論文官選拔進(jìn)程的發(fā)展：邏輯與趨勢

丁浩原

（中共吉林省委黨校政治學(xué)教研部，吉林長春 130012）

政治演進(jìn)大體沿著從小型共同體向大型共同體、從簡單向復(fù)雜、從集成向?qū)ｉT化的發(fā)展路向。因而隨著政體規(guī)模越來越龐大、政治事務(wù)越來越繁雜與精深，政治錄用——特別是其中文官選拔進(jìn)程，在常態(tài)政治下的演進(jìn)也呈現(xiàn)出從原始向現(xiàn)代的發(fā)展邏輯，它具體表現(xiàn)在以下方面：

一、選拔原則從門第取人到制度擇優(yōu)

常態(tài)政治下，誰能獲取官職并行使職位所附帶的權(quán)力是評判共同體內(nèi)人才選拔的核心問題。具體來說，被選拔對象究竟是特定的一類人，還是一般意義上的所有人，直接體現(xiàn)出選拔制度的原則導(dǎo)向，也反映出政治共同體內(nèi)針對權(quán)力資源的配置與調(diào)節(jié)方式。

傳統(tǒng)政治在共同體規(guī)模、政治事務(wù)的復(fù)雜程度和專業(yè)水平上的客觀條件使得職位需向一定階級或團(tuán)體進(jìn)行內(nèi)部開放便基本足夠滿足國家管理的需要。故而在有限的社會發(fā)展水平下，從客觀需要上還是技術(shù)手段的支撐能力上，將官員局限在一個特定的群體內(nèi)都是一種歷史的“合理”。傳統(tǒng)社會多為等級社會，官員選拔的目標(biāo)群體，多為特權(quán)等級。于是，以出身為依據(jù)的門第取人原則便成為早期傳統(tǒng)社會官員選拔的基本邏輯，即便西方古典時代的民主政體亦是如此——古典民主政體選任官員需要通過公民抽簽，但公民本身就是一個特權(quán)階級，如雅典全盛時期人口約為40萬，而公民不過區(qū)區(qū)2萬人。

在憑門第取人的制度下，職位依據(jù)人先天出身的血統(tǒng)、門第進(jìn)行配置，權(quán)力則依賴貴族及其家族的個人關(guān)系和等級特權(quán)進(jìn)行調(diào)節(jié)，逐漸在共同體內(nèi)形成一種以家族為基礎(chǔ)的權(quán)力庇護(hù)網(wǎng)絡(luò)。可以說，門第取人本質(zhì)上是官職與權(quán)力分配上的一種“顯貴”調(diào)節(jié)。

不過隨著國家和社會的發(fā)展，憑門第取人和“顯貴”調(diào)節(jié)逐漸成為政治發(fā)展的阻礙，一方面是門第取人對社會流動性的桎梏；另一方面是封建等級制度日漸式微，也就是基于顯貴家族的權(quán)力庇護(hù)網(wǎng)絡(luò)越發(fā)難容于王權(quán)。對門第取人的突破實際上就是對顯貴調(diào)節(jié)下的官員選拔制度的反抗，這種反抗最為原始且常見的手段是賣官鬻爵，即將功名利祿推向市場進(jìn)行規(guī)?；灰?，依賴非人格化的貨幣等價物展開市場調(diào)節(jié)。對君主政體而言，盡管替代庇護(hù)關(guān)系體制而起的是貪污受賄，但“市場”調(diào)節(jié)顯然比“顯貴”調(diào)節(jié)更安全，在中世紀(jì)結(jié)束后的歐洲政治史上，“市場”調(diào)節(jié)因此被制度化了。這方面典型例子是1604年法國政府通過創(chuàng)設(shè)“官職稅”一方面擴大了政府的財政收入，使1620～1624年間賣官鬻爵的收入已占到王室收入的38%左右；另一方面由于賣官鬻爵的對象主要是第三等級中的資產(chǎn)階級，打破的是貴族對官職的繼承與壟斷，故恰如權(quán)相黎塞留所言，也對法國行政體系超出貴族家族譜系網(wǎng)起到關(guān)鍵的“消毒”作用。[1]91-95不過“市場”調(diào)節(jié)的問題不僅在于貪污受賄的盛行，從官員選拔的視角來說，以貨幣等價物作尺度的賣官鬻爵，從起點上便無法實現(xiàn)取才上的擇優(yōu)。

伴隨更進(jìn)一步的發(fā)展，國家管理越來越復(fù)雜，文官體系也逐步實現(xiàn)了理性化與例行化。政治發(fā)展為官員群體提出了更高程度的質(zhì)與量要求，而“顯貴”調(diào)節(jié)在數(shù)量能力上的天然缺陷和“市場”調(diào)節(jié)在質(zhì)量能力上的先天不足都難以滿足現(xiàn)代公共管理的日常需要，官職分配的調(diào)節(jié)方式變革呼之欲出。新的調(diào)節(jié)方式應(yīng)該至少解決“顯貴”調(diào)節(jié)和“市場”調(diào)節(jié)所面臨的三個問題：國家對文官規(guī)模的要求、對文官能力的要求以及擺脫憑出身取人和憑金錢買官新時代在“政治正確”上的困境。

如何在人才選拔上回應(yīng)上述新問題，總結(jié)政治制度史的經(jīng)驗，官員選拔在原則上不斷向公平取向、功績?nèi)∠蚝腕w系化取向三個方向發(fā)展。第一，公平取向。官員選拔對象應(yīng)該是特定人群還是全體社會成員，“顯貴”調(diào)節(jié)將對象鎖定在了權(quán)貴階級、“市場”調(diào)節(jié)將對象鎖定在了有產(chǎn)階級，當(dāng)這兩個特定群體無法滿足公共管理的人才需求，同時這兩種調(diào)節(jié)方式也不再符合社會對于平等的預(yù)期時，為滿足政治發(fā)展對于官員選拔在規(guī)?；鶖?shù)上的需求，地位和職位在符合其專業(yè)條件限定下向所有人開放成為必然的選擇。所以，官員選拔在原則上至少應(yīng)該能夠滿足“地位和職位向所有人開放”這一公平的機會平等的要求。第二，功績?nèi)∠颉９俾毢蜋?quán)力面向社會全體進(jìn)行分配時，最終的依據(jù)是什么？機會平等不等于才能平等和結(jié)果平等，公共管理的要求使官員選拔更多要面向候選者的能力與工作實績開放，干部選拔任用工作的關(guān)鍵是選準(zhǔn)用好干部，只有將在功績上最適合的人才推至相應(yīng)的職位，使官職品位有能者居之，才能滿足國家取才的任務(wù)和公共管理對于官員質(zhì)量的要求。第三，體系化取向。機會公平下職位有能力者居之如何滿足政治發(fā)展對于官員選拔在規(guī)模效益上的需求，這就需要新的人才選拔方法必須具有可復(fù)制性，在此時此地可行的選拔在彼時彼地亦應(yīng)可行。同時，朝令夕改不可能成為效力的源泉，官員選拔在制度設(shè)計上需要有足夠的適應(yīng)性和復(fù)雜性作為其長效的基石。這三大特征的相互結(jié)合在現(xiàn)代政治中最典型的制度設(shè)計是現(xiàn)代文官制度下的功績晉升制模式，具體來說是一種由國家行政機關(guān)以職位所需的知識、能力、品德為標(biāo)準(zhǔn)，通過公開考試競爭及對工作能力，特別是服務(wù)實績的考核為標(biāo)準(zhǔn)來給予公務(wù)人員以晉升、獎勵和報酬的選人用人機制。

選拔在原則上不斷向公平取向、功績?nèi)∠蚝腕w系化取向三個方向的發(fā)展，形成了在文官選拔在職位與權(quán)力資源分配方式上不同于“顯貴”調(diào)節(jié)和“市場”調(diào)節(jié)的新的資源分配的調(diào)節(jié)方式，本文將其稱之為制度調(diào)節(jié)，它以一整套促進(jìn)機會公平下職位有能力者居之為取向的機制推進(jìn)官員選拔事業(yè)的長期發(fā)展。因此在發(fā)展趨勢上，制度化也將成為選拔原則的基本取向。

二、參與主體從封閉取向到開放多元

由誰選拔或參與選拔官員則是干部選拔任用過程另一個重要的問題。選拔者可以是一個人、一群人，亦可以是所有人：一個極端是官員選拔由共同體內(nèi)全體人民選擇；另一個極端是政治領(lǐng)袖將其他所有人均排擠出選拔進(jìn)程。從群體到個體間的差別，反映出選拔過程在參與范圍上從開放取向到封閉取向的特性。

由于傳統(tǒng)政治在共同體規(guī)模、政治事務(wù)的復(fù)雜程度和專業(yè)水平上的客觀局限，早期官員選拔權(quán)基本被限制在一個封閉的范圍。選拔主體在封閉取向上的極端，如基于上位者青睞或與上位者人身依附關(guān)系的選人方式“征辟制”。我國歷史上如“姜太公釣魚”“三顧茅廬”或“管夷吾舉于士”“孫叔敖舉于?！薄鞍倮镛膳e于市”的過程，實際上都是這種上位者基于個人親疏、好惡或需要而進(jìn)行直接選拔聘任的選人用人模式。

選拔主體的封閉取向意味著在傳統(tǒng)政治條件下，選拔者事實上壟斷了官員選拔過程，選拔結(jié)果由選拔者的特征所決定，也就是說對于被選拔者而言，只有符合選拔者在某種屬性上的需要才能夠獲得青睞，選拔者的特征決定選拔過程特征，典型的被任命者更大程度上反映的是任命者的特征，故而被選拔者只能被動接受選拔和任命。可以說，官員選拔過程在傳統(tǒng)政治早期多展現(xiàn)出被動競爭特點，職務(wù)任命的主動權(quán)在于任命者，選拔者只是一個人或一個封閉的小團(tuán)體，選拔過程也只是選拔者進(jìn)行“黑箱”操作的封閉過程。

同樣伴隨國家和社會的發(fā)展，選拔主體的封閉取向也不斷松動，選拔者的范圍也在一步步擴大。在這一政治現(xiàn)代化過程中，標(biāo)志性的里程碑是全新的政治組織——政黨的興起。近代政黨產(chǎn)生于17世紀(jì)英國，按照埃德蒙·伯克最早的經(jīng)典定義：“政黨是人們聯(lián)合的團(tuán)體，旨在依據(jù)每一位成員都同意的特別原則通過共同努力而促進(jìn)國家利益”。政黨的目的在于獲取政權(quán)從而形成政黨政府，其作用的實現(xiàn)主要體現(xiàn)在政黨對政府的人事能力和政策能力兩個方面，其中政黨的人事能力實際上就是政黨影響、參與或決定官員選拔的能力。雖然按照迪維爾熱的研究，干部黨（Cadre Parties，或稱精英政黨）是政黨在發(fā)展初期的主流形態(tài)，[2]61但作為選拔主體，區(qū)別于封閉取向并完全依附于個人出身這一具有隨機因素的一個人或一群人，政黨作為一種政治制度參與官員選拔進(jìn)程，本身就是對其封閉取向的解構(gòu)。不過開放性的發(fā)展也是一個循序漸進(jìn)的過程，政黨最初參與官員選拔的模式是“政黨分肥制”，是由獲勝的政黨占據(jù)所有行政職位并將其分配給本黨骨干的文官選任制度。按時任美國總統(tǒng)安德魯·杰克遜總統(tǒng)的比喻，就是按“戰(zhàn)利品屬于勝利者”的原則將官職進(jìn)行分配。

在此之后，由于政黨制度的發(fā)展和民主進(jìn)程的提速，官員選拔也進(jìn)一步拓寬了其開放性和多元性的視野。造成這一結(jié)果的原因在于：一方面，現(xiàn)代政治越來越復(fù)雜化，封閉性集團(tuán)早已無法實現(xiàn)對復(fù)雜共同體的有效管理，政治參與面向更廣大群體開放成為政治發(fā)展的必然要求；另一方面，政黨在組織結(jié)構(gòu)上也發(fā)生了根本性變革，精英型的干部黨不再是政黨的主流模式，社會主義政黨的產(chǎn)生更使政黨進(jìn)入了一個新的時代。于是“政黨分肥制”基于自身在應(yīng)對政治腐敗問題上的先天缺陷而衰落，基于政黨政治新階段和現(xiàn)代文官政治新起點的官員選拔方式迅速成熟。在這些選拔方式中，投票制也好，現(xiàn)代文官基于工作實績的選拔也罷，在發(fā)展趨勢上其制度特征表現(xiàn)為官員選拔過程中選拔主體在開放性層面上多元主體政治參與不斷被制度化。例如我國當(dāng)前干部選拔工作中以民主推薦投票、個別談話、實地調(diào)查、廣泛聽取各方面意見等多種方式發(fā)揚民主，通過醞釀動議、考察預(yù)告、溝通協(xié)商、討論決定、任命前公示等環(huán)節(jié)，制度化地實現(xiàn)了干部選拔工作中政治參與向不同主體的開放。

在選拔主體從封閉取向到開放多元發(fā)展的過程中，隨著選拔者范圍越來越廣，選拔者的個性特征對于選拔過程的屬性和結(jié)果的影響反而越來越小，使被選拔者的個體特征越發(fā)突出，被選拔者的主動性不斷提升。故區(qū)別于傳統(tǒng)政治下官員選拔中被選拔者的被動性競爭，選拔主體在開放取向下，選拔過程將更多呈現(xiàn)出求職者主動性競爭的特點。

三、選拔技術(shù)從簡單取才到科學(xué)革命

選拔技術(shù)同樣是官員選拔進(jìn)程的一個重要部分。自人類社會發(fā)端，技術(shù)便與人和社會的發(fā)展息息相關(guān)，技術(shù)創(chuàng)新乃至技術(shù)革命同樣是人類發(fā)展的重要主題。之于干部選拔進(jìn)程，技術(shù)手段的優(yōu)劣主要體現(xiàn)在能否實現(xiàn)人才選拔對崗位匹配上的需求，也就是說能否將適合的人選推向合適的位置，實現(xiàn)人盡其才、知人善用。因而，人崗匹配是衡量選拔技術(shù)的重要標(biāo)準(zhǔn)，在管理學(xué)中，它指的是人和崗位的對應(yīng)關(guān)系，每一個工作崗位都對任職者的素質(zhì)有各方面的要求，只有當(dāng)任職者具備多于這些要求的素質(zhì)水平時才能最好地勝任崗位。

前現(xiàn)代社會，由于管理技術(shù)的局限和選拔方法的匱乏，官員選拔只能以口碑取人、以貌取人、以言取人、以書法取人等手段，實現(xiàn)人崗匹配的手段十分有限。例如我國漢朝察舉制中的孝廉科，以“孝順親長、廉能正直”為標(biāo)準(zhǔn)，其中“孝”的部分指以孝選官，將儒家以孝治天下理念應(yīng)用于官員選拔過程，具體手段為通過地方官員收集民間流傳的孝敬父母的事跡來評價候選人才。這些道聽途說的“孝行”與公共行政管理實際并無關(guān)聯(lián)性，是選拔過程中人崗間標(biāo)準(zhǔn)上的分離，人崗匹配程度十分有限。同時，過于簡單的選拔手段實踐中也賦予了負(fù)責(zé)選拔的官員極大的自由裁量權(quán)，終為所謂“上品無寒門，下品無士族”的門閥政治的形成推波助瀾。

隨著共同體規(guī)模的不斷擴大以及政治在深度和廣度上的日益發(fā)展，選拔方式在技術(shù)創(chuàng)新上同樣與時俱進(jìn)。這其中，傳統(tǒng)社會下選拔方式上最偉大的技術(shù)革命是考試選拔的創(chuàng)造，亦即科舉制在我國隋唐之際的確立?？婆e是基于學(xué)識考試的選拔方式，因其采用分科取士辦法而得名?？荚嚲唧w科目包括秀才、明經(jīng)、進(jìn)士、明法、明字、明算等，以時務(wù)策、詩賦、文章、經(jīng)義等為主要內(nèi)容，并在宋代基本實現(xiàn)了從諸科向一科化的集中，進(jìn)士科完全占據(jù)主體地位。通過考察儒家經(jīng)典經(jīng)義和策論，科舉在一定程度上實現(xiàn)了在人崗匹配上的技術(shù)飛躍。首先，科舉考試是一門規(guī)范化的考試，它有標(biāo)準(zhǔn)化的文體如八股文、標(biāo)準(zhǔn)化的字體如館閣體以及標(biāo)準(zhǔn)化的考試流程和評價體系，這些標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范使得通過考試技術(shù)探索實現(xiàn)官員選拔的公平與開放成為可能。第二，科舉考試是政治理論考試，以儒家意識形態(tài)為考試內(nèi)容和評價依據(jù)，考試的準(zhǔn)備過程就是政治社會化的過程，實現(xiàn)了候選官員對主流價值觀和政治意識形態(tài)的學(xué)習(xí)和掌握。第三，科舉考試也是關(guān)于知識和能力的考試，考試比拼的是知識儲備，治國理政的知識不等于治國理政的能力，但在一定程度上也能夠大規(guī)模地檢驗出被選拔者的基礎(chǔ)素質(zhì)。

隨著技術(shù)的積累，科學(xué)技術(shù)革命使人類社會各個方面都經(jīng)歷了技術(shù)上的大變革。應(yīng)用于文官選拔進(jìn)程，現(xiàn)代管理技術(shù)為官員選拔注入了更高程度的科學(xué)含量，傳統(tǒng)科舉式的考試選拔技術(shù)被更有效實現(xiàn)人崗匹配的新技術(shù)、新方法所取代。這次技術(shù)革命至少在兩個方向上得到了體現(xiàn)：

一是考試技術(shù)上進(jìn)一步突出人崗匹配導(dǎo)向，也就是科學(xué)設(shè)置考試選拔的資格條件和考試方法，真正考出真水平、真本事。而如何實現(xiàn)考試選拔的人崗匹配導(dǎo)向，當(dāng)前在技術(shù)上也積累了許多考試標(biāo)準(zhǔn)有效性科學(xué)檢測方法，如函數(shù)分析法，設(shè)計一個直角坐標(biāo)系，橫軸代表個人分?jǐn)?shù)，縱軸代表個人工作能力。根據(jù)試用期內(nèi)不同分?jǐn)?shù)者的各種表現(xiàn)分別將其分?jǐn)?shù)和工作能力量化為橫縱坐標(biāo)上的數(shù)值并進(jìn)行函數(shù)分析，如分?jǐn)?shù)和工作能力表現(xiàn)為正函數(shù)關(guān)系，則這種考試的有效性高。[3]211

二是考試不再成為唯一的科學(xué)手段，科學(xué)的官員考核技術(shù)與考試技術(shù)共同組成了文官選拔技術(shù)體系，現(xiàn)代文官選拔中的功績制模式在選拔方式上便是文官晉升考試和實績考核的相輔相成，通過檢驗工作實績來提升人崗匹配的有效性。傳統(tǒng)實績考核方法的典型是我國歷史上的考課制，例如唐代的考課制，官員要經(jīng)歷每年一次小考、四年一次大考，考核結(jié)果將會作為官員升降的重要依據(jù)，以“四善”“二十七最”為標(biāo)準(zhǔn)?？偟膩砜矗覈糯颊n在側(cè)重標(biāo)準(zhǔn)上經(jīng)歷了由側(cè)重個人道德向側(cè)重才干、政績演變的過程。而現(xiàn)代官員的考核評價制度則更為復(fù)雜和完善，如在我國當(dāng)下，日?？荚u、年度考核、談話談心、急難險重和關(guān)鍵時刻表現(xiàn)等多渠道內(nèi)容都是考核有效的信息來源，干部考核評價制度圍繞考核工作從單一考察轉(zhuǎn)向綜合評定、考核內(nèi)容從簡單化轉(zhuǎn)向立體化、考核方式由粗略化轉(zhuǎn)向規(guī)范化、民主化、科學(xué)化等多個方向進(jìn)行制度建設(shè)，評定結(jié)果也更加科學(xué)、合理和準(zhǔn)確。

隨著考試、考核方法的不斷完善，在發(fā)展趨勢上，選拔方式的科學(xué)水平越來越高，選拔手段與職位間的關(guān)聯(lián)性也越發(fā)強烈，人崗匹配程度也有了科學(xué)的依據(jù)。選拔方式在當(dāng)代政治條件下已然手段越來越豐富、方法越來越科學(xué)，選拔方式上的科學(xué)革命為合理有效地選拔官員提供了新的技術(shù)支撐。

四、結(jié)語

官員選拔進(jìn)程和選拔方式的發(fā)展，也是政治發(fā)展的一個方面，隨著世界的日新月異，官員選拔無論在原則層面、參與性層面還是在技術(shù)層面上都勢必呈現(xiàn)出發(fā)展的態(tài)勢。這一態(tài)勢本文將之歸納為選拔原則從門第取人到制度擇優(yōu)、參與主體從封閉取向到開放多元、選拔技術(shù)從簡單取才到科學(xué)革命三個方向，它們是文官選拔進(jìn)程的一個基本的發(fā)展邏輯，從這個發(fā)展邏輯出發(fā)，選拔原則的制度化、參與主體的開放性與多元化以及選拔技術(shù)的科學(xué)化無疑是文官選拔未來進(jìn)一步發(fā)展的基本趨勢。

研究文官選拔進(jìn)程的發(fā)展邏輯與趨勢的意義在于為我們提供了一個檢驗特定選拔方式、選拔方法是否符合時代精神以及能否有效實現(xiàn)功能的重要依據(jù)。隨著選拔進(jìn)程的發(fā)展邏輯與發(fā)展趨勢的日益明晰，任何一種具體選拔方式、方法，如果背離了這些邏輯和趨勢，或都將再難取得預(yù)期的效果。

［1］（英）佩里·安德森.絕對主義國家的系譜［M］.劉北成，等，譯.上海：上海人民出版社，2001.

［2］Maurice Duverger.Political parties：the organization and activity in themodern state［M］.London：Meuthen，1954.

［3］黃達(dá)強.各國公務(wù)員制度比較研究［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，1990.