完善遼寧財(cái)政投融資體制對(duì)策建議

摘要：黨中央、國(guó)務(wù)院實(shí)施“振興東北老工業(yè)基地”戰(zhàn)略，為東北經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供了強(qiáng)有利的保障。作為資源大省，遼寧對(duì)于東北地區(qū)的發(fā)展有著重要的推動(dòng)作用。而遼寧省在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展上，地方政府還尚未打破經(jīng)濟(jì)瓶頸，財(cái)政投融資在實(shí)際運(yùn)行過程中也遇到不少問題。為此，主要針對(duì)遼寧財(cái)政投融資體制，進(jìn)一步提出合理建議和對(duì)策。

關(guān)鍵詞：財(cái)政；投融資；體制建設(shè)；對(duì)策

中圖分類號(hào)：F23

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：16723198（2015）05013403

1遼寧財(cái)政投融資的現(xiàn)狀

財(cái)政投融資是一種偏向于政策的新型政府投資，它主要是為了強(qiáng)化政府的宏觀調(diào)控功能，運(yùn)用財(cái)政的手段來對(duì)資金進(jìn)行籌集和管理。

對(duì)于財(cái)政投融資，國(guó)內(nèi)外諸多學(xué)者對(duì)財(cái)政投融資進(jìn)行了廣泛的研究，比較系統(tǒng)的概括其定義來自于朱柏銘教授：“財(cái)政投融資即政府金融活動(dòng)，是指政府為實(shí)現(xiàn)特定的政策目標(biāo)，遵循信用原則將各種資金集中起來，由政府部門規(guī)范化管理，直接或間接貸放給企事業(yè)單位的活動(dòng)”。財(cái)政投融資作為一種資源配置的有效手段，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起著推動(dòng)作用。

當(dāng)前，遼寧作為振興東北老工業(yè)基地的“龍頭”，其財(cái)政投融資體制對(duì)于遼寧的崛起起著不可替代的作用，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面。遼寧省應(yīng)充分借助政府財(cái)政投融資平臺(tái)的優(yōu)勢(shì)，大力改善其經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)宏觀調(diào)控，有效的利用市場(chǎng)這只無形的手推動(dòng)遼寧省產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展。但是，遼寧的財(cái)政投融資體制在其實(shí)際運(yùn)作過程中也面臨不少問題，如：融資渠道比較單一；資金運(yùn)用方面不到位，宏觀效益差，政策性體現(xiàn)的不明顯；在投融資的管理方面，尚未形成一個(gè)切實(shí)可行的投融資體系；實(shí)際運(yùn)行中，政府承擔(dān)著信用風(fēng)險(xiǎn)等等，這些對(duì)于資源大省的遼寧來說，對(duì)于其迅速轉(zhuǎn)型成長(zhǎng)，都受到嚴(yán)重制約。

如何進(jìn)一步完善遼寧省的財(cái)政投融資體制，保證遼寧充分發(fā)揮財(cái)政投融資體制的作用，進(jìn)而有效的推動(dòng)遼寧經(jīng)濟(jì)的崛起，進(jìn)一步規(guī)避財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，合理利用財(cái)政投融資體制對(duì)資源進(jìn)行有效配置，已成為目前亟待解決的問題。本文通過對(duì)遼寧財(cái)政投融資體制的分析，針對(duì)投融資體制運(yùn)作過程中存在的問題，合理借鑒其他省市的財(cái)政投融資優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步提出完善遼寧財(cái)政投融資的合理對(duì)策與建議。

2完善遼寧財(cái)政投融資體制的對(duì)策

2.1進(jìn)一步發(fā)揮地方政府的財(cái)政導(dǎo)向作用

曾經(jīng)的遼寧有過輝煌的經(jīng)濟(jì)振興史。而目前，遼寧經(jīng)濟(jì)還處于戰(zhàn)略發(fā)展重振階段。不同時(shí)期，更要明確政府的政策導(dǎo)向，明確政府在不同時(shí)期發(fā)揮的職能效應(yīng)。政府建立財(cái)政投融資的首要步驟，是要計(jì)算好遼寧以往各屆政府的債務(wù)，并選用恰當(dāng)?shù)姆绞角謇?，重塑政府形象，使得遼寧的財(cái)政投融資體制能夠得以順利發(fā)展。

現(xiàn)階段，遼寧省地方政府可以利用其直接投資的職能，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)又好又快的穩(wěn)步發(fā)展。但隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，這種直接投資的職能將逐步弱化，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橥顿Y管理的職能，由決策者向指引者的角色進(jìn)行轉(zhuǎn)換。要在一定程度上加大企業(yè)自身的主體地位，可以通過財(cái)政貼息的方式建立投融資平臺(tái)。通過引導(dǎo)功能，將政府原來用于直接投資的部分資金轉(zhuǎn)化為用于貼息，引導(dǎo)投資主體按照政府的意愿進(jìn)行發(fā)展。通過政府在不同時(shí)期的政策導(dǎo)向，大力發(fā)揮政府作為監(jiān)督者的作用，引導(dǎo)其在地方的投融資活動(dòng)中促進(jìn)經(jīng)濟(jì)合理有效的發(fā)展，為投融資活動(dòng)提供政策支持和有效監(jiān)督。政府部門可以根據(jù)遼寧省的實(shí)際情況，適度選擇一些貼息項(xiàng)目，按照銀行貸款的方式發(fā)放并給予一定的補(bǔ)貼，增加投資的需求，調(diào)動(dòng)企業(yè)的積極性，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)改造。與此同時(shí)，還要強(qiáng)化地方政府的預(yù)算執(zhí)行方式，加大財(cái)政資金的轉(zhuǎn)移支付力度，保證政府資金的穩(wěn)步擴(kuò)充。

2.2拓寬融資渠道，增加資金的使用效率

振興東北，遼寧先行。在經(jīng)濟(jì)崛起的道路上，需要強(qiáng)有力的資金作為保障。以往財(cái)政投融資的基本來源主要依靠政府的預(yù)算內(nèi)財(cái)政資金投入，向商業(yè)銀行發(fā)放的國(guó)債以及一些社會(huì)的保障類資金存款。但隨著遼寧省經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展與進(jìn)步，要求政府拓寬財(cái)政融資渠道，不斷與時(shí)俱進(jìn)。相對(duì)于遼寧而言，應(yīng)逐步增加地方性財(cái)政資金在政策性投融資中的比重。在基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)方面，政府要適度采取多種經(jīng)營(yíng)方式，不單純的依靠傳統(tǒng)的預(yù)算內(nèi)財(cái)政資金，要通過適度的收費(fèi)方式，強(qiáng)化管理以及適度的資金周轉(zhuǎn)，加大地方政府的投融資能力。另一方面，適度發(fā)行地方債券，有效利用社會(huì)閑散資金，以信用方式有效的吸收社會(huì)資金進(jìn)行投資。同時(shí)，適當(dāng)?shù)墓膭?lì)各類企業(yè)投資地方的一些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，通過控資參股，優(yōu)惠利率貸款等方式，既緩解了政府財(cái)政支出的壓力，又合理利用了社會(huì)資源。在經(jīng)營(yíng)方式上，發(fā)展新的經(jīng)營(yíng)方式，如對(duì)于公共產(chǎn)品的冠名權(quán)轉(zhuǎn)讓拍賣以及道路經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓等。以政府為主體的常用融資模式，可試行BOT模式（建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓），PPP模式（公共私營(yíng)合作制）以及TOT模式（移交-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓）等融資方式，進(jìn)一步加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投入。在政府資金有限的情況下，集合自身特點(diǎn)與優(yōu)勢(shì)，對(duì)融資工具進(jìn)行合理有效的選擇與組合，進(jìn)而有效改善投融資環(huán)境，籌集更多的資金。針對(duì)遼寧省產(chǎn)業(yè)發(fā)展的具體問題，還可以適當(dāng)?shù)囊雵?guó)家社?；穑恍┍ｋU(xiǎn)公司作為戰(zhàn)略性的投資，對(duì)與遼寧經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施采用投融資合作開發(fā)的企業(yè)，可以引入公司債券方式參與基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，發(fā)揮債券的優(yōu)勢(shì)，獨(dú)立或合作開發(fā)。

2.3繼續(xù)推進(jìn)財(cái)政投融資主體的市場(chǎng)化管理

地方政府是推動(dòng)遼寧經(jīng)濟(jì)崛起的主力軍，所以應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮政府的財(cái)政投融資作用，建立市場(chǎng)化平臺(tái)，加大財(cái)政投融資體制主體的市場(chǎng)化建設(shè)。

首先，建立財(cái)政投融資的市場(chǎng)化平臺(tái)。以目前的投融資平臺(tái)為支撐，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)地方債務(wù)的管理，充分發(fā)揮資金的集聚與分配效應(yīng)，構(gòu)建財(cái)政投融資的縱向分級(jí)體系，進(jìn)一步明確各級(jí)的功能定位，促進(jìn)遼寧經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。遼寧省作為老工業(yè)基地的源頭，要依托原有的大型工業(yè)集團(tuán)，承擔(dān)各項(xiàng)重大產(chǎn)業(yè)布局，廣泛吸納社會(huì)資金，提升遼寧老工業(yè)基地產(chǎn)業(yè)投資的能力。建議遼寧依托現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施，公共事業(yè)以及能源設(shè)施等，依托遼寧傳統(tǒng)的重工業(yè)基礎(chǔ)，通過資源的進(jìn)一步優(yōu)化整合，積極與有實(shí)力的央企等的合作。同時(shí)強(qiáng)化政策布局，爭(zhēng)取一些有實(shí)力的企業(yè)與國(guó)家重大項(xiàng)目落戶遼寧。遼寧省投融資平臺(tái)還應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化其投融資體系的引導(dǎo)作用，統(tǒng)一歸屬于地方政府來領(lǐng)導(dǎo)，一些大的項(xiàng)目可以由省級(jí)部門來協(xié)調(diào)處理，而市縣級(jí)則承擔(dān)一些與其主體相配套的合作項(xiàng)目。

其次，財(cái)政投融資平臺(tái)通過上下級(jí)平臺(tái)間的聯(lián)動(dòng)，省級(jí)平臺(tái)要為地市級(jí)平臺(tái)提供擔(dān)保與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等方式，從而促進(jìn)規(guī)模的增加。

第三，進(jìn)一步協(xié)調(diào)整個(gè)區(qū)域內(nèi)投融資體系的有效整合，通過投融資平臺(tái)的構(gòu)建，實(shí)現(xiàn)三包、信用的一體化，提高投融資體系的效率。

2.4完善地方政府財(cái)政投融資制度

完善財(cái)政投融資制度，設(shè)置地方相關(guān)的投融資機(jī)構(gòu)，制定財(cái)政投融資政策，加強(qiáng)有關(guān)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理職能。

一是要強(qiáng)化計(jì)劃管理體制，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算管理原則，編制地方財(cái)政投融資預(yù)算，并以立法的形式形成。一般來說，地方財(cái)政投融資機(jī)構(gòu)同政府有著緊密的聯(lián)系，更容易依據(jù)當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展態(tài)勢(shì)與政策制定出相應(yīng)配套的財(cái)政投融資預(yù)算，輔之以法律形式予以實(shí)施，那么項(xiàng)目就能按計(jì)劃有條不紊的進(jìn)行，加之遼寧財(cái)政預(yù)算與中央財(cái)政投融資機(jī)構(gòu)緊密合作，會(huì)更有利于投融資預(yù)算體系的完善。同時(shí)，在財(cái)政部門的嚴(yán)格管理和有效監(jiān)督下，嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行并使用資金，接受人大常委會(huì)的監(jiān)督檢查，財(cái)政投融資的項(xiàng)目決策要經(jīng)人大會(huì)議審核批準(zhǔn)。

二是要進(jìn)一步完善項(xiàng)目的審批制度，杜絕盲目上項(xiàng)目。在實(shí)際審批過程中，要集中重點(diǎn)項(xiàng)目的審批決定權(quán)利，不能下放重大項(xiàng)目的決策權(quán)；同時(shí)，對(duì)于一般項(xiàng)目的審批決策權(quán)，可適當(dāng)?shù)暮?jiǎn)化、下放審批權(quán)限，促進(jìn)項(xiàng)目的高效運(yùn)轉(zhuǎn)；在分析過程中，采用定性和定量相結(jié)合的方法，建立完善的財(cái)政融資評(píng)價(jià)體系。同時(shí)，涉及到與經(jīng)濟(jì)效益相關(guān)的項(xiàng)目還要適當(dāng)?shù)囊胴?cái)務(wù)管理中的時(shí)間價(jià)值觀念，評(píng)價(jià)投資項(xiàng)目的動(dòng)態(tài)經(jīng)濟(jì)效果，保證投資者做出正確的決策，提高資金的使用效率。要建立規(guī)范的審計(jì)制度，進(jìn)一步完善財(cái)政投融資制度；要加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)管，做到“凡事有章可循，事事有人監(jiān)督”，充分發(fā)揮審計(jì)的監(jiān)督作用。

2.5樹立創(chuàng)新意識(shí)，轉(zhuǎn)變觀念，發(fā)揮財(cái)政投資效益

長(zhǎng)期以來，遼寧在發(fā)展過程有太多的歷史遺留問題，尤其是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下過分依賴于財(cái)政投資，效益低下，資源浪費(fèi)，至今仍有一些項(xiàng)目工程是受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的嚴(yán)重腐蝕，因此抓緊解決歷史遺留問題，顯得十分重要。要轉(zhuǎn)變觀念，提高認(rèn)識(shí)，推動(dòng)資源型城市轉(zhuǎn)型。要樹立新型的市場(chǎng)觀念，以效益作為標(biāo)準(zhǔn)來選擇適合遼寧發(fā)展的財(cái)政投融資項(xiàng)目，進(jìn)而通過適宜的財(cái)政投融資項(xiàng)目促進(jìn)遼寧經(jīng)濟(jì)又好又快的健康穩(wěn)步發(fā)展。當(dāng)前，要從思想上杜絕“財(cái)政的錢是公家的錢，不要白不要”的傳統(tǒng)觀念。在完善遼寧財(cái)政投融資的體制過程中，要絕對(duì)杜絕傳統(tǒng)的依賴財(cái)政投資的思想，樹立全新的創(chuàng)新意識(shí)，與時(shí)俱進(jìn)，不斷創(chuàng)新。目前，我國(guó)的財(cái)政投資領(lǐng)域遍布各個(gè)行業(yè)，遼寧也不例外。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，要嚴(yán)格區(qū)分財(cái)政投資領(lǐng)域。對(duì)于一些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共產(chǎn)品、新興產(chǎn)業(yè)等周期長(zhǎng)、投資大的重大產(chǎn)業(yè)等，理所應(yīng)當(dāng)?shù)挠烧畞沓袚?dān)；而可以由市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作的完全競(jìng)爭(zhēng)性和由市場(chǎng)調(diào)節(jié)的產(chǎn)業(yè)性財(cái)政投融資則堅(jiān)決退出。

2.6建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

政府要嚴(yán)格按照“量入為出”的原則編制部門預(yù)算，嚴(yán)格杜絕“政績(jī)、形象工程”，挪用公款等違法行為。要切實(shí)建立起債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，加大財(cái)政投資的責(zé)任感，有效的抑制地方政府盲目投資。政府部門可根據(jù)事業(yè)發(fā)展的資金需求，合理確定財(cái)政投融資的具體規(guī)模，根據(jù)遼寧省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況合理確定財(cái)政債務(wù)的預(yù)警線。按照風(fēng)險(xiǎn)的等級(jí)進(jìn)行劃分，在可承受風(fēng)險(xiǎn)范圍內(nèi)可以進(jìn)行投資；不可承受風(fēng)險(xiǎn)范圍內(nèi)則不進(jìn)行投資，在介于其間的部分則通過經(jīng)濟(jì)手段適當(dāng)控制投資。

2.7強(qiáng)化對(duì)財(cái)政投融資的追責(zé)制

現(xiàn)階段，遼寧財(cái)政投融資責(zé)任的追究主要體現(xiàn)在對(duì)行賄、貪污、挪用公款等投融資問題的追究。同時(shí)，要徹查由于審計(jì)監(jiān)督的不到位和管理存在的漏洞、“大事化小，小事化了”的行為、財(cái)政投融資決策失誤、政策運(yùn)用不當(dāng)造成的損失、財(cái)政投融資項(xiàng)目資金不到位等行為。保證遼寧財(cái)政投融資規(guī)劃有序的進(jìn)行，資金及時(shí)到位，這就需要審計(jì)、紀(jì)委等執(zhí)法人員嚴(yán)格執(zhí)法力度，做到有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，加大監(jiān)督檢查的力度，發(fā)現(xiàn)問題，決不姑息。同時(shí)，加大對(duì)投融資決策失誤的處罰力度。制定獎(jiǎng)懲鮮明的制度，對(duì)于造成瀆職失誤的單位和相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行報(bào)道與處罰，促進(jìn)財(cái)政投融資體制的進(jìn)一步完善。

綜上所述，加快完善遼寧財(cái)政投融資體制建設(shè)，緊密加強(qiáng)同中央有關(guān)機(jī)構(gòu)的合作，在振興老工業(yè)基地的發(fā)展過程中，發(fā)揮遼寧的經(jīng)濟(jì)投融資優(yōu)勢(shì)，突破發(fā)展過程中的瓶頸，實(shí)現(xiàn)東北的二次輝煌。

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