關(guān)于限制出境問題的思考

周菊蘭

一、問題的引出

在某省公安機關(guān)業(yè)務(wù)部門大比武中，曾有兩道關(guān)于限制出境措施的情景模擬題，具體內(nèi)容及答題要點如下。

題目一是“李四欠張三貨款不還。聽說李四要申請辦理護照出國，張三要求公安機關(guān)不為李四辦理護照。對此應(yīng)如何處理？如果李四的護照已經(jīng)辦好了，怎樣應(yīng)答張三？”本題的答題要點是“1、告知張三，其要求公安機關(guān)不能答應(yīng)（張三的要求沒有法律依據(jù)）；2、對李四的申請，公安機關(guān)應(yīng)依法辦理；3、告知張三應(yīng)盡快向法院起訴李四，由法院作出不準李四出境的決定并通知公安機關(guān)。如果李四已經(jīng)取證（護照），張三可以請求法院作出阻止李四出境的決定并通知邊檢機關(guān)（實行邊控）或通知公安機關(guān)依法宣布其護照作廢?！?/p>

題目二是“（出國境）受理時發(fā)現(xiàn)申請人是登記備案的國家工作人員，但該申請人沒有提交組織人事部門同意函。對此該如何處置？”本題的答題要點是“1、告訴申請人不能辦理，并告之需要提交本人所屬單位或上級主管單位按照人事管理權(quán)限審批后出具的同意函；2、在系統(tǒng)中受理意見欄填寫‘不同意’，并注明原因‘國家工作人員未按規(guī)定提交組織人事部門意見’；3、申請表等材料收下，表格上簽署‘不同意’意見；4、數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)，材料歸檔。”

對第一道題的回答，參賽者一般都能正確說出“公安機關(guān)不能答應(yīng)張三請求”或是“公安機關(guān)應(yīng)該照常為李四辦理護照”，但多數(shù)選手在面對“如李四的護照已經(jīng)辦好，怎么應(yīng)答張三”的環(huán)節(jié)上說辭含糊。其實，如果熟知現(xiàn)行的《中華人民共和國出境入境管理法》（以下簡稱《出入境管理法》），思路會很明晰。依據(jù)該法第十二條第三款，對于有未了結(jié)民事案件的情形，經(jīng)由人民法院判決，通知公安、邊防機關(guān)，可以限制某些涉案中國公民出境，或者說公安、邊防機關(guān)采取限制公民出境的措施，其權(quán)利來源于訴訟程序而不是直接來源于實體法。

對于第二道題，多數(shù)參賽者直接回答“先受理后告知申請人補充材料”，“若領(lǐng)導(dǎo)事后能夠提供完整的材料，則繼續(xù)辦證；若不能，則對已經(jīng)錄入的數(shù)據(jù)做撤消處理或者關(guān)閉系統(tǒng)”。在測試場景中，自稱是某單位領(lǐng)導(dǎo)的申請人要求辦理護照，在缺少單位證明的情況下辦證人員仍為其提供了申請表等紙質(zhì)材料。后來，評判人員在系統(tǒng)里并沒有發(fā)現(xiàn)此人的任何信息。如此辦證，上級部門既看不到流轉(zhuǎn)的數(shù)據(jù)，也查不到歸檔的材料，更無從在出入境管理信息系統(tǒng)中追蹤那些試圖僥幸逃脫國門的犯罪分子。

二、限制出境措施的性質(zhì)

（一）作為行政處罰措施

《出入境管理法》第75 條規(guī)定，中國公民出境后非法前往其他國家或者地區(qū)被遣返的，出入境邊防檢查機關(guān)應(yīng)當(dāng)收繳其出入境證件，證件簽發(fā)機關(guān)自其被遣返之日起六個月至三年以內(nèi)不予簽發(fā)出入境證件?！扒卜怠笔侵敢粋€國家根據(jù)主權(quán)原則將非法進入該國或在其國內(nèi)有不當(dāng)行為的其他國家公民遣送出其本國邊境的行為。2013年6月公安部依法將限制被遣返人員出境明確作為一項行政處罰并細化了處罰裁量標準。

（二）作為訴訟強制措施

依據(jù)我國現(xiàn)有刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟三大訴訟制度，限制出境措施主要有兩種：一是在刑事訴訟中，對涉外刑事案件的被告人及法院認定的其他相關(guān)犯罪嫌疑人，法院可以決定限制其出境，對開庭審理案件時必須到庭的證人，可以要求暫緩出境；二是在民事訴訟中，對不履行法律文書確定義務(wù)的被執(zhí)行人，法院可以采取限制其出境的措施。行政訴訟中由于訴訟主體的特殊性以及訴訟請求的模式化，限制出境措施運用的較少。上述兩種限制出境措施運用于訴訟程序的不同階段，其目的也不盡相同。刑事訴訟中的限制出境措施運用于案件審理階段，其目的是為了確保被告人、犯罪嫌疑人到庭參加案件審理；而民事訴訟中的限制出境措施則運用于執(zhí)行階段，其目的是為了保證生效裁判的執(zhí)行。

三、出境權(quán)與限制出境的理據(jù)

（一）公民的出境權(quán)

出境權(quán)通常也稱出國權(quán)，是指一個人自由離開任何國家包括其本國的權(quán)利。在國際交往中，出境和出國屬于同一個含義，沒有實質(zhì)性區(qū)別。但在我國，出境和出國的含義有所差異，中國公民前往外國，可以稱出國也可以稱出境；如果中國公民前往港澳臺地區(qū)，則只能稱出境不能稱出國。在國際社會，公民自由進出本國邊境是一項基本權(quán)利，多數(shù)國家通過憲法和法律保障公民出境權(quán)的實現(xiàn)?！妒澜缛藱?quán)宣言》第13 條第一款提出“人人在各國境內(nèi)有權(quán)自由遷徙和居住”；第二款“人人有權(quán)離開任何國家，包括其本國在內(nèi)，并有權(quán)返回他的國家”?！豆駲?quán)利與政治權(quán)利國際公約》第12 條第一款規(guī)定“合法處在一國領(lǐng)土內(nèi)的每一個人在該領(lǐng)土內(nèi)有權(quán)享受遷徙自由和選擇住所的自由”；第二款規(guī)定“人人有自由離開任何國家，包括其本國在內(nèi)”。我國目前雖然簽署但尚未批準加入該公約，因此出境權(quán)還不是公民的基本權(quán)利之一。

（二）限制出境的理據(jù)

既然限制出境是一種行政處罰或訴訟強制措施，且同時我國對國際社會普遍承認的公民出境權(quán)又有所保留，那么我國對特殊身份人員限制出境的理據(jù)何在？筆者認為可以從以下三個方面進行分析。

首先是限制出境的必要性。限制出境是國家以限制當(dāng)事人出境自由為代價給予相關(guān)行為人的行政處罰或迫使當(dāng)事人履行一定法律義務(wù)的措施。一國可以出于維護本國國家安全、公共秩序、公共衛(wèi)生或道德、或他人的權(quán)利和自由的選擇，通過一定形式的禁止，控制本國公民離開所在國。也就是說，當(dāng)國家政治獨立和領(lǐng)土完整受到外力威脅時，國家安全可以被引用為合理的限制人權(quán)的原因。公共秩序是指公共場所有序安寧的狀態(tài)，它不僅與社會的價值觀一致，而且與文明和公平的普遍原則相一致。為了保護公共福利和社會組織利益，公共秩序也可以成為限制出境權(quán)的理由?；诠残l(wèi)生，特別是通過檢疫法的規(guī)定限制出境權(quán)，可以被視為保護公共秩序的一項措施。至于公共道德，各國所持觀念差別很大，沒有統(tǒng)一的普遍適用的共同道德標準?；凇氨Ｗo他人權(quán)利與自由”而實施的禁止或限制內(nèi)涵豐富，迄今聯(lián)合國人權(quán)委員會還沒能就其外延作出說明。

其次是限制出境的正當(dāng)性。不言而喻，限制出境將對當(dāng)事人的遷徙自由權(quán)構(gòu)成侵害，必須由法律授權(quán)的部門加以實施，且必須控制在合理范圍內(nèi)，只有這樣限制出境措施才能獲得正當(dāng)性基礎(chǔ)。根據(jù)美國監(jiān)督機構(gòu)“全球金融誠信”官網(wǎng)公布的《2013 全球非法金融流動報告》，在非法金融流動的國家排名里，中國赫然排在了第一位。從2001年到2011年期間，非法金融流出額為1.08 萬億美元，是唯一以萬億作為單位的國家。①林子敬：《貪官外逃“封鎖”指南》，http://blog.sina.com.cn/s/blog_4b8bd1450102vicc.html.中國的國家利益正在受到嚴重損害，而制造非法金融流出的主體恰是一些“國家工作人員”，因此打擊腐敗、阻止那些“國家工作人員”出境就是中國限制出境的正當(dāng)理由，公安出入境管理部門和邊防機關(guān)對貪腐官員采取限制措施具有正當(dāng)性基礎(chǔ)。

最后是限制出境的合法性。公民的出境權(quán)是否受到限制直接表現(xiàn)為他能否辦理護照；對已經(jīng)辦理了護照的，出境權(quán)的限制與否則表現(xiàn)在持照人能否順利通關(guān)。《世界人權(quán)宣言》第29 條第二款規(guī)定：“人人在行使他的權(quán)利和自由時，只受法律所確定的限制，確定此種限制的唯一目的在于保證對旁人的權(quán)利和自由給予應(yīng)有的承認和尊重，并在一個民主的社會中適應(yīng)道德、公共秩序和普遍福利的正當(dāng)需要。”顯然，為了他人權(quán)利和自由的實現(xiàn)以及民主社會的正當(dāng)需要，國家通過制定法律可以對公民的出境權(quán)予以限制。從國際通行的做法來看，各國法律普遍對負有一定民事責(zé)任、刑事責(zé)任或可能對國家利益構(gòu)成損害的公民實行限制出境。我國現(xiàn)行的《中華人民共和國護照法》第13 條授權(quán)護照簽發(fā)機關(guān)對七種人不予簽發(fā)護照。另外該法第14 條還規(guī)定：“因妨害國（邊）境管理受到刑事處罰的；或因非法出境、非法居留、非法就業(yè)被遣返回國的”，證照簽發(fā)機關(guān)自其刑罰執(zhí)行完畢或者被遣返回國之日起六個月至三年以內(nèi)不予簽發(fā)護照。

四、限制出境存在的現(xiàn)實問題

目前，我國有關(guān)限制出境的內(nèi)容散見于法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和一些規(guī)范性文件中。這些文件規(guī)定我國大部分公民可以自由出入境，只有兩種人在辦理出國境手續(xù)時有所限制：一種是法律規(guī)定的“不準出境人員”，在法定期限內(nèi)嚴格限制出境，對這部分人的限制稱禁止性限制，也是他們違法行為必須付出的代價；另一種是以“國家工作人員”為主體的特殊身份人群，需要按照組織、人事管理權(quán)限和行政隸屬關(guān)系由單位出具意見或者符合一定的條件才能允許出境，對這部分人的限制稱條件性限制，是作為國家工作人員必須履行的法律義務(wù)。對第一種人施行的限制追究的是行政違法行為，具有制裁性特征；對第二種人實行的限制措施僅限于出行資格，不會造成相對人實體權(quán)益的增減，具有非處分性特征。

（一）關(guān)于不準出境人員

對于“不準出境人員”，《出入境管理法》第12 條具體列出了“六類人員”。該法條前四款立意相對明確，可操作性較強；后兩款因為使用了模糊語言“可能”和“其他”，增強了語義的不確定性，除邊防、出入境作為限制出境的實施主體以外，稅務(wù)、銀行、海關(guān)、衛(wèi)生、安全等行政部門都可能成為限制公民出境行為的決定主體。多頭管控的結(jié)果導(dǎo)致了一些報備主體濫用報備權(quán)，嚴重侵犯了公民出境的自由；也有一些報備主體逾期不撤消備案，致使申請人很難正常領(lǐng)到出境證件；更有一些報備單位對報備工作重視程度不夠，片面認為因私出國境是屬于公民的私事，漏報、錯報現(xiàn)象時有發(fā)生。這不僅影響了當(dāng)事人的正常出境，也損壞了國內(nèi)出入境管理機關(guān)的國際形象，多頭管控更削弱了出入境管理作為中央事權(quán)的根本性質(zhì)。

（二）關(guān)于國家工作人員

出于維護公共秩序、維護國家安全和利益考慮，我國實行的國家工作人員登記備案制度對防范國家工作人員騙取出入境證件違規(guī)出國（境），對有效防止職務(wù)犯罪、資金外流起到了重要的作用。但在實務(wù)中，有些單位將國家工作人員的范圍界定過寬或擅自擴大解釋，把不必要納入登記備案范圍的所謂“特殊崗位人員”全部列控，如公安院校教師等一些參照公務(wù)員管理的事業(yè)編制人員全部被納入其中。這么一來，就使這些群體的合法權(quán)益受到了侵害。還有些備案單位在國家工作人員退休、調(diào)離或辭職以后不能及時變更登記，致使出入境信息失真。當(dāng)然，也有一些是出入境管理自身存在的問題，如根據(jù)申請人的社會地位與身份人為地放寬材料標準和程序要求，從而在根本上削弱了出入境管理作為中央事權(quán)的根基。

五、完善限制出境制度的構(gòu)想

（一）權(quán)力公開與制衡

積極謀求將公民出境權(quán)寫入憲法，并在行政法中設(shè)置出具“單位意見”單位的責(zé)任。根據(jù)我國《立法法》第8 條第五款之規(guī)定，對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰的事項只能制定法律。公安出入境管理機關(guān)限制某些人或某一類人出國境的根本價值在于維護國家或他人的正當(dāng)權(quán)益不受非法侵害。既然限制出境對當(dāng)事人的遷徙自由容易構(gòu)成侵害，公安邊防執(zhí)法就必須嚴格依照法律授權(quán)，且應(yīng)當(dāng)控制在合理范圍內(nèi)。當(dāng)下我國行政立法多從公權(quán)力視角出發(fā)，謀求社會的有效管理，沒能把公民權(quán)利和社會公正擺在應(yīng)有的位置，社會管理實質(zhì)上顯失公平。多年前曾有研究者提出“現(xiàn)行法規(guī)規(guī)定了‘單位’在參與公民出入境管理中行使的權(quán)利——出具對申請人出境的‘意見’，但對出具‘單位意見’的單位的責(zé)任卻沒有作出相應(yīng)的規(guī)定”并建議“從法律上規(guī)定出具‘單位意見’的單位的責(zé)任”①莫啟波、朱其良：《關(guān)于公民因私出境審批管理中“單位意見”的分析與研究》，《廣西公安管理干部學(xué)院學(xué)報》1999年第3期。。時至今日，這一建議依然有推進的必要。

（二）理順管理與服務(wù)的關(guān)系

對待國家工作人員的因私申請，公安邊防管理機關(guān)應(yīng)該根據(jù)官員的層級和職務(wù)進行分級管理，層級和職務(wù)越高，權(quán)力越大，在出境管理上越應(yīng)該嚴格把控。備案制應(yīng)該重新設(shè)計因私出境情形下出具意見的部門，至少不應(yīng)該由組織人事部門而可以考慮讓審計或紀委監(jiān)督部門出具意見。公安邊防管理機關(guān)要杜絕“國家工作人員都是好人”的想法，好與壞只是一步之遙，不論何人何地位，必須走程序辦手續(xù)。對待群眾的合理要求，公安邊防管理機關(guān)要以服務(wù)為重，但必須拒絕不合理的非分之想。公民的出境自由與債務(wù)的履行之間本沒有必然的關(guān)聯(lián)，若以限制出境來迫使民事訴訟當(dāng)事人履行行政義務(wù)，有違法治國家的基本原則。

（三）維護中央事權(quán)

出入境管理事務(wù)具有高度的統(tǒng)一性、專屬性、集權(quán)性，世界各國均把出入境管理機構(gòu)歸屬中央政府直管，實行垂直領(lǐng)導(dǎo)。按照相關(guān)法律法規(guī)，我國公安邊防出入境管理機關(guān)雖然是限制公民出境的執(zhí)行機關(guān)，但不是獨立意義上的行政主體，稅務(wù)、銀行、海關(guān)、衛(wèi)生、安全等行政部門都可能成為限制公民出境行為的決定主體。事實上這些部門互不隸屬，限制出境的由頭不一，各自為政，限制出境的協(xié)作難度很大。為強化出入境管理的中央事權(quán)性質(zhì)，有必要從大處著想，在國家層面成立移民局；從小處做起，將特定身份人員的護照直接由出入境管理部門集中保存，使證照頒發(fā)和管理統(tǒng)一歸口既提高辦事效率也增強證照使用的安全度。出入境管理部門有必要對其他行政機關(guān)作出的限制出境決定行使審查權(quán)，以切實維護出入境管理中央事權(quán)的集中和統(tǒng)一。