制，但它也讓強(qiáng)大的利益集團(tuán)能夠鉆空子，以合法方式阻擋變革，最終導(dǎo)致整個(gè)體制的衰朽”[2]23。

現(xiàn)代自由民主政治體系包涵三種核心要素：政府、法治和民主，分別對(duì)應(yīng)著行政、司法和立法體系。弗朗西斯·福山認(rèn)為：“一個(gè)秩序良好的社會(huì)離不開(kāi)三根支柱：強(qiáng)有力的政府、法治和民主問(wèn)責(zé)制?！绹?guó)當(dāng)今的問(wèn)題是法治過(guò)了頭、民主過(guò)了頭，而國(guó)家能力沒(méi)跟上?！盵2]57當(dāng)代美國(guó)政黨政治衰敗的根源在哪里？原因?yàn)楹危窟@些問(wèn)題的深度挖掘?qū)τ谌蚧尘跋率澜缯蔚陌l(fā)展具有重要的啟示價(jià)值。

（一）失衡的民主

西式自由民主體制的良好運(yùn)行存在兩大條件：法治與強(qiáng)大政府。如果法制尚未建全、有效行政系統(tǒng)尚未鞏固，那么所謂民主政體往往被政治家所劫持與破壞。ISIS極端組織在敘利亞和伊拉克的崛起說(shuō)明：無(wú)論該地區(qū)是否存在民主制，恐怖勢(shì)力都難以根除。一個(gè)重要的原因在于：無(wú)論是敘利亞還是伊拉克政府皆未能建立強(qiáng)大而有效的政府，未對(duì)社會(huì)提供基本而有效的公共服務(wù)與社會(huì)保障，從而引發(fā)民眾對(duì)民主政體的失望，為極端組織的形成提供了社會(huì)土壤。

控權(quán)與效率的失衡。在美國(guó)政治演進(jìn)過(guò)程中，開(kāi)國(guó)先賢更關(guān)注權(quán)力約束，控權(quán)構(gòu)成自由民主制度的基本制度基因，“但在制約權(quán)力之前，首先需要產(chǎn)生權(quán)力……政府不僅僅關(guān)乎制約，也需要提供安全保障、基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療和法治”[2]121。在美國(guó)國(guó)家機(jī)器中，美國(guó)民意評(píng)價(jià)較低的機(jī)構(gòu)恰恰是被民主直接浸染的美國(guó)國(guó)會(huì)與白宮行政系統(tǒng)，而美國(guó)民意評(píng)價(jià)最高的機(jī)構(gòu)是軍隊(duì)、航空航天局這些具有獨(dú)立性但缺乏民主監(jiān)督的系統(tǒng)。政府績(jī)效、公民滿意度與民主性強(qiáng)弱并不是必然統(tǒng)一體。

美國(guó)總統(tǒng)選舉的民主悖論。美國(guó)總統(tǒng)選舉是美國(guó)自由民主的核心環(huán)節(jié)，表1為美國(guó)總統(tǒng)選舉得票典型案例統(tǒng)計(jì)，在美國(guó)總統(tǒng)選舉歷史上反復(fù)出現(xiàn)這樣一種現(xiàn)象：普選得票相對(duì)較少的總統(tǒng)候選人卻當(dāng)選為總統(tǒng)，這或可稱為民主悖論。什么原因?qū)е隆懊裰縻Ｕ摗?？主要原因在于勝者全得（winner－take－all）的計(jì)票規(guī)則③。“迪維爾熱定律”認(rèn)為：選舉制與政黨制之間存在緊密因果關(guān)系。基于西方國(guó)家政黨選舉的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，迪維爾熱發(fā)現(xiàn)：選舉制度影響著這個(gè)國(guó)家的政黨制度，多數(shù)選舉制（特別是相對(duì)多數(shù)制）將更可能產(chǎn)生維持政府穩(wěn)定的兩黨制，而比例代表制則更可能產(chǎn)生多黨制和不穩(wěn)定政府。

表1 美國(guó)總統(tǒng)選舉統(tǒng)計(jì)（1824～2000年）②

當(dāng)代美國(guó)總統(tǒng)選舉的民主悖論正從四種視角受到質(zhì)疑：①第三黨的屏蔽。依據(jù)“迪維爾熱定律”，勝者全得計(jì)票規(guī)則形成了對(duì)政黨體系的縮減效應(yīng)（reductive effects），導(dǎo)致第三黨難以對(duì)兩黨形成實(shí)質(zhì)挑戰(zhàn)，因?yàn)榈谌h基本不可能在主要州獲得相對(duì)多數(shù)的選民票，因此難以獲取選舉人票。正因?yàn)槿绱耍倌陙?lái)所謂的美國(guó)民主選舉縮減為兩黨輪流執(zhí)政甚至政治家族輪流執(zhí)政。②民主：少數(shù)決定或是多數(shù)決定？盡管民主的內(nèi)涵與定義存在著分歧與爭(zhēng)論，但其共性得到公認(rèn)，即多數(shù)人選擇與多數(shù)決定。普選得票相對(duì)較少的總統(tǒng)候選人卻當(dāng)選了總統(tǒng)，這違背了西方民主的基本定義。③對(duì)美國(guó)選舉人數(shù)較少的“小州”的忽視。由于“小州”的選舉人數(shù)量相對(duì)較少，因此往往不能得到兩黨競(jìng)選人的重視。佛蒙特州州議員克里斯·皮爾森認(rèn)為：在美國(guó)競(jìng)選中，“小州”只能在一旁觀看，等候著加利福尼亞州、佛羅里達(dá)州等幾個(gè)主要“大州”的投票結(jié)果，因?yàn)椤按笾荨北毁x予了大量選舉人票。2004年總統(tǒng)競(jìng)選中，競(jìng)選雙方花費(fèi)的資金的三分之二都用于對(duì)競(jìng)選舉足輕重的5個(gè)“大州”。④“穩(wěn)拿州”的忽視。當(dāng)代美國(guó)兩黨政治影響力呈現(xiàn)出剛性的地理分布：南方地區(qū)為共和黨勢(shì)力范圍，而東北部地區(qū)與西海岸地區(qū)則成為民主黨的勢(shì)力范圍。在“勝者全得”的計(jì)票規(guī)則下，兩黨將精力聚焦于“搖擺州”與“大州”④，較少關(guān)注雙方的穩(wěn)拿州。馬里蘭州就是一個(gè)“保險(xiǎn)州”，民主黨可穩(wěn)拿此州選票，因此兩黨候選人都不愿來(lái)馬里蘭州開(kāi)展競(jìng)選活動(dòng)。

（二）基于理性選擇的非理性政治

在多元主義視角下，政治源于理性的政治人基于偏好最大化的策略選擇，“在‘經(jīng)濟(jì)’和‘政治’之間或在‘市場(chǎng)’和‘政府’，‘私人部門’和‘公共部門’之間，并未劃出任何界線?！ㄟ^(guò)交易經(jīng)濟(jì)學(xué)方法的或多或少的自然延伸，經(jīng)濟(jì)學(xué)可以根據(jù)交易范例來(lái)觀察政治和政治過(guò)程”[5]。理性選擇的思維同樣可用于西方民主政治的分析，但是個(gè)體理性選擇既可能導(dǎo)致理性政治，也可能導(dǎo)致非理性政治。

第一層面：個(gè)體有限選舉理性的疊加可能導(dǎo)致團(tuán)體非理性格局。民主是選民理性選擇與公共討論的過(guò)程，社會(huì)福利對(duì)選民與政治家的引誘可能使公共政策偏離社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。布萊恩·卡普蘭認(rèn)為：“由于‘理性選民’的偏見(jiàn)，選票會(huì)被各種利益集團(tuán)所利用。理性選民傾向于高福利，政黨在競(jìng)選中爭(zhēng)打高福利牌，結(jié)果使政府陷入了高福利引發(fā)的債務(wù)危機(jī)（如希臘）。美國(guó)政黨政治發(fā)展不在于增加民主的量，而要提高民主的質(zhì)。”[6]由此可見(jiàn)，高參與度的選舉政治并不能必然導(dǎo)致優(yōu)良公共政策，正如政治學(xué)學(xué)者布魯斯·凱恩指出：大多數(shù)公民沒(méi)有時(shí)間、沒(méi)有能力、沒(méi)有意愿去處理復(fù)雜公共政策議題[7]。弗朗西斯·福山也關(guān)注到選舉政治中選民有限理性導(dǎo)致非理性結(jié)果，認(rèn)為：普通選民如果不知道精英偷走了他們的錢，他們也就不會(huì)感到憤怒。在美國(guó)總統(tǒng)選舉中，許多工人選民將選票投給承諾為富人減稅的總統(tǒng)候選人，因?yàn)樗麄冋J(rèn)為減稅政策能夠刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

第二層面：修正多元主義視野下西方政黨政治。達(dá)爾多元主義視野下的美國(guó)政治是多元利益集團(tuán)之間平等而無(wú)休止的討價(jià)還價(jià)過(guò)程。美國(guó)的利益集團(tuán)和游說(shuō)公司數(shù)量呈現(xiàn)出爆炸性增長(zhǎng)，1971年美國(guó)存在175家游說(shuō)公司，而在1981年達(dá)到2500家，在2009年增至13 700家[7]。各種利益集團(tuán)的影響力、權(quán)力和資源配置并非均等，各種利益集團(tuán)對(duì)政策議程的影響力千差萬(wàn)別。在美國(guó)政治過(guò)程中，政治精英、經(jīng)濟(jì)精英與知識(shí)精英在獲取資源、信息和話語(yǔ)權(quán)方面占有主導(dǎo)優(yōu)勢(shì)。資本社會(huì)中寡頭集團(tuán)通過(guò)各種游說(shuō)機(jī)制，控制與影響著公共話語(yǔ)權(quán)與公共決策議程。寡頭集團(tuán)以自身利益為核心，往往阻止符合社會(huì)整體利益的變革。

第三層面：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、利益集團(tuán)與民主制度。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)通過(guò)自由競(jìng)爭(zhēng)自然產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)意義的贏家和輸家，自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)放大了公民獲得財(cái)富的能力不平等、擴(kuò)大了貧富鴻溝。當(dāng)美國(guó)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)贏家（華爾街）進(jìn)一步企圖尋求把其財(cái)富優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變成不平等政治利益分配時(shí)，就會(huì)導(dǎo)致民主外表下寡頭資本政治，反過(guò)來(lái)進(jìn)一步深化貧富鴻溝，加劇資本階層與底層社會(huì)的沖突（占領(lǐng)華爾街），最終導(dǎo)致民主社會(huì)進(jìn)一步碎片化?！霸踊钡钠胀癖姼惺艿矫裰鞅須は抡桓鞣N類型精英所操縱，選舉并不能真實(shí)反映大眾利益訴求，從而出現(xiàn)代表性危機(jī)（crisis of representation）。曼庫(kù)爾·奧爾森探討了利益集團(tuán)、民主制度與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的關(guān)系，認(rèn)為“在和平、穩(wěn)定的環(huán)境下，民主制度會(huì)不斷積累利益集團(tuán)，這些集團(tuán)不是在創(chuàng)造財(cái)富，而是利用政治體制攫取利益或?qū)ぷ猓@種租金損害公眾利益。但公眾無(wú)法進(jìn)行有效組織，不能像銀行業(yè)或玉米生產(chǎn)商那樣自覺(jué)保護(hù)本行業(yè)利益，結(jié)果尋租行為就這么耗下去，只有戰(zhàn)爭(zhēng)或革命等社會(huì)大震蕩才能將其強(qiáng)行阻斷”[8]。

（三）行政失靈與否決政治

弗朗西斯·福山在新著中提出了一個(gè)新概念：“有效政府”或“體面政府”（decent states）。有效政府意指政治系統(tǒng)中存在著強(qiáng)大而有效的國(guó)家官僚體制，能夠有效施政、維持法治并進(jìn)行定期的權(quán)力輪替?！罢嗡?huì)發(fā)生于任何政權(quán)。（美國(guó)）制度本來(lái)是解決特定問(wèn)題的工具，但后來(lái)它們變成了目的，被賦予了內(nèi)在價(jià)值”[2]213?！懊裰鞑皇茄b飾品，不是用來(lái)做擺設(shè)的，而是要用來(lái)解決人民要解決的問(wèn)題的”[9]。在西方多黨競(jìng)選制度下，政黨反復(fù)輪換導(dǎo)致國(guó)家建設(shè)規(guī)劃難以延續(xù)，美國(guó)政府能力與規(guī)模正在趨于弱化。

美國(guó)通過(guò)設(shè)置復(fù)雜的權(quán)力制衡機(jī)制以防止權(quán)力濫用，“權(quán)力在參議院、眾議院、中央政府、地方政府間進(jìn)行分配，但事實(shí)上就如同亨廷頓所言，這不是在分配權(quán)力，而是在復(fù)制權(quán)力”[2]135。權(quán)力的過(guò)分限制導(dǎo)致政黨對(duì)峙與否決權(quán)的隨意使用，使政府難以作出有效決策。美國(guó)國(guó)會(huì)超級(jí)委員會(huì)未能就預(yù)算達(dá)成協(xié)議（2010年）反映出美國(guó)政治制度缺陷：民主政治正成為“否決政治”。美國(guó)憲法通過(guò)一系列制衡機(jī)制限制了行政權(quán)力，當(dāng)這種體制遇上被意識(shí)形態(tài)化的兩黨對(duì)峙，就會(huì)導(dǎo)致政治癱瘓。

行政司法化與民主過(guò)度約束使行政系統(tǒng)缺乏創(chuàng)造力與執(zhí)行力。司法對(duì)于行政機(jī)構(gòu)的不信任，激勵(lì)著司法對(duì)行政系統(tǒng)進(jìn)行頻繁的司法審查，從而損害有效政府的施政效率。弗朗西斯·福山以美國(guó)森林局為案例，說(shuō)明美國(guó)司法機(jī)構(gòu)如何削弱行政機(jī)構(gòu)。美國(guó)森林局（成立于1905年）曾是美國(guó)高質(zhì)量官僚機(jī)構(gòu)的典范，其在成立之初為獨(dú)立組織，國(guó)會(huì)不能隨意干涉其決策。但是，當(dāng)前美國(guó)森林局已失去了大部分自主性，受到國(guó)會(huì)和法院名目繁多而且相互矛盾的各種命令。有效政府應(yīng)基于法律進(jìn)行運(yùn)作，但是法律應(yīng)清晰客觀，并賦予行政主體一定自由裁量權(quán)，“最好的官僚機(jī)構(gòu)能夠自主運(yùn)用判斷力作出決定、去冒險(xiǎn)和創(chuàng)新，最糟糕的官僚機(jī)構(gòu)執(zhí)行他人制定的詳盡的規(guī)則。普通公民會(huì)被不會(huì)使用常識(shí)、盲目地遵守規(guī)則的官僚逼瘋”[2]201。

國(guó)會(huì)將更嚴(yán)格繁蕪的法令施加于行政部門，使行政體系墨守成規(guī)，缺乏創(chuàng)造力、執(zhí)行力和連貫性。國(guó)會(huì)授權(quán)成立了各種新聯(lián)邦機(jī)構(gòu)（平等就業(yè)機(jī)會(huì)委員會(huì)、環(huán)境保護(hù)局等），但國(guó)會(huì)不愿把相應(yīng)的權(quán)力交給這些機(jī)構(gòu)。在日本或瑞典，官僚體系內(nèi)部可通過(guò)協(xié)商方式解決沖突。在美國(guó)，爭(zhēng)議往往需通過(guò)訴訟解決，這使行政系統(tǒng)充滿不確定性、程序復(fù)雜性，增加了制度運(yùn)行的交易成本。如何擺脫美國(guó)“政治癱瘓”（entrenched political paralysis）？弗朗西斯·福山在考察德國(guó)如何在19世紀(jì)變成高效國(guó)家時(shí)，認(rèn)同馬克斯·韋伯的官僚制理論，認(rèn)為強(qiáng)大而負(fù)責(zé)的有效官僚制是有效政府的關(guān)鍵。官僚制以理性和效率為支柱，以專業(yè)化官僚為主體，通過(guò)職能分工和職位分層，形成規(guī)則化的組織體系。官僚制與自由競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、理性法律體系一起推動(dòng)了工業(yè)時(shí)代的社會(huì)發(fā)展。這種工業(yè)時(shí)代的官僚制重新進(jìn)入了弗朗西斯·福山視野，成為解決美國(guó)政治失靈、增強(qiáng)政府能力的一種藥方。

無(wú)論一個(gè)國(guó)家處于何種時(shí)代、無(wú)論實(shí)行何種形式的民主制度安排，政府能否有效輸出社會(huì)所需要的公共服務(wù)是秩序的基石。權(quán)力約束不是政治體系的全部，而是有效政治運(yùn)作的前提與保障，現(xiàn)代政治的終極價(jià)值在于為社會(huì)提供有效公共服務(wù)。弗朗西斯·福山甚至悲觀地指出：寧要民主專政，不要否決政治。發(fā)展中國(guó)家要擺脫貧困，實(shí)現(xiàn)快速而具包容性的發(fā)展，需要有效政府組織資源，消除經(jīng)濟(jì)發(fā)展、突破各種利益瓶頸。公共權(quán)力源于公民權(quán)利的賦予，服務(wù)并統(tǒng)一于公民權(quán)利。行政權(quán)一旦形成，便同公民權(quán)利一起結(jié)成既相互依存又相互對(duì)立的關(guān)系。羅豪才教授從行政法視角提出權(quán)力與權(quán)利之間的平衡論，“行政法的平衡狀態(tài)是行政機(jī)關(guān)與相對(duì)方之間形成的兼容非對(duì)等性的權(quán)利抗衡狀態(tài)，是行政法的最優(yōu)化狀態(tài)”[10]?，F(xiàn)代政治制度設(shè)置應(yīng)平衡公共管理權(quán)與公民權(quán)利，達(dá)到控權(quán)與效率間的均衡。

（四）基于兩元合法性的美國(guó)憲政沖突

西方傳統(tǒng)法治理論以古典自由主義為基礎(chǔ)，旨在最大程度降低政府侵害公民的機(jī)會(huì)，以避免暴政。正如麥基爾韋恩所言，憲政意味著“對(duì)政府施加合法的制約……（它的）反面是專制統(tǒng)治”[11]2。美國(guó)總統(tǒng)制下政府與議會(huì)的兩元合法性既構(gòu)成了相互制衡，也導(dǎo)致“一山兩虎”的不穩(wěn)定政黨政治?？偨y(tǒng)制下立法機(jī)構(gòu)與行政機(jī)構(gòu)各自存在獨(dú)立選舉基礎(chǔ)，從而形成了民主合法性的二元化來(lái)源。當(dāng)總統(tǒng)和國(guó)會(huì)多數(shù)發(fā)生分歧時(shí)，政治梗阻就會(huì)出現(xiàn)。以美國(guó)財(cái)政預(yù)算為例，總統(tǒng)在一個(gè)財(cái)政周期開(kāi)始時(shí)宣布一份預(yù)算草案，但這份草案僅是政府“想要”的預(yù)算。根據(jù)美國(guó)憲法，國(guó)會(huì)擁有決定政府開(kāi)支的絕對(duì)權(quán)力，535名國(guó)會(huì)議員都可用否決權(quán)來(lái)?yè)Q取某種妥協(xié)。在經(jīng)過(guò)各種利益集團(tuán)的反復(fù)游說(shuō)之后，最終的預(yù)算法案不再是條理清晰的體系，而是議員們相互角力、相互交易和相互妥協(xié)的利益博弈結(jié)果。

在英國(guó)威斯敏斯特體制下，財(cái)政預(yù)算的民主過(guò)程并不存在過(guò)多的“否決票”行使機(jī)會(huì)。英國(guó)財(cái)政大臣在對(duì)支出和稅收進(jìn)行權(quán)衡后，提出一份預(yù)算草案，議會(huì)通常在兩周后通過(guò)預(yù)算。威斯敏斯特政體的優(yōu)點(diǎn)源于行政機(jī)構(gòu)和立法機(jī)構(gòu)之間的相互依賴。在議會(huì)制下，議會(huì)多數(shù)黨決定了行政部門負(fù)責(zé)人，行政首腦需得到立法機(jī)構(gòu)的多數(shù)信任才能得以生存，因此行政首腦必須保持與議會(huì)良好溝通。即使行政首腦在議會(huì)制下未能得到議會(huì)多數(shù)支持，行政首腦可通過(guò)憲法手段解散議會(huì)、重新大選來(lái)解決兩者爭(zhēng)端。英國(guó)采用簡(jiǎn)單多數(shù)票當(dāng)選的議會(huì)制，既不存在聯(lián)邦制度，也沒(méi)有成文憲法，在此體制下，政府一般會(huì)獲得議會(huì)絕對(duì)多數(shù)票支持。英國(guó)議會(huì)不允許美國(guó)式冗長(zhǎng)辯論，法案一旦由議會(huì)通過(guò)，通常不會(huì)遭到阻撓，正因如此，英國(guó)體制常被稱為“民主獨(dú)裁制”。

與英國(guó)威斯敏斯特政體的“民主獨(dú)裁制”相比，美國(guó)政治梗阻表現(xiàn)得尤為顯著。由于行政與立法系統(tǒng)各自存在獨(dú)立合法性來(lái)源，總統(tǒng)與國(guó)會(huì)之間的矛盾無(wú)法通過(guò)民主程序解決。在議會(huì)政治中，議員們發(fā)現(xiàn)：用增加支出來(lái)?yè)Q取減稅，更容易達(dá)成共識(shí)，因此美國(guó)財(cái)政更容易出現(xiàn)赤字?！耙獢[脫目前政治僵局，我們不僅需要強(qiáng)大領(lǐng)導(dǎo)層，還需修改美國(guó)政治機(jī)構(gòu)的相關(guān)法律法規(guī)。修改美國(guó)憲法目前看上去不太可能，但美國(guó)可實(shí)施一系列改革，減少動(dòng)用否決票的機(jī)會(huì)和簡(jiǎn)化決策程序?？蓪?shí)施的改革包括：一是廢除參議員的阻止表決權(quán)，二是減少對(duì)常規(guī)立法的阻撓；三是禁止通過(guò)不相干的修訂案進(jìn)行立法要挾”[12]。

公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)公共權(quán)力的運(yùn)作，公民權(quán)利與行政權(quán)力之間的互相作用共同維持著政治統(tǒng)一體的有效存在，“在社會(huì)權(quán)利結(jié)構(gòu)中，若國(guó)家權(quán)力比重過(guò)小，公民權(quán)利比重過(guò)大，就會(huì)導(dǎo)致政府失能的種種不良后果，如社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序混亂等；而如果公民權(quán)利比重太小，國(guó)家權(quán)力比重太大，則又會(huì)形成本末倒置，公民權(quán)利無(wú)法有效約束國(guó)家權(quán)力，反而被國(guó)家權(quán)力所扼制的局面”[13]?？貦?quán)與有效政府的有機(jī)統(tǒng)一是現(xiàn)代憲政發(fā)展趨勢(shì)，控權(quán)卻不囿于控權(quán)，現(xiàn)代憲政精神總體發(fā)展趨向于實(shí)現(xiàn)控權(quán)與效率的有機(jī)統(tǒng)一。美國(guó)當(dāng)代著名憲政學(xué)者斯蒂芬·L·埃爾金等主張：“憲政理論與憲政實(shí)踐需要從批判懷疑主義轉(zhuǎn)向思考良好社會(huì)如何得以維系。新憲政論不否認(rèn)憲政制度的控權(quán)價(jià)值，但也需要表明民主政府既能受到制約又可能動(dòng)進(jìn)取?！盵11]39

三、結(jié)語(yǔ)：制度生命周期視閾下制度生命力競(jìng)爭(zhēng)

制度變遷是一系列制度安排基于競(jìng)爭(zhēng)而形成的優(yōu)勝劣汰的進(jìn)化過(guò)程。西方自由民主制度由于率先迎合了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與工業(yè)文明的內(nèi)生制度需求，從而使歐美成為人類社會(huì)最具競(jìng)爭(zhēng)力的發(fā)展區(qū)域。但任何制度的優(yōu)越性只能是一定時(shí)空條件下的比較優(yōu)勢(shì)，而不可能是絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。制度與生物體的生命周期一樣，存在著產(chǎn)生、發(fā)展、完善以及替代的流程。

競(jìng)爭(zhēng)是制度變遷的源動(dòng)力，人類社會(huì)的政治制度是在相互競(jìng)爭(zhēng)中不斷發(fā)展、不斷完善、永不停息，“不同的制度產(chǎn)生于不同的時(shí)代和不同的國(guó)家，就會(huì)有不同的時(shí)代性和民族性，它們會(huì)各有長(zhǎng)處和短處，也會(huì)共存與競(jìng)爭(zhēng)。那些有生命力的制度具有學(xué)習(xí)力、創(chuàng)造力，因而就具有競(jìng)爭(zhēng)力，即使處于弱小不利的地位，它們也會(huì)沿著國(guó)家生命周期的歷史軌跡進(jìn)入成長(zhǎng)期、加速期，達(dá)到強(qiáng)盛期。在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)背景下，凡是不能與時(shí)俱進(jìn)的國(guó)家，即使是最強(qiáng)大的國(guó)家，都不可避免地逐步老化，走向退化，進(jìn)而衰落”[14]。

任何政治制度模式既存在比較優(yōu)勢(shì)，也存在比較劣勢(shì)。相對(duì)于美國(guó)政黨體制的“否決政治”，“中國(guó)執(zhí)政黨具有超政黨體制特征，超越了各利益集團(tuán)單一利益訴求，代表著國(guó)家根本利益，能將各階級(jí)、各階層多元化利益訴求統(tǒng)合凝聚于增長(zhǎng)共識(shí)，最終實(shí)現(xiàn)國(guó)家統(tǒng)一有效的戰(zhàn)略治理”[15]。

歷史從未終結(jié)，任何制度要保持其比較優(yōu)勢(shì)與生命力，就必須在競(jìng)爭(zhēng)中新陳代謝。隨著人類由農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明向全球化信息文明演進(jìn)，中西方制度皆在不斷變遷、新陳代謝，以適應(yīng)與滿足時(shí)代發(fā)展的制度需求。在制度生命力的競(jìng)爭(zhēng)中，中國(guó)基于深厚而獨(dú)特的東方文明，正建構(gòu)一種不以西方文明為模板而富有競(jìng)爭(zhēng)力的現(xiàn)代國(guó)家治理體系。

注釋：

①參見(jiàn)謝秉強(qiáng)：《開(kāi)倒車還是與時(shí)俱進(jìn)：英美媒體熱議福山新作》（http：／／www．thepaper．cn／newsDetail＿forward＿1270561）。

②參見(jiàn)趙心樹(shù)：《選舉的困境——民選制度及憲政改革批判》，四川人民出版社，2003年版，第82頁(yè)。

③“勝者全得”的計(jì)票規(guī)則意指一州的選舉人票全部給予在該州獲得相對(duì)多數(shù)選民票的總統(tǒng)候選人。這一計(jì)票規(guī)則意味著：一個(gè)州中獲得選票最多的候選人，將贏得該州全部選舉人票。勝者全得的規(guī)則可能使在大選中獲少數(shù)選民票的候選人當(dāng)選總統(tǒng)。

④2000年小布什（George W Bush）與戈?duì)枺ˋl Gore）爭(zhēng)奪總統(tǒng)，小布什險(xiǎn)勝，他在搖擺州（佛羅里達(dá)州）只贏了大約300票，可由于種種原因被選舉讀卡機(jī)拒絕的廢票竟有17萬(wàn)張之多。兩人為佛州重?cái)?shù)選票和如何處理這些廢票打官司，一直打到最高法院，小布什最終獲勝。

[1]弗朗西斯·福山．歷史的終結(jié)及最后之人[M]．黃勝?gòu)?qiáng)，許銘原，譯．北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2003：124．

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[5]詹姆斯·M·布坎南．自由、市場(chǎng)與國(guó)家——80年代的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)[M]．平新喬，莫扶民，譯．上海：生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店上海分店，1989：31．

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[7]弗朗西斯·福山．政治衰敗的美國(guó)只有“死路一條”[EB／OL]．[2015－05－02]．http：／／money．163．com／14／1013／10／A8E9DT8200253B0H．html．

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[9]習(xí)近平．在慶祝中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立65周年大會(huì)上的講話[EB／OL]．[2015－05－02]．http：／／news．sohu．com／20140921／n404508728．shtml．

[10]羅豪才，甘雯．行政法的“平衡”及“平衡論”范疇[J]．中國(guó)法學(xué)，1996（4）：48－56．

[11]斯蒂芬·L·埃爾金，卡羅爾·愛(ài)德華·索烏坦．新憲政論——為美好的社會(huì)設(shè)計(jì)政治制度[M]．周葉謙，譯．北京：生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，1997．

[12]弗朗西斯·福山．“否決政治”讓美國(guó)癱瘓[EB／OL]．[2015－03－16]．http：／／www．ftchinese．com／story／001041877．

[13]童之偉．公民權(quán)利國(guó)家權(quán)力對(duì)立統(tǒng)一關(guān)系論綱[J]．中國(guó)法學(xué)，1995（6）：14－23．

[14]胡鞍鋼．美國(guó)為何衰落[J]．學(xué)術(shù)界，2014（5）：5－13．

[15]汪波．西方政黨政治與超政黨體制：比較與競(jìng)爭(zhēng)——兼論中國(guó)政黨制度生命力[J]．社會(huì)主義研究，2014（6）：91－97．