試行主辦偵查員制度的思考

江西警察學(xué)院 吳秋玫教授

一、試行主辦偵查員制度的意義

我國公安機(jī)關(guān)現(xiàn)行的偵查辦案行政管理模式和工作機(jī)制存在以下問題：一是偵查員責(zé)權(quán)利不清，偵查辦案的積極性,注意全面主動(dòng)性和創(chuàng)造性遠(yuǎn)未發(fā)揮，偵查員個(gè)體的素質(zhì)與能力遠(yuǎn)未激活；二是偵查員個(gè)體的地位與作用未突出，高素質(zhì)辦案人員的作用被多頭請(qǐng)示、層層匯報(bào)的層級(jí)團(tuán)隊(duì)所掣肘、掩沒，辦案效率遠(yuǎn)不能適應(yīng)偵查工作的需要；三是偵查員的任務(wù)來自于行政領(lǐng)導(dǎo)的臨時(shí)分配與調(diào)遣，缺乏責(zé)任分工的連續(xù)性，出現(xiàn)問題容易相互推諉，辦案質(zhì)量責(zé)任制度無法落實(shí)；四是辦案成員流動(dòng)，不利于案情保密，不利于偵查措施與程序的整體部署與跟蹤實(shí)施，整個(gè)偵查環(huán)節(jié)不能與檢察、審判工作建立有機(jī)統(tǒng)一、相互銜接的刑事司法責(zé)任體系。

因此，筆者認(rèn)為試行主辦偵查員制度，一方面，從司法體制改革的整體角度而言，主辦偵查員制度是現(xiàn)代刑事司法獨(dú)立制度向偵查機(jī)關(guān)的延伸，是突出偵查員主體地位，明確偵查員權(quán)利與責(zé)任，形成偵查員、檢察官、法官對(duì)應(yīng)的偵查、起訴、審判責(zé)任有機(jī)統(tǒng)一、相互銜接的刑事執(zhí)法司法一體化責(zé)任體系的發(fā)展需要。另一方面，從深化公安工作改革的角度而言，主辦偵查員制度的建立，是建立符合偵查工作規(guī)律特點(diǎn)的管理模式和工作機(jī)制；是加強(qiáng)偵查人員職業(yè)化建設(shè)，明確主辦偵查人員的政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)和能力要求及選拔機(jī)制、考核制度；是充分調(diào)動(dòng)偵查人員的工作積極性，增強(qiáng)偵查人員的榮譽(yù)感和責(zé)任心，完善執(zhí)法責(zé)任制，實(shí)現(xiàn)偵查辦案責(zé)權(quán)利有機(jī)統(tǒng)一的需要。

二、主辦偵查員制度設(shè)計(jì)與運(yùn)行問題的基本觀點(diǎn)

第一，主辦偵查員是一種職業(yè)保障制度。主辦偵查員制度以搭檔制為基礎(chǔ)，以具備一定資質(zhì)條件的偵查人員為牽頭人組成偵查團(tuán)隊(duì)，按照一定程序獲得案件的偵查任務(wù)，享有該案?jìng)刹橹笓]權(quán)和開展偵查活動(dòng)的自主權(quán)全面并對(duì)所承辦的案件承擔(dān)主要責(zé)任的偵查管理模式和偵查工作機(jī)制。它是根據(jù)刑事執(zhí)法的工作規(guī)律與特點(diǎn)需要，建立的一種執(zhí)法辦案職務(wù)序列、組織機(jī)制與職業(yè)保障制度。

探索試行主辦偵查員制度，就是要保障偵查員正當(dāng)?shù)膱?zhí)法權(quán)益,確保執(zhí)法公正；就是要遴選優(yōu)秀人員擔(dān)任偵查員并突出其在偵查辦案中的地位和作用，充分調(diào)動(dòng)其積極性和創(chuàng)造性，確保偵查工作高效運(yùn)行，從而真正落實(shí)辦案責(zé)任制、錯(cuò)案責(zé)任追究制，實(shí)現(xiàn)偵查員執(zhí)法辦案中的責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一。

主辦偵查員不是行政職務(wù)序列，其主辦資格與待遇只有其在偵查崗位上享有，不能跨越警種，更不能套改在其他行政職務(wù)序列中，之所以借用行政職務(wù)序列區(qū)分不同層級(jí)的主辦偵查員，是為了便于實(shí)現(xiàn)不同層級(jí)主辦偵查員的待遇，讓改革方案更利于操作，讓偵查員更清晰自己的地位與作用。

第二，主辦偵查員制度旨在突出偵查員在辦案中的主體地位與作用。偵查工作對(duì)策性強(qiáng)的特點(diǎn)，要求偵查活動(dòng)賦予主辦偵查員相對(duì)獨(dú)立的職權(quán)。辦案人員要對(duì)所承辦的案件定性、事實(shí)、證據(jù)、法律手續(xù)、辦案程序、案件與財(cái)物處理負(fù)責(zé)，就必須賦予主辦偵查員在合法的框架下享有偵查指揮權(quán)和開展偵查活動(dòng)的自主權(quán)，改變偵查活動(dòng)管理多頭請(qǐng)示、層層匯報(bào)的審批程序；改變多頭指揮、力量分散、重復(fù)勞動(dòng)的團(tuán)隊(duì)作戰(zhàn)模式；改變職責(zé)不清、互相推卸責(zé)任和相互掣肘力量的管理機(jī)制，以主辦偵查員自主挑選偵查團(tuán)隊(duì)成員的搭檔制為偵查辦案的組織形式，主辦偵查員牽頭負(fù)責(zé)落實(shí)偵查辦案責(zé)任制，以此調(diào)動(dòng)辦案人員的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，強(qiáng)化凝聚力和戰(zhàn)斗力，提高工作效率。

第三，主辦偵查員的遴選以政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力為核心標(biāo)準(zhǔn)。偵查工作的性質(zhì)決定了偵查員隊(duì)伍政治素質(zhì)為第一標(biāo)準(zhǔn)。偵查員隊(duì)伍需要年輕化，因此，設(shè)置各層級(jí)主辦偵查員的工作年限都低于《人民警察職務(wù)序列的意見》方案中的相同職務(wù)序列的年限標(biāo)準(zhǔn)。主辦偵查員是專業(yè)化隊(duì)伍，具備業(yè)務(wù)條件，進(jìn)行專業(yè)知識(shí)與能力考試、崗位業(yè)績的綜合評(píng)價(jià)，是遴選人才的基本方法。主辦偵查員的遴選程序中，組織業(yè)務(wù)考試及綜合素質(zhì)測(cè)評(píng)是中心環(huán)節(jié)。業(yè)務(wù)考試主要是針對(duì)不同層級(jí)主辦偵查員需要掌握的偵查辦案中應(yīng)知應(yīng)會(huì)的基本知識(shí)和基本能力，通過設(shè)計(jì)識(shí)記、理解、應(yīng)用題目類型的考試，評(píng)價(jià)其是否符合相應(yīng)主辦偵查員的業(yè)務(wù)能力條件；綜合素質(zhì)測(cè)評(píng)主要把偵查員近年來公務(wù)員年度考核結(jié)果、辦案能手、辦案標(biāo)兵、立功、獎(jiǎng)勵(lì)等獲得的各種榮譽(yù)作為衡量其素質(zhì)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

第四，主辦偵查員制度的運(yùn)行模式。結(jié)合公安部頒發(fā)的《公安機(jī)關(guān)管理服務(wù)和執(zhí)法工作改革方案》中明確的受案立案制度改革、適當(dāng)集中刑事案件管轄權(quán)，以及完善刑事案件統(tǒng)一審核、統(tǒng)一出口的工作機(jī)制，主辦偵查員制度的運(yùn)行模式是，先行整合刑偵、經(jīng)偵、緝毒、治安部門管轄的刑事案件的偵查力量，成立偵查大隊(duì)或支隊(duì)，形成“大偵查”機(jī)制；偵查部門統(tǒng)一受案立案后，由主管局領(lǐng)導(dǎo)、支隊(duì)或大隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)已立案件的大小、復(fù)雜程度確定哪一級(jí)偵查員主辦；主辦偵查員簽訂目標(biāo)責(zé)任狀，并確定若干名偵查員，或助理偵查員協(xié)助、配合開展偵查工作。案件偵辦過程中，主辦偵查員享有主辦案件中人財(cái)物調(diào)配行政職權(quán)與主辦偵查權(quán)有機(jī)統(tǒng)一。主辦案件過程中重大事項(xiàng)向主管行政領(lǐng)導(dǎo)報(bào)告，各種法律文書及時(shí)提交法制部門備案，主辦案件辦理完畢，提交偵查部門統(tǒng)一審核移交或其他處理。主辦偵查員對(duì)案件移送檢察機(jī)關(guān)的銜接工作負(fù)責(zé)，對(duì)警察出庭作證工作負(fù)責(zé)，形成偵查環(huán)節(jié)與檢察、審判工作有機(jī)統(tǒng)一、相互銜接的刑事司法責(zé)任體系。

第五，主辦偵查員的權(quán)力受監(jiān)督制約。試行主辦偵查員制度，要簡政放權(quán)，排除不必要的行政干預(yù)和掣肘，讓具有刑事司法屬性的偵查權(quán)更多回歸承擔(dān)辦案責(zé)任的偵查員。因此，在符合刑事訴訟法授權(quán)偵查的條件下，《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》中的偵查權(quán)分配可以作相應(yīng)調(diào)整，適度放權(quán)。當(dāng)然，主辦偵查員權(quán)力必須接受內(nèi)部和外部制度的制約和監(jiān)督，公安機(jī)關(guān)在完善偵查權(quán)運(yùn)行機(jī)制、權(quán)利保障機(jī)制和法律責(zé)任追究機(jī)制的前提下運(yùn)行主辦偵查員制度。公安機(jī)關(guān)內(nèi)部可設(shè)立重大疑難案件和重大偵查活動(dòng)向主管領(lǐng)導(dǎo)報(bào)告制度；相關(guān)法律手續(xù)由法制部門備案制度；重大、疑難案件的處理請(qǐng)示匯報(bào)制度；偵查辦案目標(biāo)責(zé)任制和考核制度等，保證主辦偵查員的權(quán)力正確有效運(yùn)行。公安部門各級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)通過對(duì)主辦偵查員行使行政管理與領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督權(quán)，保證主辦偵查員責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一。