統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)與社會(huì)保障研究綜述

韓 琳，解秀玲

（中共大連市委黨校，遼寧 大連 116013）

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快以及人口結(jié)構(gòu)的新變動(dòng)，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力和隱蔽性失業(yè)人員由農(nóng)村向城市進(jìn)行轉(zhuǎn)移，由此產(chǎn)生的就業(yè)和社會(huì)保障需求也發(fā)生了顯著變化。如何破除城鄉(xiāng)分割的就業(yè)管理體制，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力有序、順利轉(zhuǎn)移并找到就業(yè)崗位，而且在就業(yè)過(guò)程中享有和城市勞動(dòng)力同等的社會(huì)保障待遇，已經(jīng)成為近年來(lái)政府和學(xué)術(shù)界關(guān)注的熱點(diǎn)。本文通過(guò)對(duì)學(xué)界內(nèi)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)和社會(huì)保障現(xiàn)有文獻(xiàn)的梳理，歸納和總結(jié)出宏觀和微觀兩個(gè)層面對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民就業(yè)和社會(huì)保障的研究，并展望今后研究的前景以期更好地為實(shí)踐工作提供理論支持。

一、宏觀層面：就業(yè)與社會(huì)保障的內(nèi)涵及互動(dòng)關(guān)系

從宏觀層面上看，就業(yè)和社會(huì)保障是現(xiàn)代社會(huì)的兩個(gè)基本問(wèn)題。就業(yè)一般定義為具有勞動(dòng)能力的人，參加某種社會(huì)勞動(dòng)并取得勞動(dòng)報(bào)酬或經(jīng)營(yíng)收入的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。社會(huì)保障是國(guó)家和社會(huì)依法對(duì)全體社會(huì)成員在生老病死、傷殘、喪失勞動(dòng)能力或者因自然災(zāi)害而生活困難的時(shí)候給予物質(zhì)援助和專(zhuān)業(yè)服務(wù)，以保障每個(gè)公民的基本生活需要和維持勞動(dòng)力再生產(chǎn)而建立的一種制度。

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最終目的在于提高人民的生活質(zhì)量，就業(yè)與社會(huì)保障都是對(duì)勞動(dòng)者生活的保障，從經(jīng)濟(jì)學(xué)一般原理上講，就業(yè)是勞動(dòng)要素的實(shí)現(xiàn)過(guò)程，與社會(huì)保障屬于不同的范疇。但從民生范疇來(lái)講，就業(yè)和社會(huì)保障都是從屬民生領(lǐng)域。從互動(dòng)關(guān)系上講，就業(yè)和社會(huì)保障是相互獨(dú)立的，就業(yè)的實(shí)現(xiàn)不一定保證社會(huì)保障權(quán)利的獲得，社會(huì)保障權(quán)利的獲得也不一定以就業(yè)為條件。但是，就業(yè)和社會(huì)保障又是密不可分的，勞動(dòng)者隨時(shí)有可能面臨年老、疾病、工傷、失業(yè)或遭遇自然災(zāi)害等容易造成生活水平下降的困難情況，如果沒(méi)有社會(huì)保障制度，這些風(fēng)險(xiǎn)只能由勞動(dòng)者個(gè)人承擔(dān)。而社會(huì)保障制度建立以后，通過(guò)一系列的制度安排，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)成員之間的互助互濟(jì)，強(qiáng)化了政府對(duì)社會(huì)成員的責(zé)任。

鄭功成（2004）在《中國(guó)民生的兩大主題：社會(huì)保障與促進(jìn)就業(yè)》一文，提出“就業(yè)與社會(huì)保障是中國(guó)面臨的最重要的民生問(wèn)題，它們應(yīng)當(dāng)是一個(gè)不可分割的有機(jī)體，但現(xiàn)實(shí)中卻處于相互分割狀態(tài)，這種狀態(tài)直接影響了兩大宏觀政策體系的綜合效能。就業(yè)是最好的社會(huì)保障的觀點(diǎn)是不正確的，這是割裂兩大密切相關(guān)的政策體系的誤區(qū)，應(yīng)將兩者放在同等重要的位置并協(xié)同考慮。中國(guó)的未來(lái)發(fā)展既需要長(zhǎng)期堅(jiān)持積極的就業(yè)政策，亦需要一個(gè)健全的社會(huì)保障體系，只有兩者協(xié)同發(fā)展，才能實(shí)現(xiàn)中國(guó)健康與持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。”鄭功成（2008）在《勞動(dòng)就業(yè)與社會(huì)保障：中國(guó)基本民生問(wèn)題的政策協(xié)調(diào)與協(xié)同推進(jìn)》一文中進(jìn)一步闡述其觀點(diǎn)，“探索勞動(dòng)就業(yè)與社會(huì)保障之間的內(nèi)在聯(lián)系，并通過(guò)完善法制、調(diào)整制度安排與政策措施，促使這兩大基本民生政策體系相得益彰，客觀上已經(jīng)成為國(guó)家發(fā)展進(jìn)步中的緊要任務(wù)?！?/p>

復(fù)旦大學(xué)劉晶（2012）在其博士論文中也研究和探討了就業(yè)和社會(huì)保障的互動(dòng)關(guān)系。她認(rèn)為就業(yè)與社會(huì)保障互動(dòng)關(guān)系的理論基礎(chǔ)是公平與效率問(wèn)題，“就業(yè)與社會(huì)保障的關(guān)系中，就業(yè)更多體現(xiàn)了效率，社會(huì)保障更多體現(xiàn)了公平，但是在一定程度就業(yè)又是公平的基礎(chǔ)，社會(huì)保障也為效率的提高提供了保障。在就業(yè)和社會(huì)保障關(guān)系中應(yīng)注重公平與效率的協(xié)調(diào)，促進(jìn)就業(yè)，完善社會(huì)保障制度，達(dá)到就業(yè)與社會(huì)保障在高層次上的良性互動(dòng)?！辈?chuàng)造性的提出了普及型社會(huì)保障和就業(yè)型社會(huì)保障的新概念。

此外，蔡昉（2006）認(rèn)為，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)是縮小城鄉(xiāng)收入差距的最終法寶，是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)的根本途徑。張彥（2011）提出以健全的社會(huì)保障制度來(lái)增加就業(yè)，以更充分的就業(yè)來(lái)充實(shí)我國(guó)的社會(huì)保障基金，實(shí)現(xiàn)就業(yè)與社會(huì)保障的良性互動(dòng)發(fā)展。

二、微觀層面：重點(diǎn)群體的就業(yè)與社會(huì)保障研究

從微觀層面上看，重點(diǎn)群體的就業(yè)與社會(huì)保障負(fù)載了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在微觀與象征層面的展現(xiàn)。如農(nóng)民工就業(yè)與社會(huì)保障的非協(xié)調(diào)發(fā)展會(huì)成為推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的阻礙因素。郭婭娟（2013）提出要構(gòu)建農(nóng)民工就業(yè)與社會(huì)保障協(xié)調(diào)機(jī)制。特別注重的一個(gè)方面就是“需要與農(nóng)民工就業(yè)面臨的風(fēng)險(xiǎn)相適應(yīng)，社會(huì)保障項(xiàng)目的推廣也應(yīng)與就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的性質(zhì)、程度相協(xié)調(diào)……依次逐漸鋪廣開(kāi)來(lái)。”

我國(guó)城鎮(zhèn)化的過(guò)程也就是不斷把農(nóng)民變成市民的過(guò)程，關(guān)鍵在于解決農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題，特別是要解決好失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題。溫鐵軍（2006）等學(xué)者通過(guò)對(duì)失地農(nóng)民的就業(yè)和社會(huì)保障進(jìn)行研究，提出新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)在要求就是要為失地農(nóng)民創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，保障失地農(nóng)民的權(quán)益。

潘錦棠（2002）從經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌角度考察了中國(guó)女性的就業(yè)與社會(huì)保障，提出“完善女性社會(huì)保障制度，包括完善女職工社會(huì)保障制度和完善普通女性的社會(huì)保障?！薄爸袊?guó)經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌，尤其是統(tǒng)包統(tǒng)配平均分配的勞動(dòng)制度的松動(dòng)，婦女就業(yè)開(kāi)始接受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的考驗(yàn)。其表現(xiàn)為新增女性勞動(dòng)力就業(yè)難、下崗失業(yè)女工比例高、男女工資收入差距加大。在未來(lái)20～30年內(nèi)，我國(guó)就業(yè)壓力依然沉重，預(yù)計(jì)女性失業(yè)率會(huì)進(jìn)一步提高?！薄皣?guó)家要保證市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)、健全女性社會(huì)保障?！虼耍陨鐣?huì)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)以及基本生活水平的保證在很大程度上需要有一個(gè)合理公正的社會(huì)保障制度?！碧K虹、胡亞會(huì)（2008）在《經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌中的女性就業(yè)與社會(huì)保障探討》中提出，城鎮(zhèn)勞動(dòng)力市場(chǎng)已具有發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家高失業(yè)率特征，所不同的是：并不是由于保障福利水平太高，而是勞動(dòng)力供給能力太大，女性失業(yè)嚴(yán)重，且保障水平低下所造成的。該文預(yù)測(cè)將會(huì)出現(xiàn)婦女“大裁員時(shí)代”，失業(yè)規(guī)模巨大，失業(yè)率約為7%～8%且迅速上升，可以說(shuō)就業(yè)與保障對(duì)中國(guó)女性來(lái)說(shuō)有無(wú)比重大的意義。

勞動(dòng)與社會(huì)保障部勞動(dòng)科學(xué)研究所課題組在2002年的《我國(guó)靈活就業(yè)問(wèn)題研究報(bào)告》中對(duì)靈活就業(yè)作了如下界定：靈活就業(yè) (Flexible Employment)是指在勞動(dòng)時(shí)間、收入報(bào)酬、工作場(chǎng)地、社會(huì)保險(xiǎn)、勞動(dòng)關(guān)系等方面不同于建立在工業(yè)化和現(xiàn)代工廠制度基礎(chǔ)上的、傳統(tǒng)的主流就業(yè)方式的各種就業(yè)形式的總稱(chēng)。《低層靈活就業(yè)群體社會(huì)保障需求與對(duì)策研究———基于重慶市363名“棒棒”的調(diào)查分析》中肖云、劉慧（2008）經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，低層靈活就業(yè)群體對(duì)養(yǎng)老、醫(yī)療、以及工傷、失業(yè)等保險(xiǎn)有著強(qiáng)烈的參保意識(shí)，但受到“城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的不兼容、戶籍制度的制約以及宣傳力度的不夠”等因素限制，使得參保情況不容樂(lè)觀，“甚至有一部分人不了解社會(huì)保障制度”。文章提出了改善就業(yè)環(huán)境和政策、改革社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)、完善社會(huì)保障管理制度等對(duì)策。

高校畢業(yè)生就業(yè)與社會(huì)保障問(wèn)題一直是學(xué)術(shù)界關(guān)注的焦點(diǎn)。王作寶（2008）的《我國(guó)高校畢業(yè)生就業(yè)的社會(huì)保險(xiǎn)問(wèn)題研究》一文是從社會(huì)保險(xiǎn)方面切入研究高校畢業(yè)生就業(yè)問(wèn)題，提供了研究高校畢業(yè)生就業(yè)問(wèn)題的新視角和新方法，對(duì)于豐富解決高校畢業(yè)生就業(yè)問(wèn)題的教育政策理論體系有積極的意義。

三、各地統(tǒng)籌就業(yè)與社會(huì)保障的實(shí)踐研究

2006年當(dāng)時(shí)的勞動(dòng)與社會(huì)保障部在全國(guó)17個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的26個(gè)市（區(qū)、縣）開(kāi)展了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)試點(diǎn)工作。一些學(xué)者和實(shí)踐工作者在此前后均就城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)和社會(huì)保障問(wèn)題開(kāi)展研究。劉同昌 （2005）、魏哲明 （2005）、曾萬(wàn)明（2007）、丁海中（2009）、高亞男（2010）等分別研究了青島、西安、成都、馬鞍山、蘇州等地。其中，丁海中（2009）將馬鞍山統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的具體做法總結(jié)為：發(fā)展擴(kuò)大就業(yè)、創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)、政策扶持就業(yè)、服務(wù)保障就業(yè)、培訓(xùn)促進(jìn)就業(yè)。高亞男等（2010）在介紹城鄉(xiāng)一體化的“蘇州模式”發(fā)展新思路時(shí)提出，“在增加就業(yè)總量的同時(shí)更加注重就業(yè)質(zhì)量，在擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面的同時(shí)更加注重完善制度體系，在全面維護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益的同時(shí)更加注重各類(lèi)社會(huì)群體利益關(guān)系協(xié)調(diào)平衡，在解決當(dāng)前突出矛盾的同時(shí)更加注重研究建立長(zhǎng)效機(jī)制，在推進(jìn)各項(xiàng)制度改革的同時(shí)更加注重管理基礎(chǔ)建設(shè)”。劉小紅（2009）也就蘇州的高新區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)進(jìn)行了研究，并總結(jié)出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)是政府治理行為的一個(gè)重要方面”，“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的推力應(yīng)該多元化”等具有前瞻性的觀點(diǎn)。

關(guān)于各地統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障的研究，袁文海（2010）以重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障為視角，提出覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系建設(shè)的近期、遠(yuǎn)期目標(biāo)，特別針對(duì)學(xué)界內(nèi)關(guān)于社會(huì)保障立法的“城鄉(xiāng)統(tǒng)一立法”和“農(nóng)村居民專(zhuān)門(mén)立法”的爭(zhēng)論，進(jìn)行評(píng)析，并贊同“單獨(dú)立法”的觀點(diǎn)及提出路徑選擇。王丹、劉曦（2012）以老工業(yè)基地遼寧省為例，提出實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的有效銜接。要研究如何在企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)框架內(nèi)，建立“低進(jìn)低出”的政策，方便進(jìn)城農(nóng)民繳費(fèi)。還提出為解決“雙軌制”難題的對(duì)策，即“對(duì)新公務(wù)員試行聘任制，簽訂聘任合同，實(shí)行協(xié)議工資，建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，它將為未來(lái)的 ‘養(yǎng)老金并軌’鋪路?！编嵢鹌剑?010）以重慶市為例介紹了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的法律完善，提出我國(guó)社會(huì)保障制度雖然已經(jīng)有了基本的框架，但仍急需法律化和規(guī)范化，具體的法律構(gòu)想包括完善社會(huì)保障的立法體系、制定專(zhuān)門(mén)的《農(nóng)村社會(huì)保障法》、擴(kuò)大社保工作的覆蓋面、加強(qiáng)對(duì)社會(huì)保障基金籌集與運(yùn)營(yíng)的法律規(guī)范、從法律視角關(guān)注社會(huì)保險(xiǎn)金的支付風(fēng)險(xiǎn)等。

四、就業(yè)與社會(huì)保障問(wèn)題研究展望

通過(guò)對(duì)上述具有代表性文獻(xiàn)的研究可以看出，關(guān)于就業(yè)和社會(huì)保障的研究一直在伴隨并影響著我國(guó)社會(huì)保障體系理論與實(shí)踐的發(fā)展。根據(jù)十八大、十八屆三中全會(huì)要求，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量就業(yè)與建設(shè)更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度，已經(jīng)成為黨和政府下一步工作的重中之重，其理論研究與實(shí)證分析就顯得尤為迫切。因此我們認(rèn)為下列問(wèn)題值得進(jìn)一步關(guān)注。

（一）對(duì)就業(yè)的內(nèi)涵與外延的界定

伴隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，人口結(jié)構(gòu)變化、戶籍政策改變等帶來(lái)的新情況突破了傳統(tǒng)就業(yè)、失業(yè)概念的邊界，現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)了農(nóng)民權(quán)利訴求與政策供給不匹配的矛盾，導(dǎo)致許多無(wú)法解決的新問(wèn)題，因而必須重新界定就業(yè)、失業(yè)概念，為新政策制定提供理論前提。就業(yè)、失業(yè)概念的內(nèi)涵與外延應(yīng)該覆蓋城鄉(xiāng)居民，徹底破除傳統(tǒng)就業(yè)、失業(yè)僅適用于城鎮(zhèn)人口的政策邊界，以實(shí)際收入情況作為界定的基本標(biāo)準(zhǔn)，并按照收入來(lái)源及數(shù)量界定其是否充分就業(yè)或失業(yè)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)不僅關(guān)系社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全局，更涉及城鄉(xiāng)勞動(dòng)者的生存和發(fā)展問(wèn)題，因此需要從多層次、多角度界定其內(nèi)涵和外延。建議將農(nóng)村就業(yè)納入到整個(gè)社會(huì)就業(yè)體系，探索建立健全城鄉(xiāng)勞動(dòng)力資源調(diào)查制度和就業(yè)、失業(yè)的界定標(biāo)準(zhǔn)體系，完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)就業(yè)失業(yè)登記制度。

（二）促進(jìn)就業(yè)和社會(huì)保障協(xié)同發(fā)展研究

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的就業(yè)和社會(huì)保障，不是單純的農(nóng)民進(jìn)城和人口轉(zhuǎn)移，也不是單純地將城鎮(zhèn)職工就業(yè)政策、社會(huì)保障政策和公共服務(wù)覆蓋到農(nóng)村。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)和社會(huì)保障是一項(xiàng)系統(tǒng)的社會(huì)工程，是城鄉(xiāng)地域之間各種要素優(yōu)化配置的漸進(jìn)過(guò)程，是城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)分布和勞動(dòng)力配置等一體化建設(shè)的必然要求。過(guò)去有人曾提出社會(huì)保障政策與就業(yè)聯(lián)動(dòng)的實(shí)證分析，認(rèn)為要形成政策合力，提高政策實(shí)施效果。這種觀點(diǎn)指出了當(dāng)時(shí)社會(huì)保障政策與促進(jìn)就業(yè)之間的不協(xié)調(diào)，采用定量分析揭示了就業(yè)增長(zhǎng)降低與社會(huì)保障費(fèi)率升高之間的數(shù)量關(guān)系，在當(dāng)時(shí)具有非凡的遠(yuǎn)見(jiàn)，從目前看雖然具體措施已過(guò)時(shí)效，但其研究思路應(yīng)予以關(guān)注。

（三）人口結(jié)構(gòu)變動(dòng)對(duì)就業(yè)與社會(huì)保障的影響研究

通過(guò)第六次人口普查顯示，我國(guó)城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)具有以下特點(diǎn)：老齡化進(jìn)程逐步加快，60歲及以上人口占全國(guó)總?cè)丝诘?3.26%，比2000年上升1.91個(gè)百分點(diǎn)；城鎮(zhèn)人口比重大幅上升，居住在城鎮(zhèn)的人口為66557萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?9.68%，居住在鄉(xiāng)村的人口為67415萬(wàn)人，占50.32%。同2000年相比，城鎮(zhèn)人口比重上升13.46個(gè)百分點(diǎn)。流動(dòng)人口同2000年相比增加11700萬(wàn)人，增長(zhǎng)81.03%。隨著老齡化步伐加快，城鎮(zhèn)人口比重大幅上升，流動(dòng)人口逐年增加，勞動(dòng)適齡人口數(shù)量繼續(xù)增加等，使就業(yè)與社會(huì)保障面臨新的變化。

（四）城鎮(zhèn)化進(jìn)程中弱勢(shì)群體的就業(yè)和社會(huì)保障研究

新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化、市民化，體現(xiàn)在人口結(jié)構(gòu)變動(dòng)上，主要是將農(nóng)民轉(zhuǎn)移為產(chǎn)業(yè)工人、城鎮(zhèn)居民，重點(diǎn)人群為進(jìn)城農(nóng)民工、被征地農(nóng)民以及農(nóng)村留守居民等。關(guān)注城市化進(jìn)程中的弱勢(shì)群體，特別是要關(guān)注對(duì)被征地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、社會(huì)保障與就業(yè)情況，即在征地補(bǔ)償制度中的各個(gè)環(huán)節(jié)都無(wú)法確保農(nóng)民利益不受損；另一方面在實(shí)行貨幣補(bǔ)償機(jī)制的情況下，采取一次性支付的做法使農(nóng)民今后的生活保障存在著很大的隱患。

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［4］郭婭娟.基于和諧勞動(dòng)關(guān)系視角分析農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移［J］.長(zhǎng)春理工大學(xué)學(xué)報(bào)，2013（4）.

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