論憲法在審計(jì)法律體系建設(shè)與發(fā)展中的作用

呂靜

摘 要：憲法是國(guó)家的根本法，是治國(guó)安邦的總章程，它的貫徹執(zhí)行對(duì)于一個(gè)國(guó)家維護(hù)統(tǒng)一、保持政權(quán)穩(wěn)固、保障人民的權(quán)利與自由、發(fā)展民主政治、完善法治以及推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步起到重要作用。文章主要從憲法歷時(shí)32周年的不斷發(fā)展與完善、審計(jì)法律體系的建設(shè)和發(fā)展兩個(gè)方面，闡述憲法在審計(jì)法律體系建設(shè)與發(fā)展中的作用。

關(guān)鍵詞：憲法 發(fā)展歷程 審計(jì)法律體系 建設(shè)

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.27 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2014）11-138-02

一、改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)憲法的發(fā)展歷程

憲法是國(guó)家的根本法，是治國(guó)安邦的總章程，它的貫徹執(zhí)行對(duì)于一個(gè)國(guó)家維護(hù)統(tǒng)一、保持政權(quán)穩(wěn)固、保障人民的權(quán)利與自由、發(fā)展民主政治、完善法治以及推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步起到重要作用。

我國(guó)憲法是中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政興國(guó)、團(tuán)結(jié)和帶領(lǐng)全國(guó)各族人民建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的法制保障。它以法律形式確認(rèn)了我國(guó)各族人民奮斗的成果，規(guī)定了國(guó)家的根本制度、根本任務(wù)和國(guó)家生活中最重要的原則，具有最大的權(quán)威性和最高的法律效力。

我國(guó)1982年憲法即現(xiàn)行憲法經(jīng)過(guò)1988年、1993年、1999年的三次修正，憲法內(nèi)容進(jìn)一步完善，在我國(guó)的政治生活和社會(huì)生活中發(fā)揮了極其重要的作用。

概括起來(lái)，現(xiàn)行憲法有以下四大特點(diǎn)與作用：

第一，憲法保障了我國(guó)的改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)。

第二，現(xiàn)行憲法促進(jìn)了我國(guó)社會(huì)主義民主政治制度的完善。

第三，憲法推動(dòng)了我國(guó)的社會(huì)主義法制建設(shè)。

第四，憲法促進(jìn)了我國(guó)人權(quán)事業(yè)和各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。

從1982年憲法實(shí)施至今，已經(jīng)32年了。32年憲法實(shí)踐和施行的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，只有全面堅(jiān)持和完善憲法，切實(shí)保證憲法的貫徹實(shí)施，建設(shè)社會(huì)主義法治和現(xiàn)代化國(guó)家的目標(biāo)才能夠得到實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，辯證唯物主義告訴我們，任何事物都不是一成不變的，事物發(fā)展的總趨勢(shì)是前進(jìn)的，憲法也不例外，憲法自身也不是停滯不前的，它也應(yīng)在改革實(shí)踐和發(fā)展中不斷完善。隨著我國(guó)社會(huì)主義物質(zhì)文明、政治文明和精神文明的整體推進(jìn)，隨著歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的真正建立，我國(guó)憲法制度也將不斷豐富和完善，憲法的權(quán)威性將越來(lái)越高，一定會(huì)更好地發(fā)揮國(guó)家根本大法的作用。

二、我國(guó)審計(jì)法律體系的建設(shè)與發(fā)展

經(jīng)過(guò)近30年的建設(shè)和不斷完善，我國(guó)審計(jì)法律體系取得了質(zhì)的飛躍，審計(jì)法律法規(guī)逐步健全，同時(shí)也呈現(xiàn)出自身鮮明的特點(diǎn)，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.法律法規(guī)逐步健全。在我國(guó)審計(jì)工作20字方針“依法審計(jì)、服務(wù)大局、圍繞中心、突出重點(diǎn)、求真務(wù)實(shí)”中，把“依法審計(jì)”擺在了第一位，由此可見(jiàn)我國(guó)對(duì)審計(jì)法治化建設(shè)的重視程度。我國(guó)在1982年審計(jì)制度創(chuàng)立之初就開(kāi)始考慮構(gòu)建國(guó)家審計(jì)制度法律體系，并在以后的發(fā)展進(jìn)程逐步進(jìn)行了健全完善。主要體現(xiàn)在下面幾個(gè)方面：一是在國(guó)家憲法中進(jìn)行了明確規(guī)定。《憲法》第一百零九條規(guī)定：“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)。地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，對(duì)本級(jí)人民政府和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)”、第九十一條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)，對(duì)國(guó)務(wù)院各部門(mén)和地方各級(jí)政府的財(cái)政收支，對(duì)國(guó)家的財(cái)政金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。審計(jì)機(jī)關(guān)在國(guó)務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”，這為國(guó)家審計(jì)制度的創(chuàng)立和發(fā)展奠定了最可靠的根本性法律保障。二是在各項(xiàng)規(guī)定中對(duì)國(guó)家審計(jì)定位進(jìn)行了明確。審計(jì)署在籌建期間，就起草了《關(guān)于開(kāi)展審計(jì)工作幾個(gè)問(wèn)題的請(qǐng)示》，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了這一文件，對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)的任務(wù)、職權(quán)、審計(jì)機(jī)關(guān)的設(shè)置和領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，以及建立部門(mén)和單位內(nèi)部審計(jì)等問(wèn)題作出了規(guī)定，后又發(fā)布了《關(guān)于審計(jì)工作的暫行規(guī)定》，這是新中國(guó)成立以來(lái)的第一部審計(jì)法規(guī)，為創(chuàng)立階段的審計(jì)工作提供了必要的法律依據(jù)。之后又陸續(xù)發(fā)布《中華人民共和國(guó)審計(jì)條例實(shí)施細(xì)則》等。這些法規(guī)的制定，標(biāo)志著我國(guó)審計(jì)工作在法治化建設(shè)方面進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段。三是針對(duì)新時(shí)期出現(xiàn)的新情況和新問(wèn)題，對(duì)審計(jì)法律體系進(jìn)行了進(jìn)一步健全完善。2010年2月2日經(jīng)國(guó)務(wù)院第100次常務(wù)會(huì)議，對(duì)《中華人民共和國(guó)審計(jì)法實(shí)施條例》進(jìn)行了重新修訂，并于同年5月1日起正式施行，此次修訂是繼審計(jì)法修訂后，我國(guó)審計(jì)法治建設(shè)進(jìn)程中的又一件大事，有利于審計(jì)機(jī)關(guān)、被審計(jì)單位、有關(guān)部門(mén)和有關(guān)人員準(zhǔn)確理解和全面貫徹實(shí)施審計(jì)法的各項(xiàng)規(guī)定，對(duì)于完善我國(guó)的審計(jì)監(jiān)督制度，更好地發(fā)揮審計(jì)職能具有重要的意義。2010年7月8日審計(jì)長(zhǎng)會(huì)議審議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則》，并于2011年1月1日起正式施行，此次的修訂和頒布，進(jìn)一步完善了我國(guó)審計(jì)法律體系，對(duì)規(guī)范審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員執(zhí)行審計(jì)業(yè)務(wù)的行為，保證審計(jì)質(zhì)量，防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)揮審計(jì)的“免疫系統(tǒng)”功能有重大意義。

2.審計(jì)職能不斷拓展。國(guó)家審計(jì)制度創(chuàng)立初期，全國(guó)各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)在艱苦的條件下積極開(kāi)展審計(jì)工作，從大量的審計(jì)實(shí)踐中逐步探索并提煉出許多寶貴的審計(jì)經(jīng)驗(yàn)。從最初開(kāi)展的對(duì)行政事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)的財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)到對(duì)金融、外資、政府投資等方面的審計(jì)，為改革開(kāi)放初期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的順利有序發(fā)展做出了積極的貢獻(xiàn)。隨著審計(jì)法律制度的不斷健全完善，全國(guó)各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)又開(kāi)展了對(duì)本級(jí)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況的審計(jì)，使我國(guó)審計(jì)監(jiān)督內(nèi)容和范圍進(jìn)一步全面，豐富和發(fā)展了有中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)監(jiān)督體系。近年來(lái)，隨著各級(jí)政府責(zé)任的深化，審計(jì)機(jī)關(guān)不斷拓展審計(jì)領(lǐng)域，進(jìn)一步深化了監(jiān)督內(nèi)容，審計(jì)關(guān)注的內(nèi)容從真實(shí)合法性逐步擴(kuò)展到經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性審計(jì)；在開(kāi)展部門(mén)財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)的同時(shí)，并逐步加大對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任的同步審計(jì)；從單純維護(hù)財(cái)經(jīng)紀(jì)律秩序，逐步向政策執(zhí)行、民生保障、環(huán)節(jié)保護(hù)、文化建設(shè)等領(lǐng)域多方位、深層次滲透，國(guó)家審計(jì)在促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展中的發(fā)揮了重要作用。endprint

3.審計(jì)方式不斷改進(jìn)。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是由傳統(tǒng)手工審計(jì)逐步向計(jì)算機(jī)審計(jì)轉(zhuǎn)變。隨著計(jì)算機(jī)技術(shù)的迅猛發(fā)展，傳統(tǒng)手工審計(jì)越來(lái)越無(wú)法滿足審計(jì)監(jiān)督的需要，審計(jì)方式的改進(jìn)已經(jīng)成為國(guó)家審計(jì)發(fā)展的客觀要求。利用計(jì)算機(jī)技術(shù)開(kāi)展審計(jì)能大大提高審計(jì)工作效率，并能促進(jìn)審計(jì)查深查透，提高審計(jì)質(zhì)量。近些年來(lái)，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)不斷加大了計(jì)算機(jī)審計(jì)的力度，部分信息化審計(jì)發(fā)展靠前的地方所有審計(jì)項(xiàng)目都實(shí)現(xiàn)了計(jì)算機(jī)審計(jì)，隨著“金審工程”一期、二期的實(shí)施，計(jì)算機(jī)審計(jì)正逐步取代傳統(tǒng)的手工審計(jì)方式，成為開(kāi)展審計(jì)工（下轉(zhuǎn)第141頁(yè)）（上接第138頁(yè)）作的“利器”。二是由單項(xiàng)審計(jì)向多項(xiàng)目捆綁審計(jì)轉(zhuǎn)變。過(guò)去審計(jì)機(jī)關(guān)通常只對(duì)某個(gè)單位、項(xiàng)目、資金和經(jīng)濟(jì)責(zé)任等進(jìn)行單獨(dú)審計(jì)，這樣做既使審計(jì)資源得不到充分整合利用，也不利于審計(jì)工作效率的提高和審計(jì)成果的利用轉(zhuǎn)化。近些年來(lái)各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)積極推行了多項(xiàng)目捆綁審計(jì)，探索實(shí)行預(yù)算執(zhí)行審計(jì)與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、專項(xiàng)資金審計(jì)相結(jié)合，黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)相結(jié)合，財(cái)務(wù)收支與工程造價(jià)相結(jié)合，項(xiàng)目審計(jì)與專項(xiàng)調(diào)查相結(jié)合等審計(jì)模式，指派一個(gè)審計(jì)組完成多項(xiàng)審計(jì)任務(wù)，實(shí)施一次審計(jì)出具多項(xiàng)審計(jì)報(bào)告的審計(jì)方式，既兼顧了全面性，又突出了重點(diǎn)性，極大地提高了工作效率。三是由事后審計(jì)逐步向事前、事中、事后全過(guò)程跟蹤審計(jì)轉(zhuǎn)變。事后審計(jì)主要履行的是查錯(cuò)糾弊的監(jiān)督型職能，事中事前審計(jì)則在履行監(jiān)督職能的同時(shí)，更注重履行服務(wù)職能，這樣使審計(jì)的時(shí)效性增強(qiáng)。當(dāng)前各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)主要在工程建設(shè)和政策執(zhí)行審計(jì)等領(lǐng)域就跟蹤審計(jì)模式進(jìn)行了積極探索和實(shí)踐，積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于及時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)管理、政策執(zhí)行中的存在的問(wèn)題，從源頭上遏制各類(lèi)違規(guī)違紀(jì)行為，強(qiáng)化被審計(jì)單位責(zé)任意識(shí)、促進(jìn)制度健全、規(guī)范程序運(yùn)作等起到了積極作用。

三、我國(guó)審計(jì)法律體系發(fā)展的戰(zhàn)略方向

制度的建立和發(fā)展總體來(lái)說(shuō)是一個(gè)持續(xù)上升的過(guò)程，建立適應(yīng)時(shí)代需要的制度體系對(duì)事業(yè)發(fā)展能起到很好的引導(dǎo)作用，反之則會(huì)成為束縛事業(yè)發(fā)展的桎梏。筆者認(rèn)為，從國(guó)家審計(jì)制度的歷史背景和主要特點(diǎn)來(lái)看，我國(guó)國(guó)家審計(jì)制度必須根據(jù)我國(guó)的國(guó)情與社會(huì)主義現(xiàn)階段的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，與時(shí)俱進(jìn)，不斷創(chuàng)新，為審計(jì)事業(yè)快速發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展保駕護(hù)航。

1.弘揚(yáng)審計(jì)人員核心價(jià)值觀，以文立審。文化反映了一個(gè)國(guó)家和民族的靈魂，也是促進(jìn)社會(huì)發(fā)展、國(guó)富民強(qiáng)的深層動(dòng)力。伴隨社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，審計(jì)被提到一個(gè)更高的層次，地位更加突出，任務(wù)更加繁重，社會(huì)更加關(guān)注，風(fēng)險(xiǎn)更加凸顯，在這種形勢(shì)下，大力弘揚(yáng)和踐行以“責(zé)任、忠誠(chéng)、清廉、依法、獨(dú)立、奉獻(xiàn)”為主要內(nèi)容的審計(jì)人員核心價(jià)值觀將刻不容緩。將其轉(zhuǎn)化為審計(jì)工作制度、審計(jì)業(yè)務(wù)流程等，做到核心價(jià)值觀培育與審計(jì)管理、制度建設(shè)等有機(jī)融合，以此引導(dǎo)和規(guī)范審計(jì)干部的行為，最大限度發(fā)揮審計(jì)核心價(jià)值觀的“價(jià)值”效用。

2.大力開(kāi)展績(jī)效審計(jì)，以效優(yōu)審。隨著時(shí)代發(fā)展，審計(jì)不斷被賦予新的職能，寄予更高期望，審計(jì)必須在更高層次和更廣的領(lǐng)域發(fā)揮建設(shè)性作用。從這幾年財(cái)政審計(jì)逐步向大格局方向邁進(jìn)，部門(mén)預(yù)算審計(jì)向資金預(yù)算源頭和二、三級(jí)單位延伸，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)從傳統(tǒng)的離任審計(jì)到任中審計(jì)占據(jù)主導(dǎo)，重大專項(xiàng)資金和投資項(xiàng)目從事后監(jiān)督向全過(guò)程跟蹤監(jiān)督轉(zhuǎn)變，審計(jì)整改由單方面督辦整改到聯(lián)合整改，再到納入黨委、政府考核體系等都可見(jiàn)一斑，審計(jì)工作不僅要在“量”上做大文章，還必須在“效”上做優(yōu)文章。一方面，審計(jì)機(jī)關(guān)要充實(shí)提升自身的服務(wù)力，真正發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”職能作用，達(dá)到服務(wù)完善國(guó)家治理的功效。另一方面，應(yīng)大力開(kāi)展績(jī)效審計(jì)，將績(jī)效審計(jì)結(jié)果作為黨委、政府考核被審計(jì)單位，組織部門(mén)考核領(lǐng)導(dǎo)干部的重要依據(jù)，將其作為責(zé)任追究制度的一個(gè)組成部分和政府官員政績(jī)考核體系的一個(gè)改革目標(biāo)，切實(shí)提高政府行政效能，更好服務(wù)完善國(guó)家治理。

3.上下聯(lián)動(dòng)，統(tǒng)籌強(qiáng)審?！稇椃ā芬?guī)定審計(jì)對(duì)各級(jí)黨委、政府負(fù)責(zé)，從這個(gè)層面上講，中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)具有“大內(nèi)審”的特性，政府的層級(jí)性決定了各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)之間有一定的“斷層”，但不能因?yàn)檫@些“斷層”，而將上、下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)之間割裂開(kāi)來(lái)，必須發(fā)揮好“業(yè)務(wù)指導(dǎo)”的職能作用，以“審計(jì)業(yè)務(wù)”為載體，捆綁上下審計(jì)機(jī)關(guān)，建立和完善相關(guān)制度，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)展。

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（作者單位系：安徽省淮北市審計(jì)局 安徽淮北 235000）

（責(zé)編：國(guó)政）endprint