主辦偵查員制度的初步探討

江西警察學(xué)院副院長(zhǎng) 蔣熙輝研究員

全面深化公安改革的總體方案明確提出探索建立主辦偵查員制度，意在提升辦案質(zhì)量、強(qiáng)化辦案責(zé)任、減少行政干預(yù)，構(gòu)建刑事司法責(zé)任體系，有效防止冤假錯(cuò)案，提升人民群眾公共安全感、滿意度和執(zhí)法公信力。筆者認(rèn)為，主辦偵查員制度設(shè)計(jì)與探索試點(diǎn)要注意如下幾點(diǎn)：

第一，主辦偵查員制度旨在構(gòu)建刑事司法責(zé)任體系，應(yīng)嚴(yán)格限定在具有刑事司法屬性的偵查人員中選任。目前，公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件分散由多警種多部門(mén)承擔(dān)，不少警種部門(mén)同時(shí)享有行政服務(wù)和刑事司法職權(quán)。試點(diǎn)階段可考慮選擇若干典型警種，但必須留足制度空間，為刑事案件管轄權(quán)集中改革做好準(zhǔn)備。這里必須注意警種和部門(mén)平衡問(wèn)題、注意偵查職能向派出所延伸的趨勢(shì)。對(duì)于無(wú)刑事偵查職能或只有少量刑事偵查職能的警種或部門(mén)要否推行以及如何推行主辦偵查員制度，刑事管轄權(quán)適當(dāng)集中后如何相應(yīng)調(diào)整，乃至承擔(dān)偵查職能的派出所應(yīng)否選任主辦偵查員，以及選任主辦偵查員占總體偵查人員的比例以及年齡梯次如何安排等問(wèn)題，均需認(rèn)真加以研究。

第二，主辦偵查員制度要構(gòu)建的是偵查辦案責(zé)任與檢察、審判責(zé)任有機(jī)統(tǒng)一、相互銜接的刑事司法責(zé)任體系。有權(quán)力就有責(zé)任，也應(yīng)給予相應(yīng)的職業(yè)待遇保障；同樣，要落實(shí)辦案質(zhì)量終身責(zé)任制，就要突出主辦偵查員在偵查辦案中的地位作用，賦予相應(yīng)職權(quán)，即責(zé)權(quán)利一致。目前，檢察、審判領(lǐng)域推行的主任檢察官和主審法官制度已較為成型，旨在刑事司法過(guò)程中淡化行政色彩。要在總結(jié)借鑒司法員額制探索經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上對(duì)主辦偵查員的資質(zhì)條件、權(quán)力責(zé)任、職業(yè)保障、考核任免、責(zé)任追究等精心設(shè)計(jì)，同主任檢察官制度和主審法官制度有機(jī)對(duì)接，以收制度協(xié)同的最優(yōu)效果。從與司法體制改革相銜接的角度，主審法官、主任檢察官的選定比例為33%，因此筆者建議主辦偵查員應(yīng)控制在試點(diǎn)部門(mén)或警種的警力的33%左右；在年齡梯次上，主辦偵查員同主審法官、主任檢察官存在一定差異，即除具備豐富經(jīng)驗(yàn)外還要具備充足體力，制度設(shè)計(jì)上既要有利于打造一支年輕精干的主辦偵查員隊(duì)伍，又要給到齡退出主辦偵查員的警察留退路，從職業(yè)待遇保障上強(qiáng)化主辦偵查員的職業(yè)歸屬感和榮譽(yù)感。

第三，同案件審核審批制度和即將推進(jìn)的受案立案分離、立案歸口制度的銜接。各地在推進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)、提升執(zhí)法辦案質(zhì)量上做過(guò)許多有益探索，總體方案提出要完善刑事案件統(tǒng)一審核、統(tǒng)一出口工作機(jī)制，探索受案立案分離、立案歸口管理，提出讓主辦偵查員對(duì)辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)。實(shí)際上，這是“讓審理者裁判、讓裁判者負(fù)責(zé)”的司法責(zé)任理念向刑事偵查領(lǐng)域的延伸，也可概括為“讓偵查者辦案、讓辦案者負(fù)責(zé)”。要運(yùn)用權(quán)力清單、責(zé)任清單和程序清單明確權(quán)力、分解責(zé)任、創(chuàng)造監(jiān)督條件，解決權(quán)大責(zé)小、權(quán)小責(zé)大的權(quán)責(zé)不對(duì)稱問(wèn)題；要明確主辦偵查員同受案立案者、案件審核審批者的責(zé)任與免責(zé)條件，實(shí)現(xiàn)選任機(jī)制、考核機(jī)制、評(píng)價(jià)機(jī)制、問(wèn)責(zé)機(jī)制、懲戒機(jī)制、退出機(jī)制與保障機(jī)制的有效銜接。在漸次淡化傳統(tǒng)的案件辦理層層審批制的行政化色彩、強(qiáng)化司法責(zé)任的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)重視偵查人員的職業(yè)化建設(shè)，通過(guò)職業(yè)榮譽(yù)感和職業(yè)待遇保障以解決公安隊(duì)伍基數(shù)大、職數(shù)少、晉升空間受限的職業(yè)發(fā)展問(wèn)題。

第四，主辦偵查員資質(zhì)條件和選任任免。應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持德能勤績(jī)廉潔的標(biāo)準(zhǔn)，從政治素質(zhì)、學(xué)歷層次、偵查技能、從警年限、工作業(yè)績(jī)、廉潔程度、執(zhí)法資格進(jìn)行綜合評(píng)定。選任程序，建議參考司法員額制做法，專(zhuān)門(mén)組成任職委員會(huì)進(jìn)行考核，不宜采取單純的考試方式，防止出現(xiàn)“會(huì)考不會(huì)干”的現(xiàn)象。在制度設(shè)計(jì)上，要同原有執(zhí)法執(zhí)勤序列和公安機(jī)關(guān)的行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制相銜接，具備刑事司法屬性的中隊(duì)長(zhǎng)和派出所的警長(zhǎng)建議通過(guò)一定程序選任成為主辦偵查員，至于案件審理部門(mén)、督察部門(mén)和并不具備刑事司法屬性的科所隊(duì)?wèi)?yīng)由全面深化公安改革的其他制度來(lái)加以容納，不可能期待主辦偵查員制度全部解決。為保障主辦偵查員依法履職，防止個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)利用權(quán)力干預(yù)辦案，建議在免職條件上規(guī)定，一個(gè)考核期內(nèi)除非辦案存在違紀(jì)違法情況，不經(jīng)上級(jí)公安機(jī)關(guān)同意，不得對(duì)主辦偵查員進(jìn)行調(diào)整。

第五，責(zé)權(quán)利一致原則的落實(shí)?？傮w方案提出責(zé)權(quán)利一致原則，關(guān)鍵在解決制度落地問(wèn)題。權(quán)大責(zé)小，行使權(quán)力就會(huì)任性；權(quán)小責(zé)大，行使權(quán)力就會(huì)沒(méi)有主動(dòng)性和積極性。沒(méi)有相應(yīng)的職業(yè)待遇作為依托，制度難以落地生根。主辦偵查員制度設(shè)計(jì)與實(shí)施必須堅(jiān)持權(quán)責(zé)利一致，這是構(gòu)建執(zhí)法責(zé)任體系、建設(shè)法治公安的要求；同時(shí)，主辦偵查員權(quán)責(zé)利必須在法定范圍內(nèi)確定（必要時(shí)通過(guò)修法明確職權(quán)），不得違法賦權(quán)；要充分考慮即將推進(jìn)的警察職務(wù)職級(jí)序列改革，充分考慮當(dāng)前刑事辦案的通行流程環(huán)節(jié)。

有鑒于此，主辦偵查員制度設(shè)計(jì)應(yīng)擁有如下職權(quán)：組織偵查取證；提請(qǐng)采取法定偵查措施；提請(qǐng)采取強(qiáng)制措施；提請(qǐng)撤案；提請(qǐng)偵查終結(jié)并主持制作結(jié)案報(bào)告；決定辦案經(jīng)費(fèi)使用；決定辦案獎(jiǎng)金分配。在職業(yè)待遇上，總體方案提出根據(jù)職位類(lèi)別和職務(wù)序列，實(shí)行人民警察分類(lèi)管理制度，推行警官警員警務(wù)技術(shù)人員序列。筆者認(rèn)為，主辦偵查員的制度設(shè)計(jì)要同人民警察分類(lèi)管理制度改革并行，同人民警察職務(wù)職級(jí)序列完善同步推進(jìn)；要強(qiáng)化刑事司法的專(zhuān)業(yè)化色彩，凸顯主辦偵查員在辦案中的地位、作用和擔(dān)當(dāng)，提供主辦偵查員職業(yè)發(fā)展空間；要凸顯事業(yè)留人，增進(jìn)主辦偵查員的職業(yè)榮譽(yù)感和職業(yè)歸屬感。因此，人民警察職務(wù)職級(jí)序列要相對(duì)獨(dú)立于公務(wù)員職務(wù)職級(jí)序列加以設(shè)計(jì)，而主辦偵查員職務(wù)職級(jí)應(yīng)借鑒檢察官、法官職級(jí)序列在警官警員警務(wù)技術(shù)人員序列中特別予以考慮，借以淡化行政化色彩強(qiáng)化專(zhuān)業(yè)化建設(shè)，主辦偵查員晉級(jí)晉升應(yīng)結(jié)合工作實(shí)績(jī)優(yōu)先給予考慮。

第六，主辦偵查員選任考核的層級(jí)平衡。公安部、公安廳和市縣公安局都存在選任主辦偵查員的問(wèn)題，制度設(shè)計(jì)時(shí)必須考慮到層級(jí)之間的平衡。不同層級(jí)公安機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)素質(zhì)和偵查技能要求不同，考核標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)有差異。公安部、省市一級(jí)公安機(jī)關(guān)偵辦案件多為大案要案，量少案大；而基層公安機(jī)關(guān)案小量大，辦案質(zhì)量亟待提高。因此，不宜采取統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)來(lái)選任和考核主辦偵查員，對(duì)公安部、省市一級(jí)公安機(jī)關(guān)主辦偵查員的選任考核應(yīng)更多側(cè)重于偵查組織、指揮和協(xié)調(diào)，而非單純的辦案數(shù)量。任期考核，既要考察主辦偵查員的辦案質(zhì)量和數(shù)量，也要考察主辦偵查員在重大復(fù)雜跨區(qū)域案件辦理過(guò)程中的地位、作用和擔(dān)當(dāng)。