淺議縣級(jí)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)管理體制的改革

任占偉

（陜西省農(nóng)村信用社聯(lián)合社，陜西 西安 710077）

一、引言

2013年5月，《陜西省人民政府關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村信用社改革的意見》（陜政發(fā)〔2013〕24號(hào)）拉開陜西省農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)進(jìn)一步深化改革的序幕。此輪改革要求堅(jiān)持服務(wù)“三農(nóng)”，堅(jiān)持縣域法人地位穩(wěn)定，堅(jiān)持市場(chǎng)化運(yùn)作，堅(jiān)持政企分開的四條原則，沿著股份制金融企業(yè)管理的方向，加快全省農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)向農(nóng)村商業(yè)銀行改制的步伐。深化產(chǎn)權(quán)制度改革，完善法人治理結(jié)構(gòu)，努力把農(nóng)村信用社打造成產(chǎn)權(quán)明晰、資本充足、內(nèi)控嚴(yán)密、運(yùn)營(yíng)安全、質(zhì)量和效益良好的現(xiàn)代農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)。

依據(jù)省聯(lián)社對(duì)全省縣級(jí)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的改制規(guī)劃，目前陜西省農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)正穩(wěn)步推進(jìn)縣級(jí)農(nóng)村商業(yè)銀行的組建工作。但隨著深化改革以來(lái)全省農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的快速發(fā)展，無(wú)論是農(nóng)村信用社，還是改制后的農(nóng)村合作銀行和農(nóng)村商業(yè)銀行，縣級(jí)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)迅猛增長(zhǎng)的業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)狀況與相對(duì)滯后的管控治理水平的矛盾越來(lái)越突出。

二、縣級(jí)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)管理體制研究

20世紀(jì)80年代以后，隨著現(xiàn)代企業(yè)管理制度的建立和公司治理機(jī)制的完善，公司治理問題受到理論界越來(lái)越多的關(guān)注和重視。公司治理被定義為包括股東、經(jīng)理、員工、債權(quán)人、客戶和政府等利益相關(guān)者之間有關(guān)公司企業(yè)經(jīng)營(yíng)與權(quán)利的配置機(jī)制。

商業(yè)銀行與一般企業(yè)是存在著差異的，商業(yè)銀行在經(jīng)營(yíng)目標(biāo)、經(jīng)營(yíng)地位、資本結(jié)構(gòu)、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、存款保險(xiǎn)、信息透明度和政府管制等方面的特殊性直接影響到其管理體制的改革是具有特殊性的。

農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的管理結(jié)構(gòu)，存在著所有者主體缺位，地方行政干預(yù)現(xiàn)象突出，省聯(lián)社職能定位模糊，委托代理契約不完備、信息不對(duì)稱導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)異化等缺陷。

鑒于以上情況，在分析了制度化較為完善的德法美日等發(fā)達(dá)國(guó)家合作金融機(jī)構(gòu)各自在組織形式、組織結(jié)構(gòu)、資本來(lái)源、法人治理、民主管理制度的特點(diǎn)，總結(jié)各類合作金融制度的優(yōu)勢(shì)之后，可以發(fā)現(xiàn)，他們?cè)诠芾眢w制方面具有三個(gè)共同的特點(diǎn)：機(jī)構(gòu)投資者在股權(quán)結(jié)構(gòu)中占有多數(shù)；內(nèi)部控制機(jī)制相當(dāng)完善；堅(jiān)持信息披露制度和外部獨(dú)立審計(jì)制度的外部治理。

建議在堅(jiān)持合作原則的前提下，針對(duì)我國(guó)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)存在的董、監(jiān)事會(huì)職責(zé)不明確，高級(jí)管理層缺乏制度約束，激勵(lì)機(jī)制不合理，透明度差等制度缺陷問題，提出從健全內(nèi)控機(jī)制，建立激勵(lì)機(jī)制，強(qiáng)化外部法人治理職能等三個(gè)方面入手，推進(jìn)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)管理體制改革，從而將農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)建設(shè)成為營(yíng)利性合作金融組織。

三、縣級(jí)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)管理體制的改革措施

（一）健全內(nèi)控機(jī)制，建立現(xiàn)代金融企業(yè)運(yùn)作模式

健全內(nèi)部控制機(jī)制和完善內(nèi)部控制制度是規(guī)范金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)行為、有效防范金融風(fēng)險(xiǎn)的重要措施，也是衡量其經(jīng)營(yíng)管理水平高低的重要標(biāo)志。

一是完善規(guī)章制度。實(shí)行科學(xué)嚴(yán)格的規(guī)范化內(nèi)部管理，建立一套科學(xué)有效的業(yè)務(wù)操作規(guī)范、員工行為規(guī)范和規(guī)章制度體系，實(shí)施制度化、規(guī)范化經(jīng)營(yíng)，提高業(yè)務(wù)發(fā)展的效率；不斷加強(qiáng)貸款的審貸分離、抵押擔(dān)保、信貸資產(chǎn)質(zhì)量管理責(zé)任等制度建設(shè)；建立內(nèi)部稽核制度，實(shí)行嚴(yán)格的內(nèi)部稽核監(jiān)督機(jī)制和責(zé)任追究制度，從制度上杜絕各種風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。

二是健全崗位責(zé)任制度。明確各部門的職責(zé)權(quán)限，使其所進(jìn)行的所有業(yè)務(wù)流程都有相應(yīng)的內(nèi)控部門來(lái)監(jiān)督；每項(xiàng)業(yè)務(wù)完成后，都要求參與人和監(jiān)督人同時(shí)簽字記錄，并進(jìn)行復(fù)核，強(qiáng)化員工的自律意識(shí)。

三是嚴(yán)格執(zhí)行問責(zé)懲處機(jī)制。對(duì)于不遵守相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度的員工，要根據(jù)規(guī)定進(jìn)行嚴(yán)格問責(zé)和懲處，必要時(shí)移交司法機(jī)關(guān)處理，以防范金融風(fēng)險(xiǎn)，確保農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的健康發(fā)展。

（二）建立科學(xué)有效的激勵(lì)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)和可持續(xù)發(fā)展

科學(xué)有效的激勵(lì)機(jī)制，可以最大限度地調(diào)動(dòng)縣級(jí)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)員工的積極性和創(chuàng)造性，可以維持人才隊(duì)伍的穩(wěn)定性。

一是制定科學(xué)合理的激勵(lì)依據(jù)。激勵(lì)依據(jù)的制定既要有定性指標(biāo)，又要有定量指標(biāo)。定性指標(biāo)的設(shè)計(jì)既要細(xì)化、全面，又要有可操作性；定量指標(biāo)的設(shè)計(jì)要突出農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)和實(shí)際情況，指標(biāo)要有主有次；在指標(biāo)的設(shè)計(jì)上要區(qū)分不同崗位和工作性質(zhì)，分別合理制定對(duì)機(jī)構(gòu)、部門和員工的考核指標(biāo)。

二是拓寬員工發(fā)展空間。管理職務(wù)晉升序列之外增設(shè)與之平行的業(yè)務(wù)職務(wù)晉升序列，為專業(yè)和技術(shù)人員開辟更為豐富的晉升渠道，幫助員工實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展的需要，使員工真正安心工作并發(fā)揮最大潛能。

三是通過全員競(jìng)聘上崗、雙向選擇的方式達(dá)到優(yōu)化勞動(dòng)力資源配置的目的，做到“能上能下”。

四是構(gòu)建企業(yè)文化。良好的企業(yè)文化有利于員工身心的健康發(fā)展，并使員工參與到經(jīng)營(yíng)管理中，由此把“銀行的目標(biāo)”變成每個(gè)銀行員工“自己的目標(biāo)”，形成強(qiáng)大的凝聚力，以提高員工對(duì)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的忠誠(chéng)度和貢獻(xiàn)值。

五是完善約束機(jī)制。在注重激勵(lì)機(jī)制的同時(shí)，也應(yīng)建立起對(duì)員工可能出現(xiàn)的利用手中的權(quán)力非法謀取個(gè)人私利行為進(jìn)行有效制約的、全方位的、相互補(bǔ)充的、完整的制度化約束體系。

（三）提升服務(wù)水平，強(qiáng)化省聯(lián)社的外部法人治理職能

根據(jù)對(duì)目前縣級(jí)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)法人治理存在問題的分析研究，單純依靠完善內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)并不足以保證縣級(jí)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)擁有良好的法人治理模式。并且從農(nóng)村信用社深化改革以來(lái)10多年的事實(shí)經(jīng)驗(yàn)證明，強(qiáng)化省聯(lián)社的外部治理職能對(duì)促進(jìn)縣級(jí)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理水平的發(fā)展提升成效顯著。

1.強(qiáng)化服務(wù)平臺(tái)建設(shè)?？h級(jí)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)小法人的特點(diǎn)與資本運(yùn)作和金融市場(chǎng)對(duì)規(guī)模的內(nèi)生性要求之間存在客觀的矛盾。省聯(lián)社層面上的行業(yè)自我管理和建設(shè)有效緩解該矛盾，自然成為縣級(jí)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)完善外部法人治理的首要保障?，F(xiàn)代金融市場(chǎng)的開放性，業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)管理的規(guī)模優(yōu)勢(shì)，風(fēng)險(xiǎn)防控的聯(lián)動(dòng)共擔(dān)機(jī)制等內(nèi)部法人治理難以企及的問題解決，均需要由省聯(lián)社在超越縣級(jí)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部法人治理層級(jí)上建設(shè)更高、更強(qiáng)有力的服務(wù)平臺(tái)解決矛盾問題，由此省聯(lián)社應(yīng)該不斷提升服務(wù)職能，加強(qiáng)流程銀行后臺(tái)建設(shè)。

2.彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制缺陷?？h級(jí)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)作為金融企業(yè)，僅依靠其內(nèi)部法人治理的自覺能動(dòng)性能以克服單一法人治理目標(biāo)的沖動(dòng)，但事實(shí)上縣級(jí)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)法人治理目的并不一定是股東利益最大化，或者是公司利潤(rùn)最大化，而是兼具支農(nóng)、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)部分政府職能等多重目標(biāo)，時(shí)常高成本、低收益經(jīng)營(yíng)，甚至虧損維持運(yùn)行，承擔(dān)了相當(dāng)大的一部分社會(huì)責(zé)任，具有明顯多邊公司治理特點(diǎn)的法人治理結(jié)構(gòu)。例如在金融支農(nóng)社會(huì)責(zé)任的落實(shí)過程中，省聯(lián)社事實(shí)延伸了部分政府職能，保障了縣級(jí)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)不同于商業(yè)銀行因市場(chǎng)利益驅(qū)動(dòng)而產(chǎn)生的“棄農(nóng)”現(xiàn)象，成為支農(nóng)的金融主力軍。此外如縣級(jí)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)高級(jí)管理人員人才市場(chǎng)未能有效建立，省聯(lián)社基于對(duì)縣級(jí)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)的考核評(píng)比，對(duì)其高級(jí)管理人員的提名建議事實(shí)上形成對(duì)高級(jí)管理人員人才流動(dòng)的約束激勵(lì)機(jī)制。因此強(qiáng)化省聯(lián)社對(duì)縣級(jí)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的外部法人治理，在一定程度上彌補(bǔ)了僅依靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)帶來(lái)的種種機(jī)制缺陷。

3.強(qiáng)化外部法人治理職能。由于縣級(jí)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)權(quán)制度改革并不徹底，在目前的產(chǎn)權(quán)制度和股權(quán)結(jié)構(gòu)下，社員或股東還不能真正發(fā)揮財(cái)產(chǎn)所有權(quán)帶來(lái)的管理、決策和監(jiān)督職能，這一歷史客觀現(xiàn)實(shí)的改變是一種緩慢變革進(jìn)程。在此過程中，省聯(lián)社的外部法人治理必定具有積極的現(xiàn)實(shí)意義，對(duì)指導(dǎo)縣級(jí)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)提升經(jīng)營(yíng)管理水平仍能夠起到很大的促進(jìn)作用。通過改革社員代表大會(huì)制度，擴(kuò)大理事會(huì)職權(quán)，完善監(jiān)事會(huì)獨(dú)立行使職能制度和建立社員代表和社員訴訟制度等責(zé)權(quán)利均衡機(jī)制，可以實(shí)現(xiàn)強(qiáng)化外部法人治理職能。

四、結(jié)論

本文針對(duì)縣級(jí)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)在管理體制方面存在的諸多問題，結(jié)合縣級(jí)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的特殊性和自身發(fā)展實(shí)際，提出了完善縣級(jí)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)管理體制的合理化建議，希望在縣級(jí)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)進(jìn)一步的深化改革過程中能夠有所啟示。

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