鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟、財政運行和民生發(fā)展——基于鄂西北農(nóng)村的調(diào)查

王德祥 吳 睿，2

（1.武漢大學經(jīng)濟與管理學院，武漢 430072；2.湖北科技學院經(jīng)濟與管理學院，咸寧 437100）

一、導言

長期以來，“三農(nóng)”問題是理論界研究和實踐界探索的重點，也是全黨工作的重中之重。學者和實踐工作者從不同的角度出發(fā)提出了解決“三農(nóng)”問題的眾多方案，十八大報告指出推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑，鄉(xiāng)鎮(zhèn)則是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的前沿。綜觀新中國成立以來的各歷史階段和各地區(qū)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟蓬勃發(fā)展的時期（1978-1988年、1992-1996年，鄒曉涓，2011）和地區(qū)（如珠三角、江蘇和浙江沿海地區(qū)等），鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力充沛，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政穩(wěn)健運行，民生狀況得到較大改善。經(jīng)濟發(fā)展是財政和民生的源泉，財政是維系政權(quán)和社會穩(wěn)定的重要保障，是建設和改善民生的中堅力量。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政處于我國現(xiàn)行財政體系的最基層，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行各項政治、經(jīng)濟和社會職能的財力基礎。由于我國省以下并未真正實行分稅制（賈康、張立承，2005）和現(xiàn)行壓力型的行政體制（羅丹、陳潔，2009），致使目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政普遍陷入困境，且困難程度之深令人擔憂①據(jù)《瞭望》新聞周刊2012年對全國8個省份300名鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的調(diào)查問卷顯示，東部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務額大多在千萬元以上，有的超過億元，個別的在十億元以上；中部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務大多在百萬元左右，少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務超過千萬元；西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務額多在百萬元左右。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務已成為拖累鄉(xiāng)鎮(zhèn)正常運轉(zhuǎn)的最大困難和障礙之一。更令人擔憂的是，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)盲目追逐GDP，熱衷政績工程、形象工程，超負荷舉債，已經(jīng)嚴重影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)、基層執(zhí)政能力。。

自2006年以來，隨著農(nóng)業(yè)稅的全面取消、建設社會主義新農(nóng)村戰(zhàn)略的實施和“鄉(xiāng)財縣管”等財政體制改革的實行，我國農(nóng)村改革與發(fā)展進入了一個新階段。經(jīng)過近8年的改革與發(fā)展，當前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展和財政運行狀況如何？本文力圖通過對鄂西北丹江口市丁家營鎮(zhèn)和浪河鎮(zhèn)農(nóng)村的深入調(diào)查和分析，揭示我國農(nóng)村稅費改革以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟和社會所發(fā)生的一些新的變化，以及這些變化對農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)村民生的影響。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展和財政運行狀況

丹江口市位于湖北省西北部、漢江中上游，擁有亞洲最大的人工淡水湖——丹江口水庫，素有“亞洲天池”和“中國水都”之稱。全市轄武當山旅游特區(qū)、4個街道辦和12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，境內(nèi)大部分是高山和低山丘陵。2012年末全市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入15462元，農(nóng)民人均純收入5213元①李冬梅：“2012年丹江口市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報”[DB/OL].丹江口統(tǒng)計信息網(wǎng)，2013-03-29。。當前，丹江口市因南水北調(diào)中線工程水源地而引人注目。丹江口市丁家營鎮(zhèn)和浪河鎮(zhèn)位于丹江庫區(qū)南岸、武當山東麓，316國道、襄渝鐵路、漢十高速公路穿境而過，區(qū)位和經(jīng)濟條件較好，而兩鎮(zhèn)又有明顯的差異，在丹江口地區(qū)有一定的代表性。

丁家營鎮(zhèn)下轄7個村和1個居委會，共36個村民小組，現(xiàn)有人口2萬余人，耕地5300多畝。該鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)主要是柑橘、枸杞、葛根、蔬菜生產(chǎn)和豬、牛、羊養(yǎng)殖；工業(yè)主要是鑄造、汽車零部件生產(chǎn)和服裝加工；第三產(chǎn)業(yè)主要是旅游和運輸。2013年全鎮(zhèn)本級財政收入436萬元，在丹江口市屬一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

浪河鎮(zhèn)下轄9個村和1個居委會，共43個村民小組，總?cè)丝诮?.3萬人，耕地1.8萬畝。該鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)以茶葉種植、豬雞養(yǎng)殖為主；工業(yè)有磷化、汽配、玻纖等制造業(yè)；服務業(yè)主要是旅游業(yè)。2013年，全鎮(zhèn)社會經(jīng)濟總收入達11.5億元，工業(yè)總產(chǎn)值7.5億元，財政總收入2630萬元，人均純收入比2012年增長了38%，達8050元②周沛：“浪河鎮(zhèn)：崛起中彰顯魅力”[N].《十堰日報》，2014-03-13。。浪河鎮(zhèn)是丹江口市一類鄉(xiāng)鎮(zhèn)（兩個經(jīng)濟強鎮(zhèn)之一，另一經(jīng)濟強鎮(zhèn)六里坪鎮(zhèn)近年來每年財政收入超過5000萬元），也是外遷內(nèi)安主要鄉(xiāng)鎮(zhèn)之一（已安置9000余人），丹江水位提高后已淹沒了該鎮(zhèn)4個村、2800多畝耕地。

（一）利用本地資源招商引資，帶動鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展

鄂西北農(nóng)村的特點是耕地少且貧瘠，缺乏進行大規(guī)模、高品質(zhì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和利用農(nóng)業(yè)積累發(fā)展工商業(yè)的條件。在武當山周邊地區(qū)，大多是海拔在500—1200米、坡度30度以上的山地，土色深、氣溫低、雨水沖刷嚴重、土層薄，僅適應紅薯、苞谷、小麥生長；而在海拔1200米以上的武當山區(qū)，雨水多、氣溫低，基本不適宜農(nóng)作物生長。

2005年，浪河鎮(zhèn)等率先探索招商引資新模式，引進企業(yè)發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，通過將青莫和錢灣兩村長期粗放經(jīng)營的1500畝集體茶園的70年經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，引進了臺資阿里山農(nóng)業(yè)高科技開發(fā)有限公司。鎮(zhèn)政府建立專班為阿里山公司提供服務，包括提供廠房、鋪設灌溉管道、架設供電線路、改造園區(qū)道路等，使該公司順利進駐并建設有機茶和食用菌生產(chǎn)基地。2006年，該公司試生產(chǎn)的武當烏龍茶在新加坡、馬來西亞和港澳臺地區(qū)一經(jīng)投放即大受歡迎；該公司隨后又與周邊各村合作開發(fā)了有機茶種植園近1萬畝，建成了“生豬養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)化項目“，并將豬糞回收處理后用于茶樹施肥，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)和循環(huán)經(jīng)濟。此外，該公司還開發(fā)了浪河“清末莊園”、“武當峽谷漂流”等旅游服務項目。其中，僅武當峽谷漂流項目一期工程于2013年就接待了游客5萬余人，實現(xiàn)旅游消費收入1400多萬元。

引進阿里山公司的成功實踐使浪河鎮(zhèn)和其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)受到鼓舞。2007年以來，丁家營鎮(zhèn)利用原三線軍工服裝企業(yè)留下的資產(chǎn)引來20多家企業(yè)集聚，初步形成了服裝產(chǎn)業(yè)集群；同時還利用三線軍工機械企業(yè)的資產(chǎn)引來8家民營企業(yè)投資。浪河鎮(zhèn)也利用三線企業(yè)留下的資產(chǎn)集中發(fā)展精鑄、冶煉、磷化、包裝印刷、汽配、制鍋、玻纖和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，目前已有50多家企業(yè)入駐浪河工業(yè)園區(qū)，其中規(guī)模以上企業(yè)達到15家。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行總體平穩(wěn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務提供不足

2006年，為適應省管縣財政體制改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革，丹江口市改革了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制：一是對一類鄉(xiāng)鎮(zhèn)（六里坪鎮(zhèn)和浪河鎮(zhèn)）實行“劃分收入范圍，核定收入基數(shù)，超收全額留用”的體制，即以2003年—2005年實現(xiàn)的增值稅的8.5%、營業(yè)稅的35%、企業(yè)所得稅的12.5%、個人所得稅（不包括利息所得稅）的12.5%和車船牌照稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、印花稅、資源稅、房產(chǎn)稅、耕地占用稅、契稅的100%為基數(shù)（基數(shù)每年遞增5%），超收部分自留；二是對一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)如丁家營鎮(zhèn)等，實行“統(tǒng)一預算收支，鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”的體制。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算支出也劃分為兩類：一類是維持運轉(zhuǎn)的基本支出，主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員經(jīng)費和日常辦公經(jīng)費支出（浪河鎮(zhèn)和丁家營鎮(zhèn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革后建立了“三辦一所”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員編制都在50人左右）；其次是“以錢養(yǎng)事”服務費支出（兩鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)制單位成立了農(nóng)技、農(nóng)機、水利、文化、計生、勞動等5-6個服務中心），這部分費用由市級部門直接管理和下?lián)堋Ａ硪活愂墙?jīng)濟事業(yè)發(fā)展支出，主要是根據(jù)市級財政（按鄉(xiāng)鎮(zhèn)面積、人口、行政村數(shù)和收入基數(shù)及增長比例來確定）提供的均衡性轉(zhuǎn)移支付和招商引資獎勵來安排：對浪河鎮(zhèn)而言，可使用超收自留收入來補充安排經(jīng)濟支出；對丁家營鎮(zhèn)而言，可根據(jù)市財政按量化考核情況給予的激勵性補助來補充安排。

2012年和2013年，兩鎮(zhèn)的財政收支基本情況如下（見表1）：

表1 2012年—2013年兩鎮(zhèn)財政收支情況 單位：萬元

由表1可知，兩鎮(zhèn)的財政運行是有保證的。丁家營鎮(zhèn)作為一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)，上級財政每年向它提供的轉(zhuǎn)移支付為其財政運行提供了重要支撐，2012和2013年它獲得的上級財政總資助都在160萬元以上，均占其自身財力的40%以上。而浪河鎮(zhèn)作為經(jīng)濟強鎮(zhèn)，不但財政運行可以自保，而且平均每年還向市級財政凈貢獻1980萬元以上，其凈貢獻大體可以援助像丁家營鎮(zhèn)這樣的一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)10個以上。

另外，就具體支出來看，發(fā)現(xiàn)其實各鎮(zhèn)目前用于提供農(nóng)村公共服務的支出并不多。一般而言，一般公共服務支出實質(zhì)上就是保機構(gòu)運轉(zhuǎn)，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在這方面的支出占據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總支出的30%以上，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)該項占比甚至高達50%；社保與就業(yè)支出主要是離退休人員的費用支出，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在這方面的支出占比均呈上升趨勢；農(nóng)林水事務支出主要是農(nóng)村綜合改革安置和補貼支出，近年來隨著農(nóng)村綜合改革的推進，該項支出占比也呈大幅增加態(tài)勢；城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出則是鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)公共設施與事務支出，雖然也是農(nóng)村公共服務支出的主體，但如今即便是修一條200米長3.5米寬的村道（水泥路）也要近5萬元的費用，而各鎮(zhèn)每年在這方面的支出一般只有十多萬元，最多也不過五、六十萬元，很難滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)公共設施與事務支出之需?？梢姡壳班l(xiāng)鎮(zhèn)所能提供的公共服務是十分有限的，現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制和預算安排很難使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)農(nóng)村居民的需要來自主提供公共服務、滿足農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。

三、村級組織運作和農(nóng)村民生發(fā)展狀況

在村級組織運行和農(nóng)民家居生活方面，本文重點考查了丁家營鎮(zhèn)的三清廟村和浪河鎮(zhèn)的青莫村。三清廟村面積約6平方公里，390畝耕地（人均不足3分），1471人（其中勞動力811人、350多人常年在外打工），大部分農(nóng)戶沿316國道兩側(cè)居住。該村的主要特色是家庭作坊發(fā)展較好，許多農(nóng)戶自辦畜禽圈養(yǎng)場、家庭服裝廠、汽車零部件廠。青莫村面積為16.5平方公里，耕地約2000畝、高標準有機茶基地2000多畝，4個村民小組554戶共1836人，其中勞動力1098人（450多人常年在外打工）。該村以有機茶種植和與阿里山公司合作而出名，村里有8家茶葉廠，年產(chǎn)茶葉1.8萬斤。2013年全村人均純收入5500多元，茶葉收入約占一半。該村生豬養(yǎng)殖也有一定規(guī)模。作為丹江口市2006年首批新農(nóng)村建設的試點村，目前該村“半雜店”①青莫村是2001年由原官山村和紅廟村合并而成的村。在原兩個村的交界處有一座小橋，小橋邊只有一座民房，這家農(nóng)戶在房里開了半間商店賣雜貨，當?shù)厝吮惆堰@個地方稱為“半雜店“。居民點集中了全村70%以上共300多戶人家，已形成初具集鎮(zhèn)形態(tài)的新型農(nóng)村社區(qū)。

（一）村級組織已成為聯(lián)系政府與農(nóng)民的重要紐帶

隨著2006年農(nóng)村稅費改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革的實施，各省各縣市的村級組織也得到了優(yōu)化調(diào)整。在丹江口市，行政村黨支部和村民委員會干部一般包括村支書兼村主任、治保主任、計生專干、大學生村官和文書共5人，村干部較以前精簡了。目前村級組織的主要工作是抓治安穩(wěn)定、計劃生育、協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織村民開展新農(nóng)村建設和進行環(huán)境整治、落實“新農(nóng)?！焙汀靶箩t(yī)?！闭叩取?/p>

三清廟村家庭工廠雖多，但集體已不再經(jīng)營實體，村級收入每年僅4到6萬元。村級費用由市財政下?lián)埽涉?zhèn)財政所進行管理。村里還建立和完善了治安穩(wěn)定機制，設有治安和糾紛調(diào)解3人小組（由治安主任擔任組長、2個中心戶長任組員），實行治安主任、中心戶長、聯(lián)戶（10戶）治安管理制度。

浪河鎮(zhèn)青莫村作為丹江口市的新農(nóng)村建設試點村，近幾年村級事務主要是規(guī)劃和組織以“半雜店”為中心的新社區(qū)建設。村里還組織村民改造低產(chǎn)茶園，向阿里山公司出租茶園900畝，再“反向租賃“轉(zhuǎn)包給村民，并成立茶葉合作社，使農(nóng)民增收、集體獲益（有2個村辦茶葉加工廠）。目前，該村村級收入每年都超過8萬元，因此村里也有財力出資補貼村民美化庭院。

（二）農(nóng)村民生得到改善，但農(nóng)民增收仍有困難

從調(diào)查情況來看，兩鎮(zhèn)的民生狀況總體上得到了較大的改善。目前，兩鎮(zhèn)大部分農(nóng)戶的住房都得到了修繕，以二層樓房為主，老式的土墻瓦房已不多見；農(nóng)戶家中生活用水、衛(wèi)生環(huán)境與城鎮(zhèn)相差不大；通村和通往各居民點的道路都已硬化；各居民點均有籃球場、乒乓球臺、健身器械等設施；各村村部還設有衛(wèi)生室和圖書室，但許多村已無小學（大都集中到鎮(zhèn)上）；“新農(nóng)合”②即新型農(nóng)村合作醫(yī)療，是指由政府組織、引導、支持，農(nóng)民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟制度。采取個人繳費、集體扶持和政府資助的方式籌集資金?；緦崿F(xiàn)了全覆蓋，村民每年個人繳60元，倘若遇大病則可報銷全部醫(yī)療費的75%-80%；90%以上的農(nóng)戶也都參加了“新農(nóng)保”③即新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，是繼取消農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)直補、新型農(nóng)村合作醫(yī)療等政策之后的又一項重大惠農(nóng)政策。采取個人繳費、集體補助和政府補貼相結(jié)合，其中中央財政將對地方進行補助，并且會直接補貼到農(nóng)民頭上。，60歲以上的老人每月可領55元養(yǎng)老金，有病的老人還可申請“低?！毖a助（每人每月最低為55元）；那些生活不能自理且無人照顧的老人可進鎮(zhèn)辦福利院，鎮(zhèn)里的兩所福利院現(xiàn)已集中供養(yǎng)了90多位老人；對那些無子女照顧而又不愿進福利院的老人則每人每年發(fā)給1300元生活費，由其親朋或鄉(xiāng)鄰代為照顧，實行分散供養(yǎng)。

青莫村是浪河鎮(zhèn)經(jīng)濟條件比較好的一個村，雖引進了臺資企業(yè)，特色農(nóng)業(yè)（茶業(yè)）和新農(nóng)村建設也都不錯，但目前還是不能解決本地富余勞動力的就業(yè)問題，也不足以支撐農(nóng)村的城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。農(nóng)村城鎮(zhèn)化不僅是一個人口集中的問題，而且更是一個生產(chǎn)、收入、消費水平的提高和商品及服務的規(guī)模性流動問題。

當前各村發(fā)展存在的主要困難是就業(yè)機會少、欠缺增收門路，像青莫村這樣能引進企業(yè)的村畢竟不多，有規(guī)模的家庭專業(yè)戶則更少，致使農(nóng)村40%以上的青壯年常年在外打工。

四、當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政和民生發(fā)展中的問題

通過實地調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)了當前我國農(nóng)村發(fā)展中的一些問題，其中有些是所考察地特有的，而有些則是各地普遍存在的。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政制度：對鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供農(nóng)村公共服務形成了制約

從調(diào)查情況看，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政基本上不能自主提供農(nóng)村公共服務。所調(diào)查的兩鎮(zhèn)主要是通過招商引資來發(fā)展經(jīng)濟，相關服務提供費用主要來自項目申請和爭取上級資金。原因是：一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財力不足，預算安排又限制了其自主提供公共服務的能力（市縣財政按人口、地域面積等提供經(jīng)濟事業(yè)發(fā)展的轉(zhuǎn)移支付）；經(jīng)濟強鎮(zhèn)對上級財政的貢獻多（被收取的稅收多），同時預算支出多為基本運轉(zhuǎn)支出和經(jīng)濟事業(yè)支出，社會性公共服務支出不足。這表明，現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政制度和預算安排客觀上對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自主提供農(nóng)村公共服務形成了制約。

（二）生態(tài)環(huán)保要求：使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)面臨轉(zhuǎn)型升級的壓力

丹江口水庫作為南水北調(diào)工程的水源地，其水質(zhì)標準和生態(tài)環(huán)保要求對周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的企業(yè)生產(chǎn)和技術改造提出了挑戰(zhàn)，而且時間緊迫（2013年蓄水、2014年送水）。目前，丹江口水庫周邊各鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要以畜禽養(yǎng)殖和磷化、鑄造、冶煉等工業(yè)為主，技術水平一般不高，普遍存在廢舊物處理不達標和污水排放問題。如果實行關停并轉(zhuǎn)，無疑會影響各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展。企業(yè)當前面臨的問題是轉(zhuǎn)型升級的資金、技術與人才從何而來？目前各有關鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已紛紛遷離，不少項目中斷，由此帶來了生產(chǎn)下降、收入減少和就業(yè)萎縮等一系列問題。

（三）收入和就業(yè)不足：正影響鄉(xiāng)村活力和城鎮(zhèn)化發(fā)展

在城鄉(xiāng)差距短期內(nèi)難以根本性縮小的情況下，如今鄉(xiāng)村的吸引力（如田園風光、綠色食品、健康的環(huán)境等）已大為下降。隨著先富起來的村民遷離農(nóng)村之后，目前大量農(nóng)民工正不斷進入城市尋找就業(yè)和增收機會。浪河鎮(zhèn)和丁家營鎮(zhèn)每年都有40%～60%的勞動力出外打工，村里留守的多是老人和孩子，唯有春節(jié)時期，村里才顯出一點生機。即便是在那些有外來企業(yè)、住戶已經(jīng)集中且初具集鎮(zhèn)格局的農(nóng)村社區(qū)，也欠缺人車往來、商品和服務正常流動的市鎮(zhèn)景象。農(nóng)民缺乏收入，消費和投資創(chuàng)業(yè)不足，這些都在影響鄉(xiāng)村的活力，制約城鎮(zhèn)化發(fā)展，使鄉(xiāng)村變得些許空洞和黯然。

（四）農(nóng)民依然貧困：現(xiàn)行農(nóng)村社保不足以保障基本生活

目前鄂西北農(nóng)村大部分家庭還不富裕。按人均可支配收入6000元的全面小康標準①根據(jù)“三步走”的戰(zhàn)略目標，從2000年的總體小康水平到到2020年的全面小康的20年間，我國的經(jīng)濟總量將翻兩番，根據(jù)GDP增長和農(nóng)民純收入增長的關系測算，屆時農(nóng)民可支配收入將增長1.5倍左右，人均接近6000元。，即使是條件較好的浪河鎮(zhèn)和六里坪鎮(zhèn)與該標準相比也有明顯差距；而那些流轉(zhuǎn)了土地或長期有病人的家庭，連日常用度都還很拮據(jù)。從當?shù)匚飪r水平和一些農(nóng)戶的生活情景看，目前新型農(nóng)村養(yǎng)老保險（每月55元養(yǎng)老金）和低保補助（中間標準65元/月）尚不能保障老人們的基本生活。也正因為“新農(nóng)?！钡谋Ｕ纤降停U費標準高（丹江口市農(nóng)村養(yǎng)老保險分100至1000元10個檔次）、交納期長，年輕農(nóng)民參保的積極性普遍不高，相比而言，“新農(nóng)合”的繳費低、補償適度，農(nóng)民參保率相對較高。可以說，農(nóng)村社保制度“安全網(wǎng)”的功能不強，“打工經(jīng)濟”仍是當前鄂西北農(nóng)民生活的重要維系。

（五）新農(nóng)村建設項目的實用性和鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理中的偏差

在調(diào)研中，我們還發(fā)現(xiàn)新農(nóng)村建設中有些項目建設沒有考慮到經(jīng)濟、實用和長遠性。如每家都建有沼氣池，卻沒有注意到山區(qū)氣溫低和基本原料的匱乏等問題，許多農(nóng)戶仍然要靠上山砍柴來生火做飯。又如改善住房，各戶都建一棟占地約120平米的二層樓房，花了多年積蓄卻又長期閑置，而老人們則困守空樓，連串門拉家常的機會也少了，鄰里關系疏遠，老人們感到孤獨。隨著鄉(xiāng)村人口減少和流動性加強，這種居住模式日漸不合時宜。

此外，稅費改革后農(nóng)村中小學、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院都由市（縣）直接管理。但事實上，市（縣）部門很難對眾多服務單位（特別是遠在各鄉(xiāng)村的單位）進行管理。以學校為例，市教育局能較好關注的主要是市區(qū)學校，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校只好自行其事，既不反映問題也不提要求（以免留下不良印象），結(jié)果是一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校的校舍等設施長期無法改善、師資不足、管理松懈、教學質(zhì)量下滑。而且市（縣）管理部門總是希望合校及收縮分布，結(jié)果連上小學都要到鎮(zhèn)上，而小學生住校既給家庭帶來諸多負擔，也不利于孩子們身心的健康成長。

五、政策建議

（一）深化分稅制改革，建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政橫向平衡機制

我國農(nóng)村綜合改革的目標和主要內(nèi)容是：通過對農(nóng)村“多予少取”促其快速發(fā)展，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政穩(wěn)定運行，市（縣）承擔起重要的基本公共服務責任（如教育、醫(yī)療、社保等），中央和省通過轉(zhuǎn)移支付來反哺農(nóng)村和直接推動農(nóng)村公共服務供給（如農(nóng)村住房、道路、用水用氣、衛(wèi)生環(huán)境改善等）。從調(diào)查情況看，雖然大部分目標正逐漸達到，但“多予少取”促進農(nóng)村快速發(fā)展這一重要目標卻進展緩慢。直接原因是經(jīng)濟強鎮(zhèn)的財政貢獻多，而弱鎮(zhèn)的獲得少，就一個市（縣）整體看，少數(shù)經(jīng)濟強鎮(zhèn)的“付出”不僅可以滿足多數(shù)弱鎮(zhèn)的“獲得”，而且還有凈輸出。這意味著目前農(nóng)村不是被“反哺”而是繼續(xù)被“抽血”。我們計算了丹江口市12個主要鄉(xiāng)鎮(zhèn)的總體財政情況，其中，2012年浪河與六里坪兩個經(jīng)濟強鎮(zhèn)的財政總貢獻為5328萬元，抵補上級對其余10個一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移支付5112萬元后，凈輸出216萬元；2013年兩個經(jīng)濟強鎮(zhèn)總貢獻為5570萬元，抵補上級對其余10個一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資助5195萬元后，凈輸出375萬元。這表明，有經(jīng)濟強鎮(zhèn)的市（縣）基本上可以做到財力自保，再若有上級財政的資助則完全可以自主。因此，我們建議選擇一些有經(jīng)濟強鎮(zhèn)的市（縣）進行以下兩方面的試點，以進一步創(chuàng)新和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制。

1.各市（縣）以基本不從鄉(xiāng)鎮(zhèn)獲得收入為原則，將市（縣）范圍內(nèi)的地方稅種全部劃歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以實行徹底的省、鄉(xiāng)鎮(zhèn)分稅制。同時，建立市（縣）負責的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政橫向平衡基金及調(diào)節(jié)機制”，即以所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人均稅收的平均值為基準，低于平均值的鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年從“基金”中獲得一定的資助，超過平均值的鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年向“基金”注入資金，上級財政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一般轉(zhuǎn)移支付也進入該“基金”，以此來促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政自立、互助和均衡發(fā)展。市（縣）財政以共享稅收入和與鄉(xiāng)鎮(zhèn)分享某些收入（如教育費附加等）作為運轉(zhuǎn)資金，市（縣）各部門以接受上級部門的專項資金和轉(zhuǎn)移支付來執(zhí)行委托的任務、履行管理和服務職能。

2.在鄉(xiāng)鎮(zhèn)推行完全的部門預算，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行農(nóng)村公共服務職能。規(guī)范的部門預算應當是各部門自己制定服務項目計劃和安排服務支出，服務項目支出是主體，人員及費用附屬于項目。因此，應調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算編制規(guī)定：經(jīng)常項目支出除基本運轉(zhuǎn)支出外，還應包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門和機構(gòu)提供農(nóng)村公共服務的經(jīng)常性支出（如補貼鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的醫(yī)生到村巡回看病、社會保障補貼等）；資本項目支出主要是各部門負責的公共設施建設和維修、產(chǎn)業(yè)基地建設等支出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)各辦公室和機構(gòu)若不能提出自己的經(jīng)常性和資本性服務項目及支出方案，則應撤銷；而一旦提出項目，就要檢查執(zhí)行情況、評估效果和追究責任。市（縣）財政局應按現(xiàn)行預算分類（大體就是職能部門分類）制訂包括經(jīng)常項目和資本項目及其細目的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門預算表”，根據(jù)預算表進行“鄉(xiāng)財縣管”和監(jiān)督。

（二）對技術投資實行企業(yè)所得稅扣除，支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)技術改造和轉(zhuǎn)型升級

為了支持丹江口市和丹江庫區(qū)周邊市（縣）的企業(yè)進行技術改造和轉(zhuǎn)型升級，國家應實施稅收優(yōu)惠和鼓勵政策。對這些地區(qū)的企業(yè)，在3年內(nèi)因環(huán)境保護和減少污染排放而實行的技術、設備、工藝流程的更新改造投資，允許在企業(yè)所得稅中給予一定比例的抵免（如按更新改造投資總額的一定百分比，進行稅額扣除）。事實上，為鼓勵全國中小企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，普遍實行這一稅收優(yōu)惠措施已是必然趨勢。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)加強對農(nóng)民創(chuàng)業(yè)和合作社的支持，并建立勸導機制

為改變農(nóng)村創(chuàng)業(yè)、投資、就業(yè)不足和農(nóng)民增收困難的現(xiàn)狀，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應承擔起自主提供農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展服務的責任，對農(nóng)民回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)提供幫助和支持，對農(nóng)民合作組織的建立和運作提供指導和支持，使農(nóng)村家庭經(jīng)營逐步走向合作經(jīng)營、公司經(jīng)營、城鄉(xiāng)聯(lián)營，延長經(jīng)營鏈條，吸收更多農(nóng)民就業(yè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要對招商引資進來的企業(yè)進行監(jiān)督和勸導，根據(jù)國家政策定期檢查，勸告或提示其保證員工的工薪報酬、勞動福利、技術培訓、對本地的公益貢獻以及合理增加雇員人數(shù)等，但要力戒行政過度干預。

（四）逐步提高農(nóng)村養(yǎng)老金水平，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會福利制度

根據(jù)2009年《國務院關于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險由市（縣）統(tǒng)籌，地方政府可以根據(jù)實際情況提高基礎養(yǎng)老金標準。因此，各市（縣）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)只要具備財政實力就應根據(jù)本地的物價水平和農(nóng)村人均生活需求水平、在基本養(yǎng)老金的基礎上逐步對其進行補充或增加，以保證老年人達到本轄區(qū)基本生活需要的平均標準。各市（縣）根據(jù)全市（縣）的人均生活需要標準增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人均生活需要標準增加，鼓勵市（縣）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)超過平均標準增加養(yǎng)老金。由于養(yǎng)老金僅保障生活開支，故還須完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會福利提供，對農(nóng)村老弱病殘、無勞動能力者提供資助。

（五）根據(jù)服務效果，調(diào)整市（縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務提供方式和分工模式

對于一些地方農(nóng)民打井用水、沼氣使用效果不好等問題，市（縣）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)應根據(jù)條件投資建設自來水廠和沼氣站，實行統(tǒng)一管理、集中供水供氣。對農(nóng)村住房及村莊環(huán)境改善，應考慮采用由各村規(guī)劃、建設部門設計多種方案（根據(jù)各村自然環(huán)境，遵循適度集中和各戶相對獨立、適應農(nóng)民生產(chǎn)生活和聯(lián)系交流及開展文體活動、形成特定人文景觀和文化旅游風尚、服務機構(gòu)設施配套并兼有城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村兩種功能等原則）、各村自行選用、農(nóng)戶自愿參與集資和財政補貼、村組統(tǒng)一建設的模式。

對農(nóng)村中小學教育可采取市（縣）及以上財政負責校舍建設與日常經(jīng)費、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負責校園設施維護和根據(jù)情況補貼本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的教師（作為對教師到本鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務的鼓勵）、省和市（縣）與鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級政府分工協(xié)調(diào)共同管理的模式。例如，省教育廳負責教師資格管理、教學大綱制定和教材審定等；市（縣）教育局負責在職教師的進修培訓、考核、學校條件和質(zhì)量檢查等業(yè)務管理；鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育組負責學校日常管理和人事管理等，包括中小學校長選聘、教師審核批準（由有資格的人員提出申請、校務委員會全面考察、校長向鄉(xiāng)鎮(zhèn)推薦）和行政村教學點設置等，將日常管理放在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對本地中小學教育負責。

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