新中國(guó)農(nóng)村土地制度變遷中“國(guó)家行為”研究

譚 明 方

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 哲學(xué)院，湖北 武漢430073)

新中國(guó)農(nóng)村土地制度變遷中“國(guó)家行為”研究

譚 明 方

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 哲學(xué)院，湖北 武漢430073)

建國(guó)以后，我國(guó)的農(nóng)村土地制度一直是由國(guó)家主導(dǎo)確立的。六十多年來(lái)，“國(guó)家行為”發(fā)生過(guò)三次類(lèi)型轉(zhuǎn)變，即20世紀(jì)50年代初期轉(zhuǎn)向以鞏固政權(quán)為取向，70年代末轉(zhuǎn)向以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為取向，21世紀(jì)初轉(zhuǎn)向以道德正義為取向；相應(yīng)地，我國(guó)的農(nóng)村土地制度也發(fā)生過(guò)三次類(lèi)型變化：從人民公社制轉(zhuǎn)向農(nóng)戶承包制，再轉(zhuǎn)向農(nóng)民集體所有權(quán)。“國(guó)家行為”每一次轉(zhuǎn)變后的價(jià)值取向特征表明，我國(guó)農(nóng)村土地制度中必定會(huì)存在“主體不清、權(quán)能殘缺、權(quán)利不明”問(wèn)題，并且國(guó)家不可能認(rèn)真去解決。2013年以來(lái)，“國(guó)家行為”正在發(fā)生第四次類(lèi)型轉(zhuǎn)變，即轉(zhuǎn)向以公正平等為價(jià)值取向的類(lèi)型；強(qiáng)調(diào)健全制度特別是健全法律制度成為國(guó)家統(tǒng)治類(lèi)型的主要特征。因此，國(guó)家認(rèn)真解決農(nóng)村土地制度中的“主體不清、權(quán)能殘缺、權(quán)利不明”問(wèn)題，建立“歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格”的農(nóng)村土地制度及相應(yīng)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，才成為了可以期待的事情。

農(nóng)村土地制度；國(guó)家行為；主體意志；農(nóng)民；人民公社；承包制；集體所有權(quán)

眾所周知，我國(guó)的農(nóng)村土地制度長(zhǎng)期存在“主體不清、權(quán)能殘缺、權(quán)利不明”問(wèn)題；同樣眾所周知，我國(guó)建國(guó)以后的農(nóng)村土地制度始終是由國(guó)家主導(dǎo)確立的。那么，國(guó)家在主導(dǎo)確立過(guò)程中，究竟為何導(dǎo)致農(nóng)村土地制度長(zhǎng)期存在“主體不清、權(quán)能殘缺、權(quán)利不明”問(wèn)題且得不到解決？

2013年中共中央一號(hào)文件提出“建立歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度”。2014年12月31日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，確定在北京市大興區(qū)等33個(gè)縣(市)進(jìn)行農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)；2015年2月25日，全國(guó)人大常委會(huì)審議相關(guān)決定草案，授權(quán)國(guó)務(wù)院在試點(diǎn)區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》中關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度的有關(guān)規(guī)定。

在國(guó)家新一輪農(nóng)村土地制度改革全面展開(kāi)的情況下，回顧建國(guó)以來(lái)國(guó)家主導(dǎo)確立農(nóng)村土地制度的歷史變遷，深入探討和分析主導(dǎo)過(guò)程中所存在的問(wèn)題，對(duì)于當(dāng)前深化改革進(jìn)程中進(jìn)一步完善頂層設(shè)計(jì)，避免以往農(nóng)村土地制度改革往往伴生著對(duì)農(nóng)民利益造成傷害的結(jié)果，正確地引導(dǎo)與規(guī)范地方和基層政府先行先試中的做法，有著十分重要的意義。

一、文獻(xiàn)回顧

學(xué)界在剖析我國(guó)農(nóng)村土地制度存在的問(wèn)題及其原因時(shí)，國(guó)家的“主體意志”始終被作為最重要的解釋性因素。

在對(duì)建國(guó)初期到改革開(kāi)放前我國(guó)農(nóng)村土地制度變遷的研究中，林毅夫用“國(guó)家的意識(shí)形態(tài)剛性”解釋國(guó)家為什么將農(nóng)村土地制度變更為公社所有[1]。周其仁用“國(guó)家為了發(fā)展工業(yè)化急需從農(nóng)業(yè)獲取統(tǒng)治者租金”解釋國(guó)家改變農(nóng)村土地制度的動(dòng)機(jī)[2]。張紅宇用“為了政治支持最大化”[3]168-177、劉守英用“為了鞏固已經(jīng)獲得的政權(quán)”解釋國(guó)家改變農(nóng)村土地制度的動(dòng)機(jī)[4]1-9；李稻葵用“國(guó)家是模糊產(chǎn)權(quán)的最大受益者”解釋國(guó)家確立的農(nóng)村土地制度為何存在“主體不清、權(quán)能殘缺、權(quán)利不明”問(wèn)題[5]。王琢用“‘左’的不斷革命論思想”[6]18-23、杜潤(rùn)生用“受‘左’的思想干擾”[7]、薄一波用“最高領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人受‘左’的思想干擾”[8]解釋國(guó)家改變農(nóng)村土地制度的原因。孫憲忠用“混淆‘所有制’與‘所有權(quán)’”解釋國(guó)家認(rèn)知上存在的問(wèn)題[9]；趙德起用“實(shí)施了過(guò)度的‘國(guó)家強(qiáng)度’”解釋當(dāng)時(shí)國(guó)家行為的特征[10]。

在對(duì)改革開(kāi)放三十多年來(lái)我國(guó)農(nóng)村土地制度變遷的研究中，“國(guó)家”仍然被認(rèn)為是導(dǎo)致農(nóng)村土地制度存在問(wèn)題的主要因素。楊瑞龍認(rèn)為我國(guó)“權(quán)力中心或政府主體(國(guó)家)的意愿主導(dǎo)著制度的供給”[11-12]。周其仁認(rèn)為國(guó)家改革農(nóng)村土地制度“既為了穩(wěn)定的稅收，又為了保持權(quán)威和意識(shí)形態(tài)的連貫性”[13]147-155。劉守英認(rèn)為國(guó)家“既要使國(guó)家在土地上的實(shí)際利益得到保障，又擔(dān)心意識(shí)形態(tài)受到?jīng)_擊”[4]1-9；王家范指出，農(nóng)業(yè)產(chǎn)權(quán)的模糊和富有彈性，實(shí)質(zhì)都擺脫不了“國(guó)家主權(quán)是最高產(chǎn)權(quán)”的陰影，恐怕是中國(guó)所特有的一種歷史特征[14-15]。

上述文獻(xiàn)表明，盡管學(xué)者們使用的詞語(yǔ)不同，但國(guó)家的“主體意志”的內(nèi)容，是學(xué)界在分析我國(guó)農(nóng)村土地制度問(wèn)題形成原因時(shí)提出的最主要的因素。

但文獻(xiàn)考察也發(fā)現(xiàn)，學(xué)界多年來(lái)在討論我國(guó)農(nóng)村土地制度問(wèn)題時(shí)，重點(diǎn)并未放在國(guó)家的“主體意志”究竟存在什么問(wèn)題、需要如何改進(jìn)與完善方面；相反，卻將重點(diǎn)放在了國(guó)家應(yīng)該怎么辦方面，并提出國(guó)家應(yīng)實(shí)行“農(nóng)村土地私有化”、“農(nóng)村土地國(guó)有化”、“完善農(nóng)村土地集體化”三種不同觀點(diǎn)。劉守英、胡星斗、蔡繼明、秦暉等主張我國(guó)農(nóng)村土地應(yīng)當(dāng)實(shí)行“農(nóng)民所有權(quán)”[4]1-9，[16-18]。劉明、孫自鐸、周天勇、劉云生等認(rèn)為應(yīng)將我國(guó)農(nóng)村土地的所有權(quán)明確界定為“國(guó)家所有”，將農(nóng)村土地的使用權(quán)明確界定為“農(nóng)民有長(zhǎng)期使用甚至永久使用的權(quán)利”[19-22]。周其仁、孫憲忠、黨國(guó)英等主張繞開(kāi)所有權(quán)爭(zhēng)論，強(qiáng)調(diào)將農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)充分物權(quán)化[13]147-155，[9],[23-26]；王琢、蔣勵(lì)、綦好東、楊繼瑞等則主張農(nóng)村土地集體所有制向農(nóng)民股份合作制轉(zhuǎn)變[6]18-23，[27-30]；宋雅健、賈生華、張紅宇、賀雪峰等主張?jiān)谵r(nóng)村集體所有制下切實(shí)落實(shí)和保護(hù)現(xiàn)行農(nóng)村土地制度賦予農(nóng)民集體的所有權(quán)和農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)[31-32]，[3]168-177，[33]。 在缺乏對(duì)國(guó)家的“主體意志”進(jìn)行把握并找出其存在的主要問(wèn)題以及如何改進(jìn)與完善進(jìn)行必要研究的情況下，學(xué)界就大肆“指導(dǎo)”國(guó)家應(yīng)實(shí)行怎樣的農(nóng)村土地所有權(quán)、“指導(dǎo)”國(guó)家應(yīng)如何完善農(nóng)村土地集體所有權(quán)，都不過(guò)是在與國(guó)家的“主體意志”缺乏互動(dòng)情況下的“自導(dǎo)自演”；所形成的“研究成果”對(duì)國(guó)家在農(nóng)村土地問(wèn)題上的“主體意志”難以產(chǎn)生積極的建構(gòu)性。這或許就是學(xué)界指出我國(guó)農(nóng)村土地制度中的“主體不清、權(quán)能殘缺、權(quán)利不明”問(wèn)題之后，國(guó)家在二十多年中并未予以回應(yīng)的原因之一。

當(dāng)前學(xué)界研究中的明顯不足，是對(duì)制約我國(guó)農(nóng)村土地制度變遷的最重要因素——國(guó)家的“主體意志”范疇問(wèn)題缺乏研究。

本文對(duì)建國(guó)六十多年來(lái)國(guó)家的“主體意志”如何導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)村土地制度變遷中形成并長(zhǎng)期存在“主體不清、權(quán)能殘缺、權(quán)利不明”問(wèn)題展開(kāi)研究。研究?jī)?nèi)容包括：①?lài)?guó)家“主體意志”在學(xué)理上的范疇、涵義與類(lèi)型；②國(guó)家“主體意志”以怎樣的路徑和方式制約著國(guó)家確立農(nóng)村土地制度的內(nèi)容；③國(guó)家“主體意志”的變動(dòng)如何導(dǎo)致了我國(guó)六十多年來(lái)農(nóng)村土地制度的問(wèn)題；④當(dāng)前國(guó)家的“主體意志”特征以及對(duì)國(guó)家主導(dǎo)深化農(nóng)村土地制度改革的展望。研究思路是，理論上把握國(guó)家“主體意志”的范疇及其作用于我國(guó)農(nóng)村土地制度的方式；考察建國(guó)六十多年來(lái)國(guó)家的“主體意志”發(fā)生過(guò)怎樣的變化、為什么會(huì)發(fā)生這樣的變化；考察國(guó)家“主體意志”的變化如何體現(xiàn)在國(guó)家當(dāng)時(shí)確立的農(nóng)村土地制度內(nèi)容中；說(shuō)明農(nóng)村土地制度“主體不清、權(quán)能殘缺、權(quán)利不明”問(wèn)題如何形成并且在當(dāng)時(shí)國(guó)家的“主體意志”條件下為何不可能得到解決；說(shuō)明當(dāng)前國(guó)家“主體意志”的特征，以及對(duì)下一步深化農(nóng)村土地制度改革的展望。

二、理論分析

本文用社會(huì)學(xué)相關(guān)理論進(jìn)行把握。社會(huì)學(xué)中，“國(guó)家”是一種社會(huì)行為主體。國(guó)家在其“主體意志”支配下，通過(guò)確立制度，引導(dǎo)和控制相應(yīng)主體的社會(huì)行為。

在社會(huì)學(xué)的社會(huì)行為相關(guān)理論中，關(guān)于社會(huì)行為主體的“意志”，較早是馬克斯·韋伯用“主觀意向”范疇作出的把握，之后有T·帕森斯“唯意志論”的行動(dòng)理論，再后來(lái)有安東尼·吉登斯用“結(jié)構(gòu)性原則”范疇討論互動(dòng)主體價(jià)值取向之間的建構(gòu)與“反建構(gòu)”。本研究結(jié)合上述學(xué)者的思想，對(duì)國(guó)家的“主體意志”作理論把握。馬克斯·韋伯用“主觀意向”范疇來(lái)把握支配主體社會(huì)行為的意志性?xún)?nèi)容。他對(duì)“主觀意向”進(jìn)行了分類(lèi)，并且將作為統(tǒng)治者主體的“主觀意向”類(lèi)型與其權(quán)力的統(tǒng)治類(lèi)型關(guān)聯(lián)起來(lái)。這對(duì)本研究把握國(guó)家的“主體意志”相關(guān)內(nèi)容并進(jìn)行分類(lèi)，以及分析建國(guó)以后國(guó)家在不同時(shí)期所呈現(xiàn)的統(tǒng)治類(lèi)型，有較大的意義。

韋伯在界定主體的社會(huì)行為時(shí)，強(qiáng)調(diào)“只有當(dāng)行為者或行為者們用一種主觀的意向與它相聯(lián)系的時(shí)候”，一個(gè)行為才屬于“社會(huì)行為”[34]40。韋伯對(duì)“主觀意向”范疇有一個(gè)明確的限制，即它是“關(guān)聯(lián)著別人的舉止”的，即“主觀意向”范疇不同于行為者個(gè)人“臆想”的。正因?yàn)槿绱?，韋伯說(shuō)“(社會(huì)行為)可能是以其他人所期待的舉止為取向”[34]54。

因此，我國(guó)學(xué)界以往研究中學(xué)者們用不同名詞各自表述的國(guó)家“主體意志”的內(nèi)涵，可以用國(guó)家的“主觀意向”這個(gè)學(xué)術(shù)范疇來(lái)把握。這樣一來(lái)，本來(lái)難以展開(kāi)理論研究的內(nèi)容，便可以從社會(huì)學(xué)關(guān)于“主觀意向”范疇的研究范式展開(kāi)了。否則，學(xué)者們各自表述的內(nèi)容雖然有較大的啟示性，但卻難以從理論上展開(kāi)研究。

國(guó)家的“主觀意向”這個(gè)范疇中的“國(guó)家”，按照韋伯的思想，在本文中指的是一國(guó)中的最高領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人或者最高領(lǐng)導(dǎo)者(們)。它不是一個(gè)階級(jí)、階層或集團(tuán)性質(zhì)的范疇，而是社會(huì)行為主體性質(zhì)的范疇。

按照韋伯的社會(huì)行為類(lèi)型思想，國(guó)家在農(nóng)村土地制度上的“主觀意向”也可區(qū)分為四種類(lèi)型。第一種是“目的合理性”的意向類(lèi)型；指國(guó)家以現(xiàn)實(shí)中廣大農(nóng)民的期待作為自己進(jìn)行農(nóng)村土地管理的方式，其特征是國(guó)家回應(yīng)現(xiàn)實(shí)中的農(nóng)民對(duì)自己的期待。第二種是“情感的”意向類(lèi)型；指國(guó)家置現(xiàn)實(shí)中廣大農(nóng)民的期待于不顧，而是最高領(lǐng)導(dǎo)者以個(gè)人認(rèn)為“美好的”農(nóng)村土地管理方式為意向內(nèi)容，其特征是國(guó)家不回應(yīng)現(xiàn)實(shí)中的農(nóng)民對(duì)自己的期待。第三種是“傳統(tǒng)/規(guī)則”的意向類(lèi)型；指國(guó)家以長(zhǎng)久以來(lái)適用的某種土地管理方式作為意向內(nèi)容，其特征是國(guó)家回應(yīng)以往的農(nóng)民對(duì)土地管理方式的期待。第四種是“價(jià)值合乎理性”的意向類(lèi)型；指國(guó)家以未來(lái)的農(nóng)民對(duì)土地管理方式的期待為意向內(nèi)容，其特征是國(guó)家回應(yīng)未來(lái)的農(nóng)民對(duì)土地正義的期待。正如韋伯所說(shuō)：“社會(huì)行為可能是以其他人過(guò)去的、當(dāng)前的或未來(lái)所期待的舉止為取向?！盵34]54

韋伯依據(jù)統(tǒng)治者不同的“意向類(lèi)型”劃分了相應(yīng)的“統(tǒng)治類(lèi)型”，指出不同統(tǒng)治類(lèi)型基于不同的合法性。統(tǒng)治者的主觀意向是“情感的”，統(tǒng)治通常為魅力型；其統(tǒng)治的合法性基于被統(tǒng)治者們自愿獻(xiàn)身于一個(gè)魅力型領(lǐng)袖且(相信)由他所默示和創(chuàng)立的制度的神圣性，被統(tǒng)治者服從的是統(tǒng)治者個(gè)人的權(quán)威[34]241。統(tǒng)治者的主觀意向是“目的合理性”或“價(jià)值合乎理性”時(shí)，統(tǒng)治通常為合理型；其統(tǒng)治的合法性基于被統(tǒng)治者和統(tǒng)治者之間的物質(zhì)利害關(guān)系依照合法的章程和制度得以協(xié)調(diào)，被統(tǒng)治者因?yàn)榉恼鲁毯椭贫人苑慕y(tǒng)治者的權(quán)威。統(tǒng)治者的主觀意向是“傳統(tǒng)/規(guī)則”時(shí)，統(tǒng)治通常為傳統(tǒng)/規(guī)則型[34]238； 其統(tǒng)治的合法性基于被統(tǒng)治者相信歷來(lái)適用的規(guī)則的神圣性，被統(tǒng)治者因遵從這樣的規(guī)則而服從統(tǒng)治者的權(quán)威?？梢?jiàn)，當(dāng)一種統(tǒng)治的合法性被被統(tǒng)治者質(zhì)疑并撤銷(xiāo)，統(tǒng)治便陷入麻煩了。

韋伯的社會(huì)行為理論對(duì)本研究把握國(guó)家的“主觀意向”經(jīng)歷了哪些類(lèi)型的變化、統(tǒng)治類(lèi)型相應(yīng)發(fā)生了哪些類(lèi)型的轉(zhuǎn)變，有較大的意義。但是，韋伯的社會(huì)行為理論沒(méi)有說(shuō)明：(1)主體的“主觀意向”特征是在怎樣的情景條件中形成的；(2)主體的“主觀意向”類(lèi)型是天生的不會(huì)變化的還是會(huì)隨情景條件的改變而變化的。因此，我們無(wú)法據(jù)此說(shuō)明我國(guó)建國(guó)六十多年來(lái)國(guó)家的“主觀意向”如何形成以及如何發(fā)生轉(zhuǎn)變的。

T·帕森斯的“唯意志論”行動(dòng)理論，旨在說(shuō)明行動(dòng)是基于主體對(duì)什么內(nèi)容的考量而發(fā)生的。他將主體的考量分為兩類(lèi)，一是對(duì)規(guī)范性成分的評(píng)價(jià)，包括對(duì)社會(huì)道德價(jià)值觀的評(píng)價(jià)，對(duì)法律、制度的評(píng)價(jià)；二是對(duì)條件性成分的定義，包括對(duì)所處生存條件的定義，對(duì)所處人際交往條件的定義。帕森斯的思想是，主體對(duì)于規(guī)范性成分的評(píng)價(jià)和對(duì)條件性成分的定義，支配了他確定行動(dòng)的目的和手段，構(gòu)成了現(xiàn)實(shí)的行動(dòng)[35]825-827。

帕森斯的“唯意志論”行動(dòng)理論對(duì)本文把握我國(guó)建國(guó)以后不同時(shí)期中國(guó)家的“主觀意向”及其變動(dòng)與不同時(shí)期中國(guó)家最高領(lǐng)導(dǎo)者(們)對(duì)我國(guó)當(dāng)時(shí)所處的國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境的評(píng)價(jià)和定義的變動(dòng)之間的關(guān)系，說(shuō)明建國(guó)六十多年來(lái)國(guó)家的“主觀意向”為什么會(huì)發(fā)生變化，有較大的意義。但是，帕森斯將主體的行動(dòng)都看作是“合理性行動(dòng)”[35]819， 忽視了韋伯區(qū)分的其他社會(huì)行為類(lèi)型(特別是“情感的”、“傳統(tǒng)的”兩種類(lèi)型)的價(jià)值，對(duì)于將國(guó)家行為區(qū)分為不同的類(lèi)型并展開(kāi)相應(yīng)的研究，存在局限性。

安東尼·吉登斯的“結(jié)構(gòu)化理論”中，主體的行為被解釋為“利用‘資源’和‘規(guī)則’”。資源包括配置性資源和權(quán)威性資源兩類(lèi)；規(guī)則包括規(guī)范性規(guī)則和解釋性規(guī)則兩類(lèi)。當(dāng)主體為克服某種內(nèi)心焦慮以利用到特定的資源或規(guī)則為目的時(shí)，相應(yīng)的動(dòng)機(jī)和價(jià)值取向便成為他行動(dòng)時(shí)秉持的原則。吉登斯將互動(dòng)中的主體區(qū)分為支配者和臣屬者。他認(rèn)為支配者所秉持的行動(dòng)原則通常會(huì)成為建構(gòu)他們與臣屬者之間關(guān)系的結(jié)構(gòu)性原則，從而使結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出獨(dú)特的制度特征[36]286-288。與資源和規(guī)則相對(duì)應(yīng)，吉登斯將制度也區(qū)分為經(jīng)濟(jì)的、政治的以及法律的、文化的四種類(lèi)型①應(yīng)當(dāng)說(shuō)明的是，吉登斯自己并未將他的四種制度類(lèi)型明確地與韋伯的四種行為類(lèi)型聯(lián)系起來(lái)。但他所謂“制度”所強(qiáng)調(diào)的原則，實(shí)際上就是制度的價(jià)值取向，而制度是由行動(dòng)主體制定的。因此可以認(rèn)為，主導(dǎo)制定制度的行為主體的價(jià)值取向，必然會(huì)成為所確立的制度的原則，期待、要求甚至迫使他人接受相應(yīng)的關(guān)系。吉登斯的“結(jié)構(gòu)性原則”范疇，可以理解為就是制度的制定者期待、要求甚至迫使他人接受這種關(guān)系的原則。。

吉登斯進(jìn)一步討論了支配者主導(dǎo)的結(jié)構(gòu)性原則對(duì)互動(dòng)關(guān)系的建構(gòu)性與臣屬者的行動(dòng)原則對(duì)互動(dòng)關(guān)系的“反建構(gòu)”，從而導(dǎo)致關(guān)系發(fā)生改變的問(wèn)題。吉登斯認(rèn)為，當(dāng)支配者以“利用到某種資源或規(guī)則”為行動(dòng)原則時(shí)，所確立的特定類(lèi)型的制度就會(huì)維護(hù)支配者的特定利益，并且必然會(huì)擠壓臣屬者生活中利用到所必需的資源或規(guī)則。當(dāng)臣屬者難以利用到所必需的資源或規(guī)則的情況達(dá)到積重難返程度時(shí)，臣屬者中就會(huì)有人開(kāi)始設(shè)法按照自己認(rèn)為有效的做法行動(dòng)。這樣的做法(所秉持的原則)對(duì)支配者所主導(dǎo)的結(jié)構(gòu)性原則會(huì)產(chǎn)生“反建構(gòu)”作用。如此一來(lái)，結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型或遲或早必定會(huì)發(fā)生?！敖Y(jié)構(gòu)化”就是吉登斯用來(lái)表達(dá)這樣的過(guò)程的范疇。

吉登斯的理論對(duì)本文討論國(guó)家“如何確立制度”有較大的意義。我們可以從建國(guó)以后不同時(shí)期中國(guó)家亟待克服的“焦慮”和迫切需要“利用到的資源或規(guī)則”，說(shuō)明國(guó)家所秉持的結(jié)構(gòu)性原則，進(jìn)而解釋國(guó)家確立的農(nóng)村土地制度的類(lèi)型特征。在此基礎(chǔ)上，分析不同時(shí)期的農(nóng)村土地制度維護(hù)了國(guó)家的什么利益而擠壓了農(nóng)民可利用到什么樣的資源和規(guī)則，導(dǎo)致農(nóng)民的生活出現(xiàn)怎樣的問(wèn)題，以及農(nóng)民的“反建構(gòu)”如何使得國(guó)家改進(jìn)和完善農(nóng)村土地制度。

綜合以上理論，本文對(duì)研究主題作以下理論把握：建國(guó)以后，國(guó)家在不同時(shí)期中面臨的特殊處境條件下形成了特定的“主觀意向”，這樣的“主觀意向”既建構(gòu)了該時(shí)期我國(guó)農(nóng)村土地制度的特征，也導(dǎo)致了其必然會(huì)存在的問(wèn)題；農(nóng)村土地制度的問(wèn)題導(dǎo)致農(nóng)民的“主觀意向”受到擠壓，農(nóng)民難以利用到生活和生產(chǎn)所必需的資源或規(guī)則；農(nóng)民中自發(fā)的“反建構(gòu)”行為則促使國(guó)家轉(zhuǎn)變“主觀意向”并相應(yīng)地對(duì)農(nóng)村土地制度做出有限度的改進(jìn)。

基于理論把握，提出以下研究假設(shè)：國(guó)家的“主觀意向”越是忽視農(nóng)民對(duì)國(guó)家農(nóng)村土地管理方式的期待，國(guó)家確立的農(nóng)村土地制度就越會(huì)存在擠壓農(nóng)民利用農(nóng)村土地資源和規(guī)則的問(wèn)題，農(nóng)民中則越會(huì)出現(xiàn)“反建構(gòu)”行為；國(guó)家越是能積極地、科學(xué)地反思農(nóng)民“反建構(gòu)”行為中蘊(yùn)含的合理期待，國(guó)家越會(huì)主動(dòng)轉(zhuǎn)變“主觀意向”，農(nóng)村土地制度中相應(yīng)問(wèn)題就越會(huì)得到有限改進(jìn)與完善(見(jiàn)圖1)。

三、人民公社制：“國(guó)家行為”第一次轉(zhuǎn)變

(一)20世紀(jì)50年代初，國(guó)家的“主觀意向”轉(zhuǎn)變?yōu)椤扒楦械摹鳖?lèi)型

建國(guó)前夕至1952年這期間，國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)集體是“目的合理性”的動(dòng)機(jī)和價(jià)值取向。但1952年以后，國(guó)家最高領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人按照自己的喜好和情感運(yùn)用國(guó)家權(quán)力，其“主觀意向”呈現(xiàn)“情感的”類(lèi)型特征。這是國(guó)家的“主觀意向”發(fā)生的第一次轉(zhuǎn)變。

抗戰(zhàn)結(jié)束到建國(guó)初期1952年這幾年中，黨的最高領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)新中國(guó)建立以后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)的農(nóng)村土地制度曾經(jīng)有過(guò)明確的共識(shí)，即實(shí)行農(nóng)民土地所有權(quán)制度，走農(nóng)業(yè)合作化道路。這表明當(dāng)時(shí)黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)集體成員的“主觀意向”屬于“目的合理性”的類(lèi)型。

但1952年以后，國(guó)家最高領(lǐng)導(dǎo)人“情感的”“主觀意向”完全取代了國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)集體“目的合理性”的“主觀意向”。有兩個(gè)典型事例可以說(shuō)明這個(gè)轉(zhuǎn)變。一是毛澤東對(duì)過(guò)渡時(shí)期的認(rèn)識(shí)突然改變。建國(guó)前夕到1952年，黨的領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)于建國(guó)以后新民主主義革命階段過(guò)渡時(shí)期涵義的共識(shí)是允許民族資本經(jīng)濟(jì)，私營(yíng)手工業(yè)和私有制基礎(chǔ)上的農(nóng)業(yè)(包括個(gè)體和合作社)有一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期的發(fā)展[8]150。但1952年9月24日在中央書(shū)記處會(huì)議上，毛澤東突然重新表達(dá)了他對(duì)于過(guò)渡時(shí)期的觀點(diǎn)；1953年2月27日毛澤東在湖北視察時(shí)又明確地表達(dá)了他對(duì)于過(guò)渡時(shí)期的新觀點(diǎn)[8]151-152。薄一波回憶說(shuō)：“毛主席的這些構(gòu)想，顯然已不同于剛進(jìn)城時(shí)他本人和中央其他領(lǐng)導(dǎo)同志的設(shè)想了”[8]152。1953年6月15日在中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上，毛澤東第一次正式對(duì)過(guò)渡時(shí)期的涵義作了一個(gè)界定[37]。這與黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)于新民主主義過(guò)渡時(shí)期的共識(shí)顯然完全不同了。第二個(gè)事例是毛澤東對(duì)于互助組、互助合作社性質(zhì)的認(rèn)識(shí)突然改變。建國(guó)前夕，在“耕者有其田”的基礎(chǔ)上走合作化經(jīng)營(yíng)道路，是黨的領(lǐng)導(dǎo)人集體對(duì)建國(guó)后我國(guó)農(nóng)村土地制度業(yè)已達(dá)成的共識(shí)，但毛澤東在審閱中共中央1951年12月15日《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議(草案)》時(shí)，在“國(guó)營(yíng)農(nóng)村應(yīng)當(dāng)推廣，以發(fā)揮它的示范作用，并給互助組合作社以技術(shù)上的援助和指導(dǎo)”一處，加了“試辦社會(huì)主義的集體農(nóng)莊”的提議[38]214-215。1951年12月17日毛澤東在回復(fù)王震等人的報(bào)告時(shí)再次提到“試辦集體農(nóng)莊”[38]219。1952年各地便開(kāi)始了將農(nóng)民土地所有為基礎(chǔ)的互助合作社加快向半社會(huì)主義和社會(huì)主義的農(nóng)業(yè)合作社轉(zhuǎn)變。

毛澤東“情感的”“主觀意向”的內(nèi)容，就是在我國(guó)農(nóng)村迅速建成像蘇聯(lián)那樣的“社會(huì)主義集體農(nóng)莊”的“美好向往”。為實(shí)現(xiàn)這樣“政治的”目標(biāo)，國(guó)家不惜采取強(qiáng)制手段推進(jìn)集體所有制的互助合作社向社會(huì)主義性質(zhì)轉(zhuǎn)變，而農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)理性、農(nóng)民中的社會(huì)平等、農(nóng)村的文化正義等都被政治權(quán)力嚴(yán)重?cái)D壓。首先，農(nóng)業(yè)被作為政治活動(dòng)對(duì)待，其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的張力受到嚴(yán)重?cái)D壓。占農(nóng)民人口絕大多數(shù)的中農(nóng)不能按照自己的意愿經(jīng)營(yíng)土地，也不能按照自己的意愿組建農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作社，甚至不能維護(hù)自己的土地產(chǎn)權(quán)的安全。農(nóng)民生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品不能在市場(chǎng)銷(xiāo)售而必須由國(guó)家征收。其次，農(nóng)民被作為階級(jí)成員看待，農(nóng)民間社會(huì)平等的張力受到嚴(yán)重?cái)D壓。土改以后，農(nóng)村中由貧農(nóng)、下中農(nóng)領(lǐng)導(dǎo)占農(nóng)民人口絕大多數(shù)的中農(nóng)；在強(qiáng)制中農(nóng)加入互助合作社的過(guò)程中，出現(xiàn)了許多貧農(nóng)、下中農(nóng)“搭便車(chē)”侵害廣大中農(nóng)利益的行為，迫于政治壓力，中農(nóng)只能忍氣吞聲。農(nóng)村中的社會(huì)公平遭受?chē)?yán)重破壞。再次，農(nóng)村被作為階級(jí)斗爭(zhēng)的場(chǎng)所，日常生活中道德正義的張力受到嚴(yán)重?cái)D壓。農(nóng)民哪怕是考慮了自己一點(diǎn)點(diǎn)“私利”隨時(shí)就有“破壞合作化”“破壞人民公社”“壞分子”等帽子扣下來(lái)，個(gè)人喪失尊嚴(yán)，子女受到無(wú)盡牽連，甚至家破人亡。正義標(biāo)準(zhǔn)完全意識(shí)形態(tài)化。因此，毛澤東“情感的”“主觀意向”，使得“目的合理”“價(jià)值合理”“符合傳統(tǒng)”等意向內(nèi)容在他自己內(nèi)心都受到嚴(yán)重?cái)D壓。

(二)國(guó)家“魅力型”統(tǒng)治，強(qiáng)制確立人民公社所有制的農(nóng)村土地制度，造成的問(wèn)題是政治嚴(yán)重?cái)D壓了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，導(dǎo)致農(nóng)民生活極度困苦

我們知道，“魅力型”統(tǒng)治之所以能夠得以持續(xù)，其合法性是民眾堅(jiān)信領(lǐng)袖個(gè)人具有“超凡的魅力”。毛澤東就是這樣一位具有“超凡的魅力”的領(lǐng)袖。

正是在毛澤東個(gè)人執(zhí)意推動(dòng)下，20世紀(jì)50年代中期，農(nóng)村土地制度被改為人民公社所有制。

人民公社土地所有制導(dǎo)致了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重衰退、農(nóng)民維持基本生存困難等一系列問(wèn)題。農(nóng)業(yè)完全靠政治動(dòng)員拉動(dòng)而不是由經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，農(nóng)民的生產(chǎn)熱情難以持續(xù)。加上“以糧為綱”的錯(cuò)誤農(nóng)業(yè)政策，農(nóng)民基本生活極度困難。這種問(wèn)題早在高級(jí)社時(shí)期就已經(jīng)顯現(xiàn)。1956年6月15日廖魯言受?chē)?guó)務(wù)院委托作“關(guān)于《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程(草案)》的說(shuō)明”的報(bào)告中指出了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社發(fā)展中存在的問(wèn)題，一是生產(chǎn)指標(biāo)定得太高。雖然農(nóng)民積極性高，但指標(biāo)實(shí)際上完不成。二是只強(qiáng)調(diào)糧、棉生產(chǎn)，忽視林、牧、漁、手工業(yè)等副業(yè)的生產(chǎn)。三是因?yàn)楹鲆暳?、牧、漁、手工業(yè)，使農(nóng)民的收入不能隨糧棉增產(chǎn)而增加[39]25-31。這種狀況一直持續(xù)了整個(gè)人民公社時(shí)期。在人民公社制度下的20年間，農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)極其緩慢且極不穩(wěn)定。糧食產(chǎn)量總增幅20年僅41.4%；由于人口增幅達(dá)100%，年人均擁有糧食增幅僅1.9%。而從1973年至1977年，糧食增幅更是逐年降低，到1977年時(shí)竟是負(fù)增長(zhǎng)。20年中棉花和油料產(chǎn)量與年人均擁有量分別為零增長(zhǎng)和負(fù)增長(zhǎng)。從1973年至1977年，棉花和油料的產(chǎn)量連續(xù)呈現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，年人均擁有棉花和油料分別只占1958年的三分之二和五分之三①此處數(shù)據(jù)根據(jù)中國(guó)共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)經(jīng)典著作以及建國(guó)以來(lái)重要文獻(xiàn)1958年到1977年歷年經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)整理。。

(三)農(nóng)民的“反建構(gòu)”行為與國(guó)家新領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)發(fā)展取向的反思

農(nóng)村實(shí)行人民公社制度前后，農(nóng)民的“反建構(gòu)”曾有三次集中體現(xiàn)。第一次是1958年人民公社制度確立前后。1957年9月，中共中央召開(kāi)全國(guó)第四次農(nóng)村工作會(huì)議，針對(duì)“有些農(nóng)民群眾自發(fā)地在合作社內(nèi)實(shí)行包產(chǎn)到戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制形式”的情況，討論整頓和鞏固農(nóng)業(yè)合作社的問(wèn)題[40]。1958年以后人民公社大躍進(jìn)中，一些地方刮“共產(chǎn)風(fēng)”，搞高度集中、平均主義。農(nóng)民意見(jiàn)較大。政府批評(píng)生產(chǎn)隊(duì)“瞞產(chǎn)私分”，是“本位主義”。而生產(chǎn)隊(duì)則為保衛(wèi)他們的產(chǎn)品，普遍瞞產(chǎn)私分甚至深藏密窖[41]11。1959年11月國(guó)家農(nóng)業(yè)部向中央和毛澤東提交的《農(nóng)村形勢(shì)報(bào)告》中指出“農(nóng)村中出現(xiàn)的做法”有：許多地方將百分之五十以上的收入由生產(chǎn)小隊(duì)分配，實(shí)際上成了以生產(chǎn)小隊(duì)作為獨(dú)立核算單位；許多地方實(shí)際上實(shí)行的是包產(chǎn)到戶，有的地方甚至將土地、車(chē)馬、農(nóng)具固定到戶，恢復(fù)單干；有的地方甚至每月參加生產(chǎn)隊(duì)集體生產(chǎn)的時(shí)間只有四、五天[42]623-624。這就是農(nóng)民對(duì)地方基層黨委政府“一平、二調(diào)”做法的“反建構(gòu)”行為。第二次是1961年。1961年3月6日，安徽省試行“定產(chǎn)到田，責(zé)任到人”的農(nóng)田生產(chǎn)管理責(zé)任制。廣大農(nóng)民反應(yīng)熱烈。到這年秋季，全省有85.4%的生產(chǎn)小隊(duì)實(shí)行了這種責(zé)任制辦法。全國(guó)其他省區(qū)也有20%以上的地方在此期間嘗試了相類(lèi)似的農(nóng)田責(zé)任管理做法。第三次是1979年。1979年源自安徽、四川兩省部分農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民自發(fā)地在農(nóng)村土地利用中采取有利于調(diào)動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性的做法——“包產(chǎn)到戶”。

這個(gè)時(shí)期農(nóng)民“反建構(gòu)”行為的實(shí)質(zhì)，就是農(nóng)民自發(fā)地按照經(jīng)濟(jì)理性的原則自下而上地創(chuàng)新農(nóng)村土地利用方式和分配勞動(dòng)所得。

國(guó)家新領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)中國(guó)發(fā)展取向的反思。1958年、1961年那兩次農(nóng)民自下而上地創(chuàng)新農(nóng)村土地利用方式的“反建構(gòu)”行為，都被國(guó)家禁止了。但是，1979年安徽、四川部分農(nóng)民創(chuàng)新土地利用方式的“反建構(gòu)”行為卻得到國(guó)家的完全認(rèn)可。其中關(guān)鍵的原因，正是粉碎“四人幫”以后鄧小平的“主觀意向”。鄧小平對(duì)毛澤東時(shí)期中國(guó)發(fā)展做出的反思，就是要結(jié)束無(wú)休止的政治運(yùn)動(dòng)嚴(yán)重?cái)D壓經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況，要求立即把黨的工作中心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)。黨的十一屆三中全會(huì)作出的決定，就是鄧小平新的“主觀意向”的展示。

四、農(nóng)戶承包制：“國(guó)家行為”第二次轉(zhuǎn)變

(一)20世紀(jì)70年代末80年代初，國(guó)家的“主觀意向”轉(zhuǎn)變?yōu)椤澳康暮侠硇浴鳖?lèi)型

考察建國(guó)以后鄧小平各個(gè)時(shí)期的文獻(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)，鄧小平特別強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持“實(shí)事求是、群眾路線”原則，特別重視“按經(jīng)濟(jì)規(guī)律和客觀條件發(fā)展經(jīng)濟(jì)”，特別重視“實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的標(biāo)準(zhǔn)”。這都與他“目的合理性”的“主觀意向”類(lèi)型有極大的關(guān)聯(lián)性。

1950年6月6日，鄧小平在中共重慶市第二次代表會(huì)議上作《克服目前西南黨內(nèi)的不良傾向》的報(bào)告，談?wù)L(fēng)問(wèn)題。鄧小平強(qiáng)調(diào)檢查黨和黨員的工作，不能只以“努力”二字來(lái)衡量。他說(shuō)：“有兩種努力，一種是執(zhí)行了政策，聯(lián)系了群眾，做好了工作，完成了任務(wù)；另一種是工作看起來(lái)忙得很，但是實(shí)行的是命令主義，違反了政策，脫離了群眾，完成不了任務(wù)，損害了黨的信譽(yù)。”[43]152-153他所批評(píng)的命令主義，是典型的“受情緒和感情決定”的行為類(lèi)型，實(shí)質(zhì)上是片面注重上級(jí)的要求，無(wú)視產(chǎn)生群眾所期待的結(jié)果。1950年12月21日，鄧小平就西南局城市工作作報(bào)告。他從毛澤東在黨的七屆二中全會(huì)上的講話中關(guān)于“在城市斗爭(zhēng)中，我們依靠誰(shuí)”問(wèn)題展開(kāi)。毛澤東講話的側(cè)重點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)城市建設(shè)“必須全心全意地依靠工人階級(jí)”，指出“開(kāi)始著手我們的建設(shè)事業(yè)，一步一步地學(xué)會(huì)管理城市，恢復(fù)和發(fā)展城市中的生產(chǎn)事業(yè)”，要求 “我們的同志必須用極大的努力去學(xué)習(xí)生產(chǎn)的技術(shù)和管理生產(chǎn)的方法，必須去學(xué)習(xí)同生產(chǎn)有密切聯(lián)系的商業(yè)工作、銀行工作和其他工作”等[43]173-174。鄧小平報(bào)告的側(cè)重點(diǎn)主要突出了毛澤東后面講的關(guān)于“城市工作做什么”的內(nèi)容。他指出：“我們城市工作今天最薄弱的環(huán)節(jié)，則正是最中心的生產(chǎn)管理問(wèn)題。我們必須在這方面加以努力。因?yàn)椴桓愫蒙a(chǎn)事業(yè)，特別是不搞好工廠管理，就不可能把消費(fèi)城市變?yōu)樯a(chǎn)城市，把農(nóng)業(yè)國(guó)變?yōu)楣I(yè)國(guó)，由新民主主義發(fā)展到社會(huì)主義?！盵43]174鄧小平對(duì)分管的工作做指示時(shí)，通常都會(huì)引用毛澤東的相關(guān)講話，但通常也都會(huì)在結(jié)合自己的理解的基礎(chǔ)上做出解釋。1957年4月8日，鄧小平在西安干部會(huì)上作報(bào)告。他引用毛澤東相關(guān)講話中關(guān)于我國(guó)建國(guó)后搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)“是不是可以不要花二十幾年的時(shí)間而花更短一點(diǎn)的時(shí)間學(xué)會(huì)，并且不犯大錯(cuò)誤，不栽大跟頭”的觀點(diǎn)，指出：“如果我們不好好搞，在建設(shè)的問(wèn)題上也會(huì)栽大跟頭，犯大錯(cuò)誤”[43]263。毛澤東關(guān)注的是“建設(shè)能否更快一些”，符合他“情感的”行為類(lèi)型特征；而鄧小平關(guān)注的是“學(xué)習(xí)并搞好建設(shè)”，符合他“目的合理性”行為類(lèi)型特征。鄧小平1962年7月7日接見(jiàn)出席中國(guó)共產(chǎn)主義青年團(tuán)三屆七中全會(huì)全體成員時(shí)發(fā)表講話，其中一部分被題為《怎樣恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)》收入《鄧小平文選》中。他要求重視面對(duì)的客觀條件，重視農(nóng)民群眾的期待，允許農(nóng)民和基層干部選擇適合糧食增產(chǎn)和農(nóng)業(yè)發(fā)展的農(nóng)村土地所有權(quán)形式(手段)，在此基礎(chǔ)上確立糧食不斷增產(chǎn)和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的目標(biāo)[43]322-327。這與當(dāng)時(shí)往往是先提糧食增產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目標(biāo)，讓群眾不顧客觀條件限制，放棄自己的期待來(lái)適應(yīng)國(guó)家的要求，是完全不同的。1974年10月，鄧小平被毛澤東親自提議恢復(fù)工作，毛澤東看中的就是鄧小平抓經(jīng)濟(jì)的本事。1975年3月5日，鄧小平在中共省、市、自治區(qū)委員會(huì)主管工業(yè)的書(shū)記會(huì)議上發(fā)表題為《全黨講大局，把國(guó)民經(jīng)濟(jì)搞上去》的講話，從鐵路系統(tǒng)開(kāi)刀，對(duì)工業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行整頓。鄧小平說(shuō)：“怎樣才能把國(guó)民經(jīng)濟(jì)搞上去？分析的結(jié)果，當(dāng)前的薄弱環(huán)節(jié)是鐵路?！鉀Q鐵路問(wèn)題的辦法，還是要加強(qiáng)集中統(tǒng)一?！⒈匾囊?guī)章制度，增強(qiáng)組織紀(jì)律性”[44]。 之后又提出對(duì)鋼鐵工業(yè)、國(guó)防、科技文化、軍隊(duì)等領(lǐng)域開(kāi)展全面整頓。粉碎“四人幫”以后，1977-1978年，鄧小平為發(fā)展經(jīng)濟(jì)做了一系列基礎(chǔ)性的工作。在思想政治領(lǐng)域指出“兩個(gè)凡是”是錯(cuò)誤觀點(diǎn)，持續(xù)強(qiáng)調(diào)完整、準(zhǔn)確地把握毛澤東思想，為發(fā)展經(jīng)濟(jì)掃除精神與思想障礙；1977年下半年推動(dòng)并恢復(fù)高考；1978年3月在全國(guó)科技大會(huì)上強(qiáng)調(diào)“科學(xué)技術(shù)是生產(chǎn)力”；1978年3月在國(guó)務(wù)院政研室講話中要求堅(jiān)持“按勞分配”的社會(huì)主義原則，改進(jìn)分配制度。1978年上半年至年底肯定和支持安徽、四川兩省農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)政策嘗試，并在黨的十一屆三中全會(huì)上明確為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度改革方向。

1978年底，黨的十一屆三中全會(huì)確立了以鄧小平為核心的國(guó)家新領(lǐng)導(dǎo)集體。鄧小平“目的合理性”的“主觀意向”成為主導(dǎo)改革開(kāi)放初期中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展走向的“國(guó)家行為”特征。

國(guó)家的經(jīng)濟(jì)取向?qū)ζ湔稳∠蛐纬梢欢ǖ闹萍s性。1979年以后，我國(guó)農(nóng)業(yè)才真正開(kāi)始被作為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)來(lái)對(duì)待。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的內(nèi)在要求開(kāi)始對(duì)以往國(guó)家控制農(nóng)業(yè)的方式產(chǎn)生一定的建構(gòu)性。

農(nóng)業(yè)作為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，其內(nèi)在要求是農(nóng)民對(duì)土地應(yīng)有較完整的產(chǎn)權(quán)。適應(yīng)這種內(nèi)在要求，國(guó)家就應(yīng)該允許農(nóng)民擁有當(dāng)時(shí)特別迫切期待的土地產(chǎn)權(quán)。而要這樣做，必須首先松動(dòng)以往政治取向之下對(duì)生產(chǎn)隊(duì)和社員(農(nóng)戶)使用土地的禁錮。

國(guó)家新領(lǐng)導(dǎo)人適應(yīng)農(nóng)民的迫切期待——農(nóng)戶承包責(zé)任制，松動(dòng)了政治領(lǐng)域相關(guān)的農(nóng)村土地禁錮。1978年，國(guó)家涉及農(nóng)村的改革政策只是將農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理權(quán)下放到生產(chǎn)隊(duì)、不得隨意侵犯生產(chǎn)隊(duì)的獨(dú)立核算，但在1979年廣大農(nóng)村的實(shí)踐中，農(nóng)民們自主搞起了各種形式的生產(chǎn)責(zé)任制且大獲成功。1980年9月27日中共中央印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個(gè)問(wèn)題》的通知，允許“包產(chǎn)到戶”的生產(chǎn)責(zé)任制在確有必要的農(nóng)村實(shí)行。這表明國(guó)家新領(lǐng)導(dǎo)人在檢討國(guó)家以往的做法，放松對(duì)農(nóng)民使用土地方式的禁錮。

國(guó)家的經(jīng)濟(jì)取向與政治取向之間缺乏持續(xù)的協(xié)同性。改革開(kāi)放以后，涉及農(nóng)村農(nóng)業(yè)的發(fā)展中，國(guó)家的經(jīng)濟(jì)取向與政治取向只在最初的幾年里呈現(xiàn)出較好的協(xié)同性。政治領(lǐng)域中國(guó)家適應(yīng)農(nóng)民對(duì)土地利用的期待改變農(nóng)村土地制度。但80年代中后期以后，農(nóng)民對(duì)進(jìn)一步深化土地利用方式的期待就難以再被國(guó)家所認(rèn)可，國(guó)家反而阻止農(nóng)民實(shí)踐中自主創(chuàng)新的土地利用方式。國(guó)家不再是在適應(yīng)農(nóng)民期待的土地利用方式的基礎(chǔ)上松動(dòng)相關(guān)的農(nóng)村土地禁錮，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)取向，而是只按照自己認(rèn)可的幾種方式實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)取向。特別是涉及農(nóng)村基層政治生活的村民自治制度，缺乏圍繞集體土地利用為農(nóng)村生活的中心來(lái)設(shè)置基層政府、村民委員會(huì)、村民等主體之間的權(quán)利義務(wù)體系。在政治取向與經(jīng)濟(jì)取向缺乏協(xié)同性情況下，20世紀(jì)80年代末到21世紀(jì)初，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在動(dòng)力被抑制，增長(zhǎng)緩慢，特別是糧食生產(chǎn)極不穩(wěn)定(見(jiàn)表1)，1999年到2003年間甚至出現(xiàn)連續(xù)負(fù)增長(zhǎng)的情況。

數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局歷年糧食生產(chǎn)數(shù)據(jù)整理。

(二)國(guó)家“(目的)合理的統(tǒng)治”，農(nóng)村土地制度確立為“農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)制”，存在的突出問(wèn)題是忽視承包經(jīng)營(yíng)制的規(guī)則建設(shè)，農(nóng)民自下而上創(chuàng)新土地利用方式受到抑制

國(guó)家“(目的)合理的統(tǒng)治”類(lèi)型，充分體現(xiàn)在國(guó)家將廣大農(nóng)民期待的土地利用方式上升為國(guó)家農(nóng)村土地制度的核心內(nèi)容。我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革確定的首選領(lǐng)域并不是農(nóng)村，而經(jīng)濟(jì)改革之所以從農(nóng)村土地制度改革開(kāi)始，完全是國(guó)家理性選擇的結(jié)果。因?yàn)?979年安徽、四川兩地農(nóng)民自下而上地創(chuàng)新土地利用方式的實(shí)踐已經(jīng)證明了它的經(jīng)濟(jì)功效。農(nóng)民是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)特別是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的主體。他們期待并敢于付諸實(shí)踐的土地利用方式，通常是適合相應(yīng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平且能產(chǎn)生較大的可預(yù)期收益的土地利用方式?！镑攘π汀苯y(tǒng)治下國(guó)家是用最高領(lǐng)導(dǎo)人期待的土地利用方式壓制了廣大農(nóng)民期待的土地利用方式。“(目的)合理的統(tǒng)治”則是國(guó)家將農(nóng)民期待的土地利用方式納入國(guó)家關(guān)于農(nóng)村土地制度的認(rèn)知，并確立為農(nóng)村土地制度的基本內(nèi)容。

農(nóng)村土地制度確立為“農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)制”，使農(nóng)戶成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的真正主體。1980年，國(guó)家對(duì)于“包產(chǎn)到戶”給予了較大的政策靈活性。1982年，中共中央出臺(tái)“一號(hào)文件”，明確將各地農(nóng)村各種形式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制稱(chēng)之為“聯(lián)產(chǎn)承包制”，并明確強(qiáng)調(diào)這種農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制要以合同形式確定下來(lái)并長(zhǎng)期不變。在國(guó)家農(nóng)村土地新政策背景下，農(nóng)村土地法律制度也針對(duì)人民公社時(shí)期的內(nèi)容進(jìn)行了相應(yīng)的改進(jìn)。1982年《憲法》第一次明確農(nóng)村土地屬集體所有；第一次明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有一定的獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)[45]。 1986年《民法》將農(nóng)村土地所有權(quán)主體界定為“村農(nóng)民集體”和“鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體”。1986年《土地管理法》將農(nóng)村土地所有權(quán)主體界定為“村農(nóng)民集體”“村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體”“鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體”；明確了農(nóng)村三級(jí)農(nóng)民集體兩項(xiàng)權(quán)利：一是“集體所有的土地可以由集體或個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)，從事農(nóng)、林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)”；二是“集體土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”。對(duì)農(nóng)村土地權(quán)利的保護(hù)也作了規(guī)定：“集體土地的所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯”﹔農(nóng)戶“土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受法律保護(hù)”[46]。

需要指出的是，國(guó)家“目的合理性”的“主觀意向”并沒(méi)有充分堅(jiān)持，尤其是遭遇到意識(shí)形態(tài)難題時(shí)，國(guó)家“目的合理性”的“主觀意向”也要遷就“(政治)情感的”意向，而不是尋求兩者之間的協(xié)調(diào)。

農(nóng)村土地制度存在的突出問(wèn)題是忽視承包經(jīng)營(yíng)制的規(guī)則建設(shè)。國(guó)家忽視用最經(jīng)濟(jì)的手段促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此國(guó)家不重視農(nóng)民期待并創(chuàng)新的土地利用方式所蘊(yùn)含的經(jīng)濟(jì)性；相應(yīng)地，國(guó)家也不重視基于農(nóng)民對(duì)土地利用方式的期待來(lái)完善承包經(jīng)營(yíng)制的規(guī)則。國(guó)家對(duì)于80年代中期以后山東、廣東、安徽、江蘇、山西等地農(nóng)民自下而上創(chuàng)新的各種土地利用方式[47-49]， 不是在科學(xué)研究的基礎(chǔ)上形成規(guī)則，相反，在1997年采取了“一刀切”嚴(yán)格禁止的做法[50]，導(dǎo)致改革開(kāi)放后農(nóng)業(yè)從1979-1985年短短幾年“井噴式”增長(zhǎng)之后便進(jìn)入了長(zhǎng)達(dá)十多年之久的發(fā)展乏力階段。

“目的合理性”的統(tǒng)治類(lèi)型下，國(guó)家主要關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，一切都要為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)“讓路”，權(quán)力只為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)“保駕護(hù)航”。帶來(lái)的問(wèn)題是，國(guó)家忽視對(duì)社會(huì)平等和道德正義的維護(hù)。

改革開(kāi)放以后20年中，各級(jí)政府“抓經(jīng)濟(jì)”、“保GDP增速”。在農(nóng)村，基層政府為了保證地方GDP增長(zhǎng)，采取強(qiáng)制手段、濫用權(quán)力的狀況非常普遍，向農(nóng)民征收的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村稅費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出農(nóng)民的農(nóng)業(yè)收益，使廣大農(nóng)民背上沉重的負(fù)擔(dān)。村民自治在許多村莊演變成了基層政府“指定候選人”、候選人“買(mǎi)選票”、黑社會(huì)“逼選票”的常態(tài)。國(guó)家對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老保障等促進(jìn)平等、維護(hù)正義的事業(yè)缺乏基本的建設(shè)，也更加重了廣大農(nóng)民的生活負(fù)擔(dān)。以至于“三農(nóng)問(wèn)題”成為當(dāng)時(shí)世界矚目的中國(guó)問(wèn)題。城鄉(xiāng)之間形成嚴(yán)重的不平等，人們對(duì)正義失去了共享的標(biāo)準(zhǔn)。

(三)農(nóng)民的“反建構(gòu)”行為與國(guó)家新領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)發(fā)展取向的反思

20世紀(jì)80年代中期以后，農(nóng)村中逐步出現(xiàn)農(nóng)民自發(fā)尋求公平、正義的行為。由于國(guó)家關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)程中忽視社會(huì)平等、道德正義建設(shè)，80年代中期以后，農(nóng)村中圍繞土地利益出現(xiàn)了農(nóng)民自發(fā)尋求公平、正義的行為，形式包括“群體性沖突”和“上訪”。這些行為對(duì)國(guó)家只關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，忽視公平、正義的發(fā)展取向產(chǎn)生“反建構(gòu)”作用。

據(jù)肖唐鏢長(zhǎng)期跟蹤研究，江西農(nóng)村80年代初期實(shí)行土地家庭承包經(jīng)營(yíng)以后，農(nóng)民持械械斗的事件大幅增長(zhǎng)，到90年代初期達(dá)到高峰，之后也一直維持在每年二十多起的水平，主要發(fā)生在家族和宗族之間；從90年代中期開(kāi)始，農(nóng)民群眾針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和干部的群體性沖擊、打砸事件頻頻爆發(fā)，沖突主要發(fā)生在農(nóng)民與基層政府之間[51]。據(jù)公安部第四研究所“群體性事件”課題組的研究數(shù)據(jù)顯示，90年代初到2000年，我國(guó)的群體性事件從每年幾千起攀升到三萬(wàn)多起，特別顯著的是1997年以后群體性事件出現(xiàn)大幅飆升[52]。另外，據(jù)相關(guān)調(diào)查報(bào)告中舉出的實(shí)例，90年代中農(nóng)民自尋短見(jiàn)的事件十分引人注目，這是農(nóng)民表示對(duì)生活境況不滿的極端方式。

這個(gè)時(shí)期農(nóng)民的“反建構(gòu)”行為，表面上看是負(fù)擔(dān)過(guò)重所致，實(shí)質(zhì)上是農(nóng)民自發(fā)地對(duì)農(nóng)村社會(huì)中公平、正義嚴(yán)重缺失展開(kāi)的抗?fàn)帯?/p>

國(guó)家新領(lǐng)導(dǎo)集體的反思。國(guó)家“出錢(qián)”解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重、農(nóng)民收入增長(zhǎng)難問(wèn)題。整個(gè)90年代至21世紀(jì)初十多年發(fā)展中，農(nóng)村累積下來(lái)的突出問(wèn)題就是“農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重”、“農(nóng)民收入增長(zhǎng)難”。從整個(gè)90年代國(guó)家的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策看，國(guó)家已經(jīng)沒(méi)有經(jīng)濟(jì)的手段來(lái)迅速促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展以解決這個(gè)問(wèn)題。考察文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，國(guó)家90年代以后的農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策，始終是圍繞“建立健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系、改革完善農(nóng)產(chǎn)品流通體制、應(yīng)用推廣農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”這五個(gè)方面的內(nèi)容展開(kāi)的。國(guó)家各種涉農(nóng)會(huì)議討論農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題，都是圍繞這五方面的內(nèi)容出臺(tái)并調(diào)整相應(yīng)的政策內(nèi)容。但是這些政策對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)卻并不明顯。90年代以后的十多年中，除了兩次因國(guó)家改變糧食收購(gòu)政策導(dǎo)致了“脈沖式”增長(zhǎng)外，基本看不出上述五個(gè)方面的農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)特別是糧食產(chǎn)量增長(zhǎng)之間的關(guān)聯(lián)性。

2003年黨的十六大以后，國(guó)家新的領(lǐng)導(dǎo)集體面臨兩種解決難題的思路：一是從改變農(nóng)村土地利用方式入手，允許農(nóng)民自下而上自主創(chuàng)新土地利用方式，國(guó)家理性地適應(yīng)農(nóng)民的期待與創(chuàng)新方式完善農(nóng)村土地制度，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加農(nóng)民收入；另一種是國(guó)家直接提供財(cái)力并出臺(tái)相應(yīng)政策，增加農(nóng)民收入。第一種思路受?chē)?guó)家對(duì)農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)體制下集體土地使用方式的認(rèn)知的制約，有擔(dān)心會(huì)動(dòng)搖集體所有-農(nóng)戶承包基本關(guān)系的顧慮，改進(jìn)的政治成本難以估計(jì)。后一種思路則只需要國(guó)家轉(zhuǎn)變農(nóng)村發(fā)展的價(jià)值取向，愿意“出錢(qián)”，改進(jìn)的政治成本明顯很低。

因此，黨的十六大以后國(guó)家新的領(lǐng)導(dǎo)集體選擇了轉(zhuǎn)變價(jià)值取向的思路，“直接出錢(qián)、出政策”解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重、農(nóng)民增收難問(wèn)題。

五、農(nóng)民集體所有權(quán)：“國(guó)家行為”第三次轉(zhuǎn)變

(一)20世紀(jì)初，國(guó)家的“主觀意向”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皟r(jià)值合乎理性”類(lèi)型

國(guó)家的“主觀意向”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皟r(jià)值合乎理性”類(lèi)型。黨的十六大前夕，國(guó)家農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作中亟需解決的問(wèn)題是“三農(nóng)”問(wèn)題?！叭r(nóng)”問(wèn)題的核心是農(nóng)民問(wèn)題，即農(nóng)民遭受到極不公平的社會(huì)對(duì)待的問(wèn)題；內(nèi)容是農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重、收入過(guò)低，在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、就業(yè)等公共福利方面利用到的資源奇少。這種農(nóng)村社會(huì)背景下，國(guó)家亟需使農(nóng)村社會(huì)恢復(fù)基本公平，重塑?chē)?guó)家的正義形象。2004年中共中央一號(hào)文件要求“盡快扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)” 。

國(guó)家提出對(duì)農(nóng)村采取“多予、少取、放活”政策，表明國(guó)家新領(lǐng)導(dǎo)集體的“主觀意向”正在發(fā)生轉(zhuǎn)變。國(guó)家由之前主要關(guān)注農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)如何增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕P(guān)注農(nóng)村怎樣實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義。國(guó)家的價(jià)值追求不再是“國(guó)家收益最大化”，而是農(nóng)村社會(huì)更加“正義、善”，政府主動(dòng)承擔(dān)應(yīng)盡的責(zé)任。

國(guó)家“多予、少取、放活”發(fā)展取向下，對(duì)經(jīng)濟(jì)和政治領(lǐng)域的內(nèi)容產(chǎn)生了建構(gòu)作用。政治方面，國(guó)家通過(guò)修改《憲法》等有關(guān)農(nóng)村土地基本制度的內(nèi)容進(jìn)一步松動(dòng)對(duì)農(nóng)村土地的管制，承擔(dān)政府責(zé)任發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)；經(jīng)濟(jì)方面，國(guó)家通過(guò)減免農(nóng)業(yè)稅賦和進(jìn)行直接補(bǔ)貼降低農(nóng)民生產(chǎn)成本。2003年以后，國(guó)家先后出臺(tái)了減免農(nóng)業(yè)稅和免征農(nóng)業(yè)稅的政策、農(nóng)業(yè)“四項(xiàng)”補(bǔ)貼的政策、農(nóng)村免費(fèi)義務(wù)教育的政策、農(nóng)村實(shí)行新型合作醫(yī)療的政策、農(nóng)村最低生活保障政策、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策,等等。2004年修訂了《憲法》，規(guī)定國(guó)家“征收土地必須給予補(bǔ)償”，頒布《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)實(shí)施辦法》；2007年頒布《物權(quán)法》，修改《土地管理辦法》、《農(nóng)業(yè)稅法》等。

但需要指出的是，國(guó)家并沒(méi)有將道德正義貫穿到鄉(xiāng)村政治生活中去展開(kāi)相關(guān)的建設(shè)，也缺乏將道德正義貫穿到農(nóng)村土地制度中去作進(jìn)一步的建設(shè)。突出表現(xiàn)是，國(guó)家沒(méi)有對(duì)村民自治制度進(jìn)行相應(yīng)改進(jìn)，以充分體現(xiàn)鄉(xiāng)村治理中的道德正義性，使得從2003～2012年十年中，村莊中的權(quán)力被幾個(gè)村干部壟斷的現(xiàn)象十分普遍。另外，從2003～2012年十年中，每年“中央一號(hào)文件”都提出要盡快完善農(nóng)村土地法律制度，但直到今天也沒(méi)有結(jié)果。

以上狀況表明，國(guó)家“價(jià)值合乎理性”的道德正義取向下，卻缺乏對(duì)這種價(jià)值取向如何有機(jī)地體現(xiàn)到農(nóng)村的政治生活和經(jīng)濟(jì)生活中去給予更多關(guān)注。

(二)國(guó)家“價(jià)值合理的統(tǒng)治”，農(nóng)村土地制度強(qiáng)調(diào)“農(nóng)民集體所有權(quán)”，存在的突出問(wèn)題是忽視能夠體現(xiàn)價(jià)值正義的農(nóng)村土地規(guī)則的建設(shè)，農(nóng)民自下而上創(chuàng)新土地利用方式的動(dòng)力被削弱

國(guó)家“價(jià)值合理的統(tǒng)治”。2003年以后，國(guó)家從以往主要關(guān)注農(nóng)村政策的經(jīng)濟(jì)結(jié)果，開(kāi)始轉(zhuǎn)向用是否有利于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、增加農(nóng)民收入和是否有利于縮小城鄉(xiāng)社會(huì)差別作為制訂農(nóng)村政策制度和評(píng)價(jià)其實(shí)施結(jié)果的主要標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家主動(dòng)提出對(duì)農(nóng)民實(shí)行直接的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，主動(dòng)提出免征農(nóng)業(yè)稅，主動(dòng)提出往后國(guó)家新增財(cái)政收入要主要用于農(nóng)村，發(fā)展農(nóng)村各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)，建設(shè)新農(nóng)村。農(nóng)村土地制度明確為“農(nóng)民集體所有”。國(guó)家新領(lǐng)導(dǎo)集體表現(xiàn)了對(duì)農(nóng)民集體土地所有權(quán)的充分尊重。2004年3月14日，第十屆全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《憲法修正案》，將第十條第三款內(nèi)容修改為：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！毙枰赋龅氖牵瑖?guó)家為了公共利益的需要“征收農(nóng)村土地”的內(nèi)容，在1954年《憲法》中曾經(jīng)有過(guò)，但1975年《憲法》刪去了。1982年修訂《憲法》時(shí)未受關(guān)注，與當(dāng)時(shí)國(guó)家主要關(guān)注承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有關(guān)。2004年這款內(nèi)容重新回到《憲法修正案》中；更為重要的是“可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”，這兩層內(nèi)容的修訂，意義極大。這可以被看作是國(guó)家公權(quán)對(duì)農(nóng)民私權(quán)做出的道德承諾。這在我國(guó)歷次《憲法》和《憲法修正案》中都是從來(lái)沒(méi)有過(guò)的。2004年8月28日，第十屆全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)修改《中華人民共和國(guó)土地管理法》的決定。2005年1月19日，農(nóng)業(yè)部常務(wù)會(huì)議通過(guò)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，對(duì)上世紀(jì)80年代末農(nóng)民自發(fā)探索創(chuàng)新土地利用方式但被國(guó)家嚴(yán)格禁止了的土地流轉(zhuǎn)行為進(jìn)行了規(guī)范。2007年第十屆全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》，明確了農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)的基本權(quán)能。2009年6月27日，第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》，立法目的是為了公正、及時(shí)解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛，維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。2003年以后的這些立法或修法，很明顯都是與國(guó)家促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)正義相呼應(yīng)，旨在規(guī)范農(nóng)民土地利用的權(quán)利，保障農(nóng)民集體和農(nóng)戶合法的農(nóng)村土地權(quán)益的法律制度。

農(nóng)村土地制度存在的突出問(wèn)題仍然是忽視能夠體現(xiàn)價(jià)值正義性的農(nóng)村土地規(guī)則建設(shè)。明顯表現(xiàn)在，首先，2004年3月國(guó)家修訂《憲法》，明確國(guó)家為了公共利益的需要征收或者征用農(nóng)村土地并給予補(bǔ)償，但2004年8月修訂的《土地管理法》卻并沒(méi)有對(duì)憲法中關(guān)于國(guó)家為了公共利益的需要由誰(shuí)界定、界定的法律程序、農(nóng)民的權(quán)利以及如何救濟(jì)作出更進(jìn)一步的規(guī)則確定，而是照搬憲法重新表述一遍；也沒(méi)有對(duì)憲法中關(guān)于給予補(bǔ)償問(wèn)題政府確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)限、農(nóng)民參與確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)利等作規(guī)則確定。其次，2007年國(guó)家頒布《物權(quán)法》明確了農(nóng)民集體土地的基本權(quán)能，但至今《土地管理法》也沒(méi)有對(duì)相關(guān)權(quán)能的法律權(quán)利作進(jìn)一步的規(guī)則確定。再次，對(duì)2004年以來(lái)中共中央一號(hào)文件中反復(fù)強(qiáng)調(diào)要求確立和完善相關(guān)制度的內(nèi)容，《土地管理法》、《村民委員會(huì)組織法》都尚未作規(guī)則確定。最后，對(duì)于長(zhǎng)期以來(lái)國(guó)家涉及農(nóng)村改革的政策文獻(xiàn)中必定會(huì)提的“依法、自愿、互惠”原則，在相關(guān)法律中依然也只是“原則”，缺乏從政府權(quán)限到農(nóng)民集體和農(nóng)戶權(quán)利層面作出進(jìn)一步的規(guī)則確定。

農(nóng)民自下而上創(chuàng)新土地利用方式的能力和動(dòng)力被削弱。2003年以后，國(guó)家提出的“多予、少取、放活”方針中，“多予、少取”做到了，但“放活”卻一直未能實(shí)現(xiàn)。農(nóng)民創(chuàng)新土地利用方式的動(dòng)力受到來(lái)自主觀和客觀兩方面因素的抑制。主觀方面，受家庭收入來(lái)源多元化影響，農(nóng)民對(duì)種更多些田地的意愿普遍降低，更不要說(shuō)種“兩季”了，盡管有種糧等補(bǔ)貼，農(nóng)民充其量也只會(huì)種自己承包的田地。不少地方農(nóng)民是種植一部分田地，拋荒一部分田地。至于創(chuàng)新土地利用方式產(chǎn)更多糧食或農(nóng)產(chǎn)品，沒(méi)有多大動(dòng)力?？陀^方面，農(nóng)村土地制度并未在“放活”農(nóng)村土地利用方式上作出有實(shí)質(zhì)意義的改進(jìn)，也使農(nóng)民以及其他經(jīng)濟(jì)主體都缺乏對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行投入的動(dòng)力。

(三)農(nóng)民的“反建構(gòu)”行為

2003年以后，在國(guó)家提出以人為本、科學(xué)發(fā)展觀、“多予、少取、放活”、建設(shè)新農(nóng)村的背景下，侵害農(nóng)民土地權(quán)益的行為仍是明顯的甚至更加嚴(yán)重了。

在2003年至2012年這十年間，農(nóng)民的期待被國(guó)家忽視了，農(nóng)民的土地權(quán)益遭受?chē)?yán)重的侵害。2003年以后，國(guó)家做了不少的“道德承諾”，但由于國(guó)家忽視能夠體現(xiàn)道德承諾的農(nóng)村土地規(guī)則的建設(shè)，使廣大農(nóng)民對(duì)國(guó)家“承諾”的內(nèi)容的期待被忽視了。國(guó)家征收農(nóng)民的土地也說(shuō)不清是否“為了公共利益的需要”；被征地農(nóng)民沒(méi)有享受到國(guó)家承諾的“就業(yè)培訓(xùn)、生活安置、社會(huì)保障”；被征收土地的補(bǔ)償金也不像國(guó)家承諾的“合理”，而是地方政府、用地單位說(shuō)多少就是多少，否則暴力相對(duì)；征收土地過(guò)程中也并沒(méi)有像國(guó)家政策要求的“嚴(yán)格程序”那樣規(guī)范實(shí)施，凡應(yīng)“先告知農(nóng)民”“須征得農(nóng)民同意”“先補(bǔ)償、安置，后征地”等政策要求，現(xiàn)實(shí)中都不兌現(xiàn)。類(lèi)似的情況也發(fā)生在2005年以后國(guó)家大力推進(jìn)的村莊土地整理過(guò)程中，國(guó)家承諾的原則在現(xiàn)實(shí)中根本得不到落實(shí)。農(nóng)民的宅基地甚至村里的祖墳地都不容農(nóng)民分說(shuō)便遭到地方和基層政府強(qiáng)制整理。更有甚者，農(nóng)民集體所有土地增值帶來(lái)的收益被村委會(huì)少數(shù)干部侵吞的現(xiàn)象不斷被曝出，嚴(yán)重侵害了廣大農(nóng)民的利益。

從實(shí)質(zhì)上看，是廣大農(nóng)民對(duì)國(guó)家所做的以人為本、和諧鄉(xiāng)村等“道德承諾”切實(shí)得到實(shí)施的規(guī)則的期待被忽視了。所以，一方面是農(nóng)民負(fù)擔(dān)減輕了，收入提高了，物質(zhì)生活境況變好了；另一方面，卻是農(nóng)民對(duì)征收土地、村莊土地整理中“不公正、不平等”更加失望了。

2003年以后，農(nóng)民的“反建構(gòu)”行為較之以往更加突出。農(nóng)民用“群體性事件”“越級(jí)上訪”“農(nóng)民釘子戶”等方式對(duì)尚不完善的國(guó)家農(nóng)村和農(nóng)村土地政策展開(kāi)“反建構(gòu)”。農(nóng)民中之所以出現(xiàn)“反建構(gòu)”行為，是由于農(nóng)民所期待的國(guó)家的“道德承諾”被地方和基層政府大相徑庭的做法破滅了。農(nóng)民實(shí)質(zhì)上是針對(duì)地方和基層政府做法中的“不公正、不平等”行為的“反建構(gòu)”。

(四)2013年以來(lái)國(guó)家新領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)發(fā)展取向的反思，“國(guó)家行為”發(fā)生第四次轉(zhuǎn)變，解決農(nóng)村土地制度中長(zhǎng)期存在的問(wèn)題，可以期待

應(yīng)該說(shuō)，2003年至2012年十年中，不是國(guó)家確立的農(nóng)村土地改革原則存在問(wèn)題，而是缺乏體現(xiàn)這些原則的科學(xué)、公正的農(nóng)村土地規(guī)則來(lái)落實(shí)這些原則。之所以會(huì)如此，與當(dāng)時(shí)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)集體的行為類(lèi)型，有內(nèi)在關(guān)聯(lián)性。

2013年以來(lái)，國(guó)家新領(lǐng)導(dǎo)集體在反思以往發(fā)展問(wèn)題和農(nóng)民“反建構(gòu)”行為的基礎(chǔ)上，發(fā)展取向發(fā)生了轉(zhuǎn)變，呈現(xiàn)出“規(guī)則的”行為類(lèi)型的特征。

突出的表現(xiàn)是，黨的十八大以來(lái)，國(guó)家明顯開(kāi)始強(qiáng)調(diào)(政治生活中)以“規(guī)則”制約“權(quán)力”；(經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中)以“規(guī)則”釋放“活力”；(精神文化生活中)以“規(guī)則”維護(hù)“道德正義”。

這表明“國(guó)家行為”當(dāng)前正在發(fā)生第四次轉(zhuǎn)變。

“國(guó)家行為”類(lèi)型的這一次轉(zhuǎn)變，已經(jīng)體現(xiàn)在國(guó)家要求轉(zhuǎn)變的統(tǒng)治類(lèi)型中，即國(guó)家開(kāi)始強(qiáng)調(diào)“治理”。黨的十八屆三中全會(huì)明確將“實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)。

“國(guó)家行為”類(lèi)型的新轉(zhuǎn)變，業(yè)已體現(xiàn)在國(guó)家開(kāi)始緊鑼密鼓地部署各領(lǐng)域的深化改革中。2013年中共中央一號(hào)文件提出“建立歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度”；2014年底至2015年初，作為實(shí)現(xiàn)國(guó)家農(nóng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化重要內(nèi)容之一的農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)已經(jīng)在33個(gè)縣(市)部署展開(kāi)。

較之以往“國(guó)家行為”及統(tǒng)治類(lèi)型條件下的歷次農(nóng)村土地制度改革，這一次國(guó)家新行為類(lèi)型條件下的深化農(nóng)村土地制度改革，對(duì)于真正解決我國(guó)農(nóng)村土地制度長(zhǎng)期存在的問(wèn)題，可以期待。

六、結(jié)論與討論

本文研究了四方面內(nèi)容：①?lài)?guó)家的“主體意志”在學(xué)理上的范疇以及“國(guó)家行為”的涵義與類(lèi)型；②“國(guó)家行為”以怎樣的路徑和方式制約著國(guó)家確立農(nóng)村土地制度的內(nèi)容；③“國(guó)家行為”類(lèi)型的變動(dòng)如何導(dǎo)致了我國(guó)六十多年來(lái)農(nóng)村土地制度的問(wèn)題；④當(dāng)前“國(guó)家行為”的特征以及對(duì)當(dāng)前國(guó)家主導(dǎo)深化農(nóng)村土地制度改革的展望。

(一)主要結(jié)論

結(jié)合本文研究的四方面內(nèi)容，形成如下結(jié)論：

(1)“國(guó)家行為”是通過(guò)國(guó)家最高領(lǐng)導(dǎo)人(集體)的“主觀意向”特征來(lái)體現(xiàn)的，這種狀況在我國(guó)尤其突出?！皣?guó)家行為”可以區(qū)分為四種類(lèi)型，即“目的合理的”類(lèi)型、“情感的”類(lèi)型、“規(guī)則/傳統(tǒng)的”類(lèi)型、“價(jià)值合理的”類(lèi)型。

(2)“國(guó)家行為”的類(lèi)型決定了國(guó)家的統(tǒng)治類(lèi)型特征，進(jìn)而決定了國(guó)家主導(dǎo)確立的制度類(lèi)型的特征以及存在的問(wèn)題的特征。

“情感的”“主觀意向”條件下，國(guó)家只關(guān)注支配-服從方面的規(guī)則建設(shè)，而無(wú)視符合經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、精神文化諸領(lǐng)域發(fā)展內(nèi)在規(guī)律的規(guī)則建設(shè)。

“目的合理的”“主觀意向”條件下，國(guó)家主要關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面的規(guī)則建設(shè)，但往往會(huì)忽視符合社會(huì)、精神文化領(lǐng)域發(fā)展內(nèi)在規(guī)律的規(guī)則建設(shè)。

“價(jià)值合理的”“主觀意向”條件下，國(guó)家側(cè)重關(guān)注道德正義方面的原則主張，但往往會(huì)忽視符合經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治領(lǐng)域發(fā)展內(nèi)在規(guī)律的規(guī)則建設(shè)。

“規(guī)則/傳統(tǒng)的”“主觀意向”條件下，國(guó)家突出關(guān)注公正平等方面的規(guī)則建設(shè)，但也會(huì)存在忽視精神文化領(lǐng)域發(fā)展內(nèi)在規(guī)律的規(guī)則建設(shè)問(wèn)題。

(3)我國(guó)六十多年農(nóng)村土地制度變遷中，“國(guó)家行為”的特征是造成農(nóng)村土地制度中長(zhǎng)期存在“主體不清、權(quán)能殘缺、權(quán)利不明”問(wèn)題且不可能得到解決的根本原因。

只關(guān)注支配-服從方面規(guī)則建設(shè)的條件下，在確立農(nóng)村土地制度中，國(guó)家只會(huì)關(guān)注國(guó)家權(quán)力在農(nóng)村土地利用中的支配能力，而會(huì)無(wú)視被支配主體——農(nóng)民在農(nóng)村土地利用中的權(quán)利問(wèn)題。因此，我國(guó)農(nóng)村土地制度中“主體不清、權(quán)能殘缺、權(quán)利不明”問(wèn)題，從20世紀(jì)50年代中期實(shí)行人民公社制以后就開(kāi)始存在了。

主要關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面規(guī)則建設(shè)的條件下，在確立農(nóng)村土地制度中，國(guó)家主要關(guān)注農(nóng)村土地承包制的建設(shè)，農(nóng)村土地制度中“主體不清、權(quán)利不明”問(wèn)題有一定改進(jìn)，即國(guó)家強(qiáng)調(diào)農(nóng)戶是承包主體，土地承包是農(nóng)戶的權(quán)利，但農(nóng)村土地制度中“權(quán)能殘缺”問(wèn)題沒(méi)有改進(jìn)。

側(cè)重關(guān)注道德正義方面原則主張的條件下，在確立農(nóng)村土地制度中，國(guó)家強(qiáng)調(diào)農(nóng)民集體對(duì)農(nóng)村土地的所有權(quán)；權(quán)能方面，允許農(nóng)戶有較多的流轉(zhuǎn)土地的權(quán)利；但會(huì)忽視落實(shí)農(nóng)民集體土地所有權(quán)的規(guī)則建設(shè)，會(huì)忽視農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)權(quán)的規(guī)則建設(shè)，使得“權(quán)利不明”問(wèn)題依然沒(méi)有得到改進(jìn)。

所有六十多年來(lái)“國(guó)家行為”的特征，是造成我國(guó)農(nóng)村土地制度長(zhǎng)期存在問(wèn)題且不可能得到解決的根本原因。

(4)當(dāng)前，“國(guó)家行為”轉(zhuǎn)向了“規(guī)則/傳統(tǒng)的”類(lèi)型，公正平等將會(huì)成為國(guó)家主導(dǎo)農(nóng)村土地制度改革的價(jià)值取向,國(guó)家會(huì)更關(guān)注農(nóng)村土地利用中規(guī)則體系的建設(shè)。

(二)討論

(1)“國(guó)家行為”的完善與國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人(集體)“主觀意向”的整合性。研究中發(fā)現(xiàn)，我國(guó)建國(guó)六十多年中不同時(shí)期的“國(guó)家行為”，都顯現(xiàn)出國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人(集體)的某一種“主觀意向”擠壓了其他“主觀意向”的情況。正是缺乏整合性的國(guó)家“主觀意向”，導(dǎo)致其統(tǒng)治類(lèi)型的問(wèn)題，從而使得確立的制度存在問(wèn)題。

因此，國(guó)家四種“主觀意向”內(nèi)容之間如何形成內(nèi)在的整合性，是值得進(jìn)一步討論的問(wèn)題。也就是說(shuō)，國(guó)家何以可能自覺(jué)地反思將要做出的經(jīng)濟(jì)社會(huì)決策中所包含的意向整合性？

(2)“國(guó)家行為”的完善與國(guó)家主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的體制與機(jī)制。研究中也發(fā)現(xiàn)，建國(guó)六十多年中我國(guó)“國(guó)家行為”的三次轉(zhuǎn)變，都是由于國(guó)家主要領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)生變動(dòng)而出現(xiàn)的。這種狀況表明，國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人糾正自己決策中存在的不足，存在體制上的缺陷。體制上的缺陷，也對(duì)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人任期內(nèi)通過(guò)自覺(jué)反思自己“主觀意向”的內(nèi)在整合性，從而糾正自己決策中存在的不足形成了阻礙。

因此，如何通過(guò)體制和機(jī)制建設(shè)完善國(guó)家自覺(jué)反思其“主觀意向”的整合性，是值得進(jìn)一步討論的問(wèn)題。

黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，國(guó)家強(qiáng)調(diào)各級(jí)人民代表大會(huì)的根本作用、政協(xié)的協(xié)商作用、社會(huì)組織的協(xié)同參與作用，表明國(guó)家最高領(lǐng)導(dǎo)人在理念上已經(jīng)做好了廣大民眾政治參與的體制機(jī)制建設(shè)的準(zhǔn)備，但政治參與的體制和機(jī)制的內(nèi)容尚待研究。

(3)“國(guó)家行為”的研究與“地方和基層政府行為”的研究。在我國(guó)，地方或者基層的黨委和政府，通常主導(dǎo)著地方或基層的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。地方和基層黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)人的“主觀意向”對(duì)于其領(lǐng)導(dǎo)類(lèi)型和主導(dǎo)方式，起著極大的支配作用。不同地方或基層的發(fā)展，因其主要領(lǐng)導(dǎo)人“主觀意向”的類(lèi)型及其整合性程度，會(huì)使該地方和基層的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展呈現(xiàn)完全不同的狀況。

因此，“國(guó)家行為”研究的方法和主要結(jié)論，對(duì)于“地方和基層政府行為”的研究具有怎樣的參考作用，是值得進(jìn)一步討論的問(wèn)題。

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[責(zé)任編輯 李丹葵]

2015-07-07

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金資助項(xiàng)目(編號(hào)：08BSH040).

譚明方，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)哲學(xué)院教授，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)社會(huì)學(xué)研究所所長(zhǎng)，博士生導(dǎo)師，主要從事社會(huì)學(xué)理論及中國(guó)農(nóng)村土地制度、中國(guó)社會(huì)建設(shè)等問(wèn)題的應(yīng)用研究.

F321.1

A

1009-3699(2015)05-0536-13