農(nóng)村養(yǎng)老保障的困境及其出路——以當(dāng)前農(nóng)村老年人自殺現(xiàn)象為視角

蔣悟真，吳弘毅

（江西財(cái)經(jīng)大學(xué)，江西 南昌 330013）

經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展所帶來(lái)的社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型以及長(zhǎng)期實(shí)行的計(jì)劃生育政策，使得我國(guó)提早步入老齡社會(huì)，人口老齡化的問(wèn)題日益突出。湖南省桃江縣崆峒村接連發(fā)生的老年人自殺事件引起了社會(huì)各界軒然大波，農(nóng)村老年人的保障成為一個(gè)亟待解決的社會(huì)問(wèn)題。2013年12月8日，有網(wǎng)民實(shí)名認(rèn)證微博發(fā)起“老人連續(xù)自殺，只為不拖累子女”的話(huà)題，引起廣泛關(guān)注。13日早間，有當(dāng)?shù)孛襟w發(fā)表文章指出，湖南省益陽(yáng)市桃江縣崆峒村8年內(nèi)5名老人自殺，誘因系“精神物質(zhì)缺乏保障”。[1]雖然當(dāng)?shù)孛裾炔块T(mén)經(jīng)實(shí)地調(diào)查后，了解到網(wǎng)上說(shuō)法與事實(shí)有所出入，其中3名老人系意外身亡。但是，此次事件還是不得不讓我們反思我國(guó)在老年人養(yǎng)老保障，尤其是在農(nóng)村老年人養(yǎng)老保障工作上面臨的諸多困境。

農(nóng)村是構(gòu)成中國(guó)社會(huì)的基礎(chǔ)。然而，在當(dāng)代中國(guó)，社會(huì)形態(tài)處于快速多元的變化當(dāng)中，在現(xiàn)代化沖擊之下，農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)形態(tài)也發(fā)生了急劇的變化，土地作為傳統(tǒng)中國(guó)最基本的生產(chǎn)資料的保障功能正不斷退化。隨著農(nóng)村年輕勞動(dòng)力不斷向城市轉(zhuǎn)移，家庭養(yǎng)老能力大大降低，加之農(nóng)村社會(huì)保障制度體系尚不完善，國(guó)家財(cái)政保障投入不足，使得農(nóng)村老年人的生活保障目前處于一個(gè)相對(duì)真空的狀態(tài)，養(yǎng)老保障工作舉步維艱。梳理農(nóng)村養(yǎng)老保障的現(xiàn)實(shí)困境，深入分析其背后的責(zé)任配置、法制建構(gòu)、財(cái)政保障等因素，將為完善農(nóng)村養(yǎng)老保障機(jī)制、維護(hù)農(nóng)村老齡人口的基本權(quán)益提供有益的建議。

一、農(nóng)村養(yǎng)老保障的現(xiàn)實(shí)困境

現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障體系正在成型，農(nóng)村老年人的生活保障有了顯著提高，但伴隨制度建設(shè)的不斷深入，問(wèn)題也隨之顯現(xiàn)出來(lái)，集中表現(xiàn)在資金缺乏、保障范圍狹窄、精神保障滯后等方面。

（一）救助資金缺乏

目前，我國(guó)社會(huì)救助的資金主要由國(guó)家、地方和集體共同保障。從資金的來(lái)源看，地方財(cái)政，尤其是市縣一級(jí)的財(cái)政構(gòu)成了農(nóng)村社會(huì)救助的主要來(lái)源，而非中央財(cái)政。然而我國(guó)中央和地方在財(cái)權(quán)和事權(quán)方面不對(duì)稱(chēng)，中央政府在不斷加大財(cái)政集中力度的同時(shí)，事權(quán)卻不斷下移；縣鄉(xiāng)政府在事權(quán)不斷增加的同時(shí)，財(cái)權(quán)卻沒(méi)有得到增強(qiáng)，沒(méi)有足夠的財(cái)權(quán)保障，事權(quán)的開(kāi)展必然陷入困境。[2]因此，主要依靠地方財(cái)政，沒(méi)有充足資金保障的農(nóng)村社會(huì)救助工作的開(kāi)展舉步維艱。

（二）保障對(duì)象狹窄

在農(nóng)村人口老齡化程度超過(guò)城鎮(zhèn)的當(dāng)今，農(nóng)村養(yǎng)老保障工作的改革實(shí)踐卻在我國(guó)二元經(jīng)濟(jì)體制影響下遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城鎮(zhèn)，占我國(guó)人口總數(shù)70%的農(nóng)村人口大多數(shù)目前都沒(méi)有被農(nóng)村養(yǎng)老保障體系所覆蓋。因此，農(nóng)村養(yǎng)老保障對(duì)象范圍過(guò)于狹窄是我國(guó)現(xiàn)階段養(yǎng)老體系建設(shè)所亟待解決的問(wèn)題。建立一個(gè)能夠覆蓋所有農(nóng)村人口的養(yǎng)老保障體系對(duì)于維護(hù)我國(guó)社會(huì)公平和穩(wěn)定具有重要意義。

（三）保障標(biāo)準(zhǔn)低

和所有社會(huì)保障制度一樣，農(nóng)村養(yǎng)老保障制度也是根據(jù)保障對(duì)象剛性需求的平均水準(zhǔn)而設(shè)定的，但現(xiàn)狀是我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障的力度還遠(yuǎn)未達(dá)到這一平均水平，如不少地區(qū)的最低生活保障力度都還未達(dá)到當(dāng)?shù)刎毨Ь€(xiàn)所要求的保障水平。[3]長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村和城市間的社會(huì)保障水平一直存在較大差距，近年來(lái)差距雖有所縮小，但整體看來(lái)，農(nóng)村社會(huì)保障水平還是整體低于城市，農(nóng)村社會(huì)保障水平的普遍偏低和農(nóng)村保障對(duì)象日益增長(zhǎng)的保障需求形成了巨大的落差。[4]

（四）農(nóng)村老年人精神保障缺乏

人的基本需求除了物質(zhì)滿(mǎn)足外，還有安全、情感（歸屬和愛(ài)）以及尊重等精神需求。[5]作為中華民族傳統(tǒng)美德的“孝”，具體而言即對(duì)長(zhǎng)輩的贍養(yǎng)，這種贍養(yǎng)既包括了物質(zhì)上的贍養(yǎng)，也包括了精神上的慰藉。[6]改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)取得了極大發(fā)展，物質(zhì)也得到了極大豐富，但在農(nóng)村老年人的物質(zhì)贍養(yǎng)得到改善的同時(shí)，其精神層面的保障卻依舊被忽視。過(guò)去，農(nóng)村傳統(tǒng)的大家庭結(jié)構(gòu)在社會(huì)發(fā)展和計(jì)劃生育政策的影響下已趨于瓦解，家庭的小型化阻斷了老年人與子女之間的交流。農(nóng)村老年人在精神上長(zhǎng)期得不到慰藉，必然會(huì)引發(fā)諸多的社會(huì)問(wèn)題。湖南省桃江縣崆峒村接連發(fā)生的老年人自殺事件，很大程度上是該地區(qū)年輕人不在父母身邊，老年人精神空虛，心理出現(xiàn)問(wèn)題所致。

二、農(nóng)村養(yǎng)老保障的法律缺陷

目前，我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度發(fā)展滯后，傳統(tǒng)保障形式無(wú)法滿(mǎn)足廣大農(nóng)民的養(yǎng)老需求，新型保障制度的建構(gòu)尚未完善以及配置不合理，導(dǎo)致農(nóng)村居民養(yǎng)老面臨困境。

（一）保障責(zé)任配置不合理

1.農(nóng)村土地養(yǎng)老保障能力退化

我國(guó)自古以農(nóng)立國(guó)，土地長(zhǎng)久以來(lái)便是我國(guó)農(nóng)民用以維系生活的最基本生產(chǎn)資料，是農(nóng)民養(yǎng)老保障的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。然而伴隨城鎮(zhèn)化的加速，大量的土地被吸收至城鎮(zhèn)或被國(guó)家征收，耕地面積不斷縮小，土地已經(jīng)不能完全保證農(nóng)村養(yǎng)老保障的物質(zhì)基礎(chǔ)。此外，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自身受自然條件以及市場(chǎng)等風(fēng)險(xiǎn)因素的影響，土地保障所基于的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式也與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)格格不入，導(dǎo)致土地所發(fā)揮出來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益低，無(wú)法形成規(guī)?；?jīng)營(yíng)。[7]土地對(duì)于農(nóng)民養(yǎng)老的保障作用正在不斷衰退。

2.家庭保障能力弱化

家庭養(yǎng)老是我國(guó)傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式，家庭養(yǎng)老能夠兼顧老年人物質(zhì)保障和精神慰藉的雙重需求。但這種養(yǎng)老方式并非完美。隨著我國(guó)人口增長(zhǎng)率不斷下降，家庭結(jié)構(gòu)日趨小型化和家庭觀念愈發(fā)淡薄，家庭養(yǎng)老在保障能力方面受到了不小的沖擊。[8]尤其改革開(kāi)放以來(lái)，在經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響下，大量農(nóng)村青年人口向城市轉(zhuǎn)移，維系傳統(tǒng)家庭的紐帶被打斷，大量農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)“空巢家庭”，使得老年人的養(yǎng)老保障陷入困境。[9]

3.國(guó)家保障責(zé)任不足

政府是公共服務(wù)的主體，在農(nóng)村養(yǎng)老保障體系建設(shè)中，政府扮演的角色不可或缺。但是，在長(zhǎng)期的歷史條件下，政府在農(nóng)村社會(huì)保障中常常處于缺位的境地。

首先，表現(xiàn)在財(cái)政缺位。我國(guó)養(yǎng)老資金主要由三個(gè)部分構(gòu)成，即個(gè)人繳費(fèi)、集體繳費(fèi)和政府財(cái)政支持。在我國(guó)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)條件并不寬裕的條件下過(guò)分強(qiáng)調(diào)個(gè)人資金的交納并不現(xiàn)實(shí)。而集體補(bǔ)助方面，國(guó)家對(duì)集體的補(bǔ)助并沒(méi)有硬性的標(biāo)準(zhǔn)，并且絕大多數(shù)的農(nóng)村集體組織實(shí)際上也缺乏對(duì)本組織內(nèi)的成員進(jìn)行資金補(bǔ)助的能力。因此，我國(guó)現(xiàn)階段的農(nóng)村養(yǎng)老保障資金主要還需要政府的支持。然而我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付只到省級(jí)政府，省級(jí)政府至省級(jí)以下政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系尚未構(gòu)建，這就導(dǎo)致作為直接支付農(nóng)民養(yǎng)老保障的縣鄉(xiāng)一級(jí)政府財(cái)政力度明顯不足。[10]

其次，法律保障不健全。社會(huì)保障具有強(qiáng)制性的特點(diǎn)，而法律是保障其強(qiáng)制性的重要工具。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障都只依靠國(guó)家政策運(yùn)行，例如農(nóng)村低保制度，主要依靠《關(guān)于加快農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的意見(jiàn)》和 《農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)指導(dǎo)方案》，而沒(méi)有一套完整的法律體系規(guī)范，這種無(wú)法可依的狀態(tài)使得我國(guó)的農(nóng)村養(yǎng)老保障工作具有很大的不確定性和隨意性。[11]

（二）農(nóng)村社會(huì)保障法制不完善

1.新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在實(shí)施中存在的問(wèn)題

（1）新農(nóng)保保障水平方面。新農(nóng)保這種廣覆蓋、低水平的保障方式雖然為解決農(nóng)村老年人養(yǎng)老提供了一個(gè)很好的思路，但這種普惠型的養(yǎng)老保險(xiǎn)卻無(wú)法給農(nóng)村老年人提供足夠的保障力度。這不僅弱化了新農(nóng)保的保障能力，也影響了農(nóng)村居民的參保積極性。[12]

（2）新農(nóng)保基金的保值增值方面。我國(guó)新農(nóng)保基金目前的運(yùn)營(yíng)層次較低，基金的管理和運(yùn)營(yíng)都集中在人才相對(duì)缺乏、管理水平滯后的縣區(qū)一級(jí)，基金運(yùn)營(yíng)效率低下。如果將基金存入國(guó)有銀行，銀行的存款利率遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于居民消費(fèi)指數(shù)的上漲速度；若是投入資本市場(chǎng)，我國(guó)目前資本市場(chǎng)的發(fā)展尚未成熟，基金的風(fēng)險(xiǎn)難以控制。加之，我國(guó)對(duì)新農(nóng)保的運(yùn)行做出了諸多的嚴(yán)格的限制，上述因素都使得基金的保值增值陷入困境。[13]

2.社會(huì)救助制度的不完善

（1）在低保方面。首先，低保對(duì)象難以認(rèn)定，不同的貧困對(duì)象在貧困持續(xù)時(shí)間、狀態(tài)和深度上呈現(xiàn)出來(lái)的多樣性和復(fù)雜性和我國(guó)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)線(xiàn)的靜態(tài)劃分存在著很大沖突。農(nóng)民收入由于受外出務(wù)工情況和自然條件限制造成的動(dòng)態(tài)性變化，也讓低保對(duì)象認(rèn)定在實(shí)踐過(guò)程中難以操作。[14]其次，低保對(duì)象退出機(jī)制亦不完善。隨著最低生活保障制度的日益完善，“福利依賴(lài)”風(fēng)險(xiǎn)也在上升，基于目前低保標(biāo)準(zhǔn)的過(guò)于剛性化、低保家庭收入動(dòng)態(tài)化等原因，一些超過(guò)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的低保戶(hù)家庭不能及時(shí)或者不愿意退出的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。[15]此外，還有許多不屬于低保范圍的人員違反相關(guān)規(guī)定騙取低保待遇，都相當(dāng)程度地影響了農(nóng)村最低生活保障制度的效果。

（2）在醫(yī)療救助方面。現(xiàn)階段醫(yī)療救助普遍采取的運(yùn)作方式是設(shè)置起付線(xiàn)和封頂線(xiàn)，即讓居民先墊付醫(yī)藥費(fèi)事后再報(bào)銷(xiāo)的方式。此法能夠解決醫(yī)療救助資金短缺和后續(xù)資金不足等問(wèn)題，但是也常常導(dǎo)致許多農(nóng)村貧困居民因?yàn)椴荒軌|付足夠的醫(yī)療費(fèi)用而被排斥在醫(yī)療救助的范圍之外。除此之外，許多農(nóng)村居民即使享受到了醫(yī)療救助，但自費(fèi)的那一部分仍然讓他們無(wú)法承受。[16]

3.各種保障制度呈現(xiàn)出碎片化狀態(tài)，引發(fā)沖突

（1）最低生活保障和五保制度的沖突。以保障對(duì)象為例，五保戶(hù)在本質(zhì)上屬于最低生活保障對(duì)象，是農(nóng)村地區(qū)生活最為貧困的群體，但實(shí)際情況是，其并未列入農(nóng)村低保對(duì)象范圍，而是獨(dú)立運(yùn)行。隨著農(nóng)村最低生活保障制度的不斷調(diào)整、保障力度的加強(qiáng)，這兩種制度的并行會(huì)增加管理成本，分散保障資源。

（2）新舊農(nóng)保的銜接尚未解決。我國(guó)目前的人口社會(huì)保險(xiǎn)狀態(tài)呈現(xiàn)出三元化結(jié)構(gòu)，即加入城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的群體，和游離在二者之間的群體，如進(jìn)城務(wù)工人員和失地農(nóng)民。在我國(guó)城鄉(xiāng)分治的狀態(tài)下，這些龐大的群體是加入城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)還是加入新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，已經(jīng)加入城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的群體是否還能加入新農(nóng)保，加入新農(nóng)保的農(nóng)民如果之后轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)戶(hù)口，是否要退出新農(nóng)保，都成為亟待解決的問(wèn)題。[17]

（四）精神保障機(jī)制的不完善

1.法律對(duì)于農(nóng)村老年人精神保障的缺位

目前，法律對(duì)于老年人精神保障缺乏具體的法規(guī)來(lái)規(guī)范，對(duì)于精神保障的內(nèi)容也只有一些籠統(tǒng)的規(guī)定，如新出臺(tái)的《老年人權(quán)益保障法》雖在第17條規(guī)定“家庭成員應(yīng)當(dāng)關(guān)心老年人的精神需求，不得忽視冷落老年人，應(yīng)當(dāng)經(jīng)?？赐蛘邌?wèn)候老年人”，但是該法條更像是一個(gè)宣言性的規(guī)定，老年人的精神需求在法律實(shí)踐過(guò)程當(dāng)中很難界定，缺乏可操作性。對(duì)不履行精神贍養(yǎng)義務(wù)的行為，法律也未規(guī)定責(zé)任的承擔(dān)，對(duì)于老年人的精神保障在實(shí)際生活中更多的還是依靠道德的力量在約束。

2.政府對(duì)農(nóng)村老年人精神保障工作重視不足

我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展仍然相當(dāng)落后，政府對(duì)農(nóng)村的政策多以發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提高農(nóng)村居民的收入水平、保障其物質(zhì)需求為出發(fā)點(diǎn)，而忽視了對(duì)農(nóng)村居民，尤其是農(nóng)村老年人精神文化的需求。受到我國(guó)財(cái)政體制的制約，許多地方政府亦沒(méi)有足夠的財(cái)力在廣大農(nóng)村建立滿(mǎn)足老年人精神需求的設(shè)施、機(jī)構(gòu)，或舉辦活動(dòng)等。[18]

三、農(nóng)村養(yǎng)老保障法律的完善

制度是一種規(guī)則，用以維護(hù)社會(huì)的有序發(fā)展，確保決策執(zhí)行都能夠遵循一定的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，完成工具的理性化實(shí)現(xiàn)。[19]農(nóng)村養(yǎng)老保障建設(shè)的核心在于制度建構(gòu)，一個(gè)完備的制度體系是農(nóng)村養(yǎng)老保障建設(shè)的必然要求。

（一）多元化保障模式的建構(gòu)

1.保持傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老土地保障模式

相較其他保障模式，家庭養(yǎng)老和土地養(yǎng)老模式有著特殊的優(yōu)勢(shì)，在精神和物質(zhì)上都可以給予老年人全方位的慰藉，也是最節(jié)省成本的方式?？紤]到我國(guó)目前的國(guó)情，完全通過(guò)社會(huì)和國(guó)家保障的方式來(lái)構(gòu)建農(nóng)村老年人的養(yǎng)老保障對(duì)國(guó)家財(cái)政無(wú)疑會(huì)造成巨大的壓力，充分挖掘家庭和土地養(yǎng)老保障模式的潛力有利于現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障工作的建設(shè)。一方面，國(guó)家應(yīng)該繼續(xù)在農(nóng)業(yè)上給予農(nóng)民更多的政策福利和支持，讓農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)當(dāng)中獲得更多的經(jīng)濟(jì)收益，提高其在老年生活當(dāng)中的自我保障能力。另一方面，構(gòu)建農(nóng)村家庭養(yǎng)老激勵(lì)機(jī)制，如對(duì)有老人的家庭給予政策上的優(yōu)惠，對(duì)贍養(yǎng)老人的模范家庭給予獎(jiǎng)勵(lì)。[20]最后，還要在思想上大力弘揚(yáng)我國(guó)傳統(tǒng)的“孝道”文化，營(yíng)造尊老、敬老的社會(huì)環(huán)境。

2.加強(qiáng)社會(huì)養(yǎng)老保障體系的構(gòu)建

（1）完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。首先要做好宣傳工作，提高農(nóng)村居民對(duì)新農(nóng)保的認(rèn)知水平。其次政府要加大財(cái)政支持力度，中央轉(zhuǎn)移支付要向農(nóng)村傾斜，同時(shí)完善對(duì)社?；鸬墓芾?，加強(qiáng)對(duì)社?；鸬挠行ПO(jiān)管，做好信息公開(kāi)披露工作。

（2）完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。一方面，完善農(nóng)村衛(wèi)生保健體系，加強(qiáng)農(nóng)村醫(yī)療隊(duì)伍建設(shè)，改善農(nóng)村基層醫(yī)療條件；另一方面，擴(kuò)充新農(nóng)合的覆蓋面，提高統(tǒng)籌層次，建立健全約束機(jī)制，在制度上增補(bǔ)利益主體可能發(fā)生的機(jī)會(huì)主義行為。[21]

（3）加強(qiáng)商業(yè)保險(xiǎn)保障。商業(yè)保險(xiǎn)目前在農(nóng)村居民當(dāng)中的普及程度還相對(duì)較低，原因在于商業(yè)保險(xiǎn)主要面向的是經(jīng)濟(jì)收入相對(duì)充實(shí)的家庭，費(fèi)用較高，使得廣大經(jīng)濟(jì)相對(duì)拮據(jù)的農(nóng)村居民望塵莫及。但是隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，農(nóng)村居民的經(jīng)濟(jì)能力必會(huì)逐步提高，將會(huì)有更多的農(nóng)村老年人有能力負(fù)擔(dān)起商業(yè)保險(xiǎn)的費(fèi)用，因此有必要加強(qiáng)商業(yè)保險(xiǎn)的建設(shè)，讓商業(yè)保險(xiǎn)成為基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)的重要補(bǔ)充。

3.發(fā)揮政府在農(nóng)村養(yǎng)老保障當(dāng)中的主導(dǎo)作用

社會(huì)保障的公共產(chǎn)品屬性決定了其無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)有效的供給，使得政府成為了社會(huì)保障的供應(yīng)者，現(xiàn)代社會(huì)保障的最大特點(diǎn)在于對(duì)國(guó)家責(zé)任的強(qiáng)調(diào)，我國(guó)的基本國(guó)情也決定了政府必須在農(nóng)村社會(huì)保障方面發(fā)揮的不僅是參與作用，更應(yīng)該是主導(dǎo)作用。[22]在資金保障方面，一方面，政府要增加投入，加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付；另一方面，要拓寬融資渠道，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老保障資金來(lái)源的多元化。在立法保障方面，應(yīng)當(dāng)加快農(nóng)村養(yǎng)老保障法律法規(guī)的建設(shè)，取代目前依靠政策運(yùn)行的現(xiàn)狀，以保障農(nóng)村養(yǎng)老保障活動(dòng)能夠在法律的框架下有效運(yùn)行。

（二）實(shí)現(xiàn)多元保障機(jī)制間的銜接

1.實(shí)現(xiàn)農(nóng)村五保制度和農(nóng)村最低生活制度的合并

理論上來(lái)說(shuō)，五保制度和農(nóng)村最低生活保障制度具有重合性，但二者目前實(shí)行的是雙軌化道路，原因在于五保制度保障力度大于農(nóng)村最低生活保障制度。隨著最低生活保障制度的不斷完善和提高，二者待遇上的差異性逐漸模糊。因此將五保制度并入農(nóng)村最低生活保障制度，不僅可以繼續(xù)保障“三無(wú)”人員的生存權(quán)，而且能節(jié)約立法資源和運(yùn)行成本，節(jié)省出來(lái)的資金投入并軌后的農(nóng)村低保制度當(dāng)中，還可提高新制度的保障水平，不失為一種合理的安排。[23]

2.完善五保戶(hù)醫(yī)療保障和新型農(nóng)村合作醫(yī)療的協(xié)調(diào)

2006年，《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》中規(guī)定，農(nóng)村五保供養(yǎng)對(duì)象應(yīng)當(dāng)和當(dāng)?shù)剞r(nóng)村合作醫(yī)療以及農(nóng)村醫(yī)療救助相銜接。各級(jí)民政部門(mén)應(yīng)當(dāng)將農(nóng)村五保戶(hù)納入新型農(nóng)村合作醫(yī)療保障體系當(dāng)中，對(duì)經(jīng)過(guò)農(nóng)村合作醫(yī)療補(bǔ)助后仍然無(wú)力支付醫(yī)療費(fèi)用的五保供養(yǎng)對(duì)象，可以通過(guò)醫(yī)療救助制度進(jìn)行第二次救濟(jì)。[24]在五保制度無(wú)法保障五保供養(yǎng)對(duì)象的情況下，讓農(nóng)村合作醫(yī)療和醫(yī)療救助成為很好的補(bǔ)充，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村各種醫(yī)療保障制度的銜接。

（三）完善精神保障機(jī)制

1.建立精神保障激勵(lì)體制

老年人的精神慰藉主要來(lái)源于家庭幸福和家人的關(guān)懷，老年人精神方面得不到保障除了與當(dāng)今“孝道”文化的斷流和道德的退化有關(guān)，也與現(xiàn)代社會(huì)的生活方式和國(guó)家政策不無(wú)關(guān)系。首先，應(yīng)該給予贍養(yǎng)老年人的家庭以經(jīng)濟(jì)福利，經(jīng)濟(jì)上的激勵(lì)往往是最直接有效的，這樣能夠鼓勵(lì)普通家庭更加關(guān)愛(ài)老年人，如給予農(nóng)村外出務(wù)工人員在節(jié)假日放假回家的交通補(bǔ)助，使回家不成為外出務(wù)工人員的一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，這樣可以很好地激發(fā)其回家看望老年人的愿望。其次，應(yīng)當(dāng)對(duì)目前的假期調(diào)休方式進(jìn)行改善，完善探親假制度，將探親假的對(duì)象擴(kuò)大至農(nóng)村外出務(wù)工人員，并在假期的時(shí)日上加以延長(zhǎng)。

2.加強(qiáng)農(nóng)村老年人社區(qū)建設(shè)

老年人精神保障的首要是家庭，但是由于農(nóng)村外出務(wù)工人員的增多，家庭已經(jīng)無(wú)法完全滿(mǎn)足老年人的精神需求，因此，建設(shè)老年人精神服務(wù)社區(qū)尤為必要。在資金的籌措方面，除國(guó)家必須加大投入之外，還應(yīng)鼓勵(lì)民營(yíng)資本參與到老年人社區(qū)建設(shè)中，以實(shí)現(xiàn)資金來(lái)源的多元化，采取國(guó)家財(cái)政撥款、社會(huì)捐款、農(nóng)村集體出資等方式解決養(yǎng)老社區(qū)建設(shè)資金問(wèn)題。在服務(wù)管理方面，必須要走專(zhuān)業(yè)化道路，擴(kuò)充社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍，加大對(duì)社工人才的培養(yǎng)，興辦老年人服務(wù)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，并實(shí)行資格標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)入制度，提高服務(wù)人才的素質(zhì)和水平。[25]在社區(qū)建設(shè)方面，應(yīng)完善基礎(chǔ)設(shè)施和供老年人休閑娛樂(lè)的場(chǎng)地器械，讓老年人的精神生活能在家庭和社區(qū)之間形成良性的互動(dòng)。

3.完善司法制度建設(shè)

贍養(yǎng)老年人不僅是一項(xiàng)道德義務(wù)，也是法律責(zé)任，通過(guò)法律強(qiáng)化對(duì)老年人的關(guān)愛(ài)是近年來(lái)法律建設(shè)的趨勢(shì)，如最近的“?；丶铱纯础比敕ū闳〉昧撕芎玫男Ч?。但是法律在規(guī)制人類(lèi)內(nèi)心世界方面有著天然的缺陷，對(duì)老年人的贍養(yǎng)更多的還是道德在發(fā)揮著作用，如果因?yàn)榫褓狆B(yǎng)發(fā)生了訴訟，傳統(tǒng)的法律訴訟方式能夠讓年輕人出于被賦予強(qiáng)制性的法律義務(wù)去探望老人，但是這樣的方式是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，對(duì)抗式救濟(jì)手段對(duì)修復(fù)家庭之間的關(guān)系不能起到實(shí)質(zhì)性的幫助。因此，在司法救濟(jì)過(guò)程當(dāng)中應(yīng)當(dāng)更多地運(yùn)用調(diào)解的方式。相較于訴訟，調(diào)解對(duì)于修復(fù)家庭關(guān)系、維系精神紐帶無(wú)疑更有利于保障老年人的利益。

[1] 新華網(wǎng)湖南頻道.湖南桃江公布“老人自殺”調(diào)查結(jié)果：3人系意外身亡 [EB/OL].(2013-12-14)[2014-10-12].http://www.hn.xinhuanet.com/2013-12/14/c_118555026.htm.

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