新形勢下中國實施“大規(guī)模走出去”的策略調整

馬振濤 章文光

(作者單位：北京師范大學政府管理學院;責任編輯：白宇)

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新形勢下中國實施“大規(guī)模走出去”的策略調整

馬振濤 章文光

世界經濟正在開啟艱難“再平衡”的新階段，國際資本流動亦呈現更加頻繁的新特征?？傮w上，全球總需求增長依然乏力，國際資本“雙向”流動格局加快形成；在持續(xù)吸引外資流入的同時，中國已成為世界上舉足輕重的投資來源國。要想做好經濟新常態(tài)下“大規(guī)模走出去”這篇大文章，中國對外直接投資工作必須認清新形勢，提前進行策略調整，致力于打造中國對外投資的升級版。

一、 國際資本“雙向”流動格局加快形成

隨著經濟全球化的深入以及國際交流合作的發(fā)展，資本跨國流動變得越來越頻繁。UNCTAD的數據顯示，1991年全球資本流動額僅2130億美元，從1991年開始到2001年，國際資本流動呈現平緩穩(wěn)定的增長；2001年略有回落，之后快速增長，2007年達到高峰，當年全球資本流動規(guī)模超過1.65萬億美元；受金融危機影響，2008年全球資本市場遇冷，國際資本流動規(guī)模大幅下滑，全球金融項目余額占全球GDP的比重同比下降12.5%，2009年全球資本流動規(guī)模延續(xù)了下降趨勢，2010年有所好轉，但2012年又下降了18%，到2013年才恢復上升態(tài)勢，這一頻繁變動的趨勢表明，國際資本流動的變化幅度正越來越大。

傳統(tǒng)的國際資本流動以發(fā)達國家“單向”流入發(fā)展中國家為主。2008年金融危機后，國際資本呈現“雙向”流動的演變路徑。2012年流入新興市場的FDI(外商直接投資)占全球的比重首次超過發(fā)達經濟體。在吸收FDI排名前20位國家中，新興市場國家占到9個。2013年以來，伴隨著美國量化寬松政策淡出以及“再工業(yè)化”的影響，新興經濟體整體進入收縮調整、向價值鏈中高端邁進的新階段，經濟轉型與結構調整使得傳統(tǒng)產業(yè)利潤率下降，導致資本外流，國際資本從新興經濟體反轉流回歐美發(fā)達國家的趨勢愈發(fā)明顯。

圖1 1995—2013年全球按經濟體劃分FDI流入量和對2014—2016年的預測

資料來源：UNCTAD《2014年世界投資報告》

圖2 2008—2013年國際資本流動示意圖

在經濟全球化、區(qū)域一體化和全球價值鏈革命不可逆轉的大趨勢下，國際投資涉及行業(yè)、方式以及主體也呈現更加多元化的特點。對外投資不再局限于大的跨國公司投資，國際金融機構、個人投資者也成為國際投資的主體，2013年私人股權投資企業(yè)資金年增長率達14%，總量1.07萬億美元，創(chuàng)歷史新高。主要投資國投資行業(yè)重心正在完成向第四階段的變遷，即由第一階段初級加工產業(yè)投資到第二階段鐵路運輸、礦物采掘等基礎部門投資，再到第三階段機械、電子、運輸工具、儀器、醫(yī)藥等高新技術制造業(yè)的投資，發(fā)展到當前轉向第三產業(yè)、服務外包的第四階段。此外，投資方式上的多元化趨勢也日益明顯，除了貨幣資金的流入流出，包括技術、設備、人才的輸出以及債券、股票、衍生金融工具為主的金融資產形式得以廣泛應用。

二、 中國成為世界上重要的投資來源國

中國經濟已進入中高速增長的新常態(tài)，正朝著形態(tài)更高級、分工更復雜、結構更合理的階段演進。這不僅體現為對發(fā)展速度預期的調低，更要求發(fā)展動力從要素驅動、投資驅動轉向創(chuàng)新驅動，經濟結構從增量擴能為主轉向調整存量、做優(yōu)增量并存，表現在外資利用上，中國作為全球重要投資來源國地位初步奠定，外資工作要實現由注重“引進來”向兼顧“高水平引進來、大規(guī)模走出去”、由重“量”到提“質”、由布局價值鏈低端向價值鏈中高端的轉換。

中國在20世紀70年代末就開始了“走出去”的嘗試，90年代末出現了第一輪對外直接投資高潮，但總體規(guī)模較小、投資方式單一。美國次貸危機和歐洲主權債務危機后，國際“逆向投資”機會不斷增多。國內強大的外匯儲備、人民幣匯率的相對攀升以及不斷豐富的雙邊與多邊協(xié)議為“走出去”提供了有利環(huán)境，中國企業(yè)不斷提升的綜合實力、日益開拓的國際視野以及利用全球價值鏈實現分工效益最大化的敏銳嗅覺為“走出去”打下了堅實基礎，中國OFDI(對外直接投資)進入高速增長期，投資區(qū)域不再局限于東南亞、非洲、拉丁美洲等發(fā)展經濟體，對歐盟、美國等發(fā)達經濟體的投資也呈現增長態(tài)勢。短時間內，中國實現了世界第二大投資來源國的跨越。圖3、圖4顯示了2007—2013年中國FDI與OFDI變動情況，明顯的趨勢是，二者總量上愈發(fā)接近，OFDI的增速已遠超FDI的增速，中國作為國際重要投資來源國的地位初步奠定。

在總量提升的同時，中國OFDI的區(qū)域分布格局也逐步均衡。圖5、圖6顯示，亞洲地區(qū)、拉丁美洲地區(qū)在中國內陸OFDI總量中占據了較大比重，整體上中國在發(fā)展中國家的OFDI占比要遠超發(fā)達國家。池建宇(2014)的研究在考察東道國經濟與政治法律制度對中國OFDI區(qū)位選擇的影響后發(fā)現，中國OFDI傾向于進入那些經濟不發(fā)達但資源豐富的國家，這顯示了中國在新興市場上發(fā)現和把握機會的能力在增強，但也表明中國的對外投資企業(yè)在適應成熟的市場經濟體制，尤其是適應和遵循東道國繁瑣的法律法規(guī)方面還顯得不足。值得注意的是，2008年金融危機后，中國對歐美等發(fā)達地區(qū)的OFDI占比大幅提升，此舉將為中國企業(yè)在全球范圍合理布局價值鏈提供更廣闊空間。另一個值得關注的問題是，美國國務院(2009)的報告顯示，中國內地對中國香港、英屬維爾京群島和開曼群島等避稅港的直接投資被認為存在至少25%的“返程投資”，近些年，中國內地對香港的直接投資占據一半以上比重(見圖6)，若剔除返程投資部分，中國的對外投資總量或將縮水15%以上。

圖3 2007—2013年中國FDI與OFDI變動情況

數據來源：國家統(tǒng)計局和UNCTAD《2014世界投資報告》

圖4 2008—2013年中國FDI與OFDI年增長率變動情況

數據來源：國家統(tǒng)計局和UNCTAD《2014世界投資報告》

OFDI行業(yè)分布的變化，一定程度上代表了國家產業(yè)布局重心的調整。2008年國際金融危機前，中國OFDI很大比例上分布在能源、礦產等原材料領域，此后重心逐漸轉向第三產業(yè)和高技術制造業(yè)，關注并謀求價值鏈體系的構建與升級。這些行為給東道國帶來了包括充實資本、增加就業(yè)、擴大稅收等諸多益處，也對維護國內經濟安全、拓展國際市場發(fā)揮了重要作用，但總的看，中國OFDI產業(yè)布局仍較為低端，未來應在鞏固現有資源、能源投資的基礎上，更多地將現代金融、信息技術在內的現代服務業(yè)、尖端制造業(yè)以及現代農業(yè)納入加快“走出去”的目標。

圖5 2007—2012年中國OFDI在各大洲分布情況

數據來源：國家統(tǒng)計局

圖6 亞洲及香港OFDI在OFDI總量中占比

數據來源：國家統(tǒng)計局

此外，對外投資主體的變化也值得關注。長期以來，中國對外直接投資主體結構與發(fā)達國家差異顯著。統(tǒng)計公報顯示，在中國的非金融類OFDI中，國有企業(yè)占比年均保持在60%以上，2006年一度達到81%；截至2013年底，在非金融類對OFDI 5434億美元存量中，國有企業(yè)占55.2%，非國有企業(yè)占44.8%。國有企業(yè)在中國OFDI中的主導地位，與其自身的強大實力不無關系，但也存在體制機制的影響因素。姜亞鵬等(2014)的研究發(fā)現，金融抑制在一定程度上約束了企業(yè)對外直接投資，金融抑制下的信貸配給制是國有企業(yè)主導中國OFDI的重要原因。未來要鼓勵更多的民營企業(yè)參與到對外直接投資過程中，需要在對外投資信息提供、爭端調節(jié)以及金融政策等方面找準問題癥結，加大完善力度。

三、中國對外直接投資策略調整建議

(一)著眼于向全球價值鏈高端躍升的新目標

全球價值鏈深刻改變著當今國際貿易、國際投資與產業(yè)分工的格局。如何利用全球價值鏈服務本國產業(yè)升級與地區(qū)發(fā)展，已成為世界各國外資工作關注的熱點?！?013世界投資報告》以“全球價值鏈”為主題，提出了各國在選擇是否深度參與全球價值鏈以及如何完善公共政策以實現價值鏈布局利益最大化的總體思路：一要實現貿易和投資政策協(xié)調一致；二要加強區(qū)域層面的產業(yè)發(fā)展合作；三要建立可持續(xù)發(fā)展的出口加工區(qū)。向全球價值鏈高端躍升，是指導中國參與國際分工、開展國際競爭的重要評判標準，利用全球價值鏈服務本國產業(yè)升級與地區(qū)發(fā)展，應當成為中國投資工作的新目標。

深入研究全球價值鏈各個環(huán)節(jié)，提升參與水平，提高中國的國際競爭力，必須進行頂層設計，加強投資部門與貿易部門聯系，建立溝通協(xié)調機制；在國際上簽訂或加入新的國際貿易投資協(xié)議；在國內增強創(chuàng)新驅動能力、擴大自由貿易區(qū)試點；要樹立創(chuàng)新推動中國產業(yè)與全球價值鏈深度融合的理念，以投資促進推動地方產業(yè)集群的形成和壯大，準確把握投資促進重點項目，推動重點簽約項目落地實施；積極調整“走出去”模式，確立以我為主的全球價值鏈對外投資戰(zhàn)略，實現由價值鏈低端投資向價值鏈中、高端投資轉移；由點式投資向一體化投資延伸；由地區(qū)分散性投資向集群式跨行業(yè)聯合投資轉型；由發(fā)展資源和勞動密集型投資向戰(zhàn)略保障型和科技創(chuàng)新型投資轉變，獲取價值鏈高端(如研發(fā)環(huán)節(jié))的核心技術和知識；投資于營銷渠道控制商業(yè)運營環(huán)節(jié)；配置生產制造環(huán)節(jié)，實現節(jié)約成本或接近市場的目的。

(二)適應國際投資規(guī)則變化的新要求

盡管經過了60多年的發(fā)展演變，國際投資規(guī)則卻仍未形成一個統(tǒng)一的、綜合性的全球多邊投資協(xié)定，而是構建了一個以多邊投資協(xié)定(BIT)、特惠貿易與投資協(xié)定(PTIA)為主體，雙邊、區(qū)域與多邊投資協(xié)定共存的規(guī)則體系。近些年國際投資規(guī)則的內容、結構正在發(fā)生深刻變化，此前的雙邊協(xié)議以歐洲模式為主，強調投資自由化；到20世紀90年代后期，追求投資自由化成為國際投資立法的新目標，主流模式也由“歐式”變?yōu)椤懊朗健?，門檻更高，對外資保護要求更嚴，如2012年美式BIT范本，就提出寬泛的投資定義與征收條款、“前國民待遇”等。為了繼續(xù)維持在全球經濟格局中的優(yōu)勢地位，歐美等發(fā)達國家啟動并主導了一系列貿易和投資談判，主要包括跨太平洋經濟戰(zhàn)略伙伴關系(TPP)、跨大西洋貿易和投資伙伴關系(TTIP)和區(qū)域全面經濟伙伴關系(RCEP)等。隨著談判逐步深入和部分框架協(xié)議的達成，新的國際經濟規(guī)則初現端倪，如推行更高標準的貿易自由化，積極推進投資自由化，更加強調服務貿易自由化以及公平競爭和權益保護等(趙春明，2014)。這些都對中國的外資工作提出了新要求。

中國已同世界上150多個國家和地區(qū)簽訂了雙邊及多邊協(xié)議，但與重要的貿易投資伙伴美國、歐盟仍未簽署雙邊協(xié)定。在新一輪區(qū)域貿易投資協(xié)定談判中，中國面臨被邊緣化的危險，必須主動出擊，創(chuàng)造條件，積極參與國際經濟新規(guī)則的談判與制定；以我為主，設計平衡各國利益的國際貿易投資規(guī)則新標準。適應國際規(guī)則變化的新要求，完善國內投資環(huán)境和法律法規(guī)，尤其是涉及國有企業(yè)、知識產權、勞工保護、金融服務、環(huán)境保護等對于發(fā)展中國家“相對超前”的議題，要盡早做好準備，提高新一輪國際規(guī)則體系中的話語權。在實踐層面，應繼續(xù)擴大自貿區(qū)試點范圍，探索本國與國際新規(guī)則接軌的體制與模式，嘗試“前國民待遇+負面清單”的國際投資規(guī)則模式；保護東道國利益，約束投資者不正當行為；梳理現有雙邊、區(qū)域與多邊協(xié)定，制定內容和標準統(tǒng)一、具有廣泛代表性的投資協(xié)定；保持投資協(xié)定談判的開放性，在各方博弈中尋求適合自身利益最大化的決策行為(李玉梅,桑百川，2014)。

(三)加快“大規(guī)模走出去”的新步伐

中國對外直接投資一直以來還是以貿易服務、資源開發(fā)和工程承包為主，要在短時間內構建以中國企業(yè)為主體的產業(yè)鏈還存在困難。解決辦法主要有兩個：一個是創(chuàng)建有能力的大型跨國企業(yè)，即實現國際市場的公司內部化，通過大企業(yè)構造產業(yè)鏈；另一個是形成產業(yè)鏈集群，通過建設境內工業(yè)產業(yè)園，把大量中小企業(yè)吸引到同一地方，改善投資環(huán)境，形成相互關聯的園區(qū)型產業(yè)鏈。為了適應未來的經濟轉型升級過程，中國的對外投資應在投資理念、產業(yè)方向上有所調整，將投資意向與產業(yè)結構調整、經濟方式轉換結合起來，使投資進一步向加強保障、改善民生傾斜，向經濟社會發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)傾斜，向自主創(chuàng)新、節(jié)能環(huán)保傾斜。與此同時，還應完善促進民間投資的政策舉措，鼓勵、引導民間投資更多地投向基礎設施、新興產業(yè)、社會事業(yè)、市政公用和現代服務等領域，更好地發(fā)揮民間資本在擴大內需中的作用。此外，要扶持中小型、專業(yè)化、運營良好、具備一定品牌及技術優(yōu)勢的企業(yè)成為中國企業(yè)“走出去”的生力軍，形成層級有序的對外投資局面。

近年來，隨著國際社會對地區(qū)可持續(xù)發(fā)展問題的重視，在傳統(tǒng)產業(yè)外資流動領域受限的形勢下，對外直接投資視野有必要從單純的商業(yè)領域拓展至基礎設施、公共服務等事關區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的領域。《2014世界投資報告》明確將“投資可持續(xù)發(fā)展目標(SDGs)”作為研究主題，指出“可持續(xù)發(fā)展目標無論在發(fā)達國家和發(fā)展中國家都具有十分顯著的資源影響”。包括基礎設施建設(如道路、鐵路、港口；電站；潔凈水等)、食品安全(農業(yè)與農村發(fā)展)、改善氣候變化、健康與教育等方面都存在十分龐大的投資需求，應當成為中國對外直接投資拓展視野和領域的潛在富礦。事實上，中國的最高決策層已經看準這一領域。“一帶一路”戰(zhàn)略的實施，為中國企業(yè)開展基礎設施對外直接投資提供了方向指引和重大契機。中國的外資工作應協(xié)助更多的國內基礎設施建設運營企業(yè)參與其中，借助亞洲基礎設施投資銀行和“絲路基金”的支持，啟動一批重大合作項目，推動交通、能源、通信“走出去”，以實現互聯互通水平的提升，構建覆蓋各國的基礎設施網絡。

(四)強化與發(fā)達經濟體投資互動的新任務

中國與發(fā)達經濟體間的投資互動近些年呈現吸引外資量減少，對外直接投資量增加的趨勢，但總體上二者之間的相互投資還處在一個較低的發(fā)展水平。以2012年為例，歐盟對中國的FDI占中國FDI總量的5.47%，美國對華FDI也僅占2.8%；同年中國對發(fā)達經濟體的OFDI流量也僅占總量的15.4%，其中歐盟為6.97%，美國為4.61%；存量上看，中國對發(fā)達經濟體的OFDI存量占存量總額的比重為13.7%，其中歐盟6.04%，美國3.27%。這其中的原因除經濟因素外，還包含政治、對中國的誤解和扭曲在內的非經濟因素。未來，要強化與發(fā)達經濟體的投資互動，要進一步拓展歐美等發(fā)達經濟體市場，加快向發(fā)達經濟體“走出去”的步伐。應當認識到，相當長的一段時期內，發(fā)達經濟體在全球經濟格局中仍將處于主導地位，在規(guī)則制定、核心技術占有以及高端價值鏈布局上還具有相當優(yōu)勢。強化與發(fā)達經濟體的投資互動，既是中國跨國公司融入國際競爭的客觀選擇，也是提升自身實力，帶動國內轉型發(fā)展的現實需要。要盡快實現中國對歐盟以及美國的雙邊及區(qū)域投資協(xié)定簽署，在提供公平競爭機會、注重環(huán)境保護與勞工權益、擴大服務業(yè)開放領域等方面達成一致，在不損害自身利益的基礎上，強化與發(fā)達經濟體投資互動的新任務，謀求互利共贏。

(五)構建對外直接投資促進的新網絡

商務部高虎城部長在2013年全國商務工作會議上指出，要“加強投資促進機構建設，完善境內外投資促進網絡”，在全球價值鏈布局重塑的形勢下，構建境外投資促進機構網絡意義重大。從國際上的投資促進機構看，瑞典投資促進署在歐洲、美國、日本和中國設有6個代表處，并在7個國家和地區(qū)駐有代表；芬蘭投資署在全球50多個國家設立代表處;愛爾蘭投資發(fā)展局在世界19個國家設有代表處;英國貿易與投資署在35個國家設立了56個代表處。據商務部投資促進局的統(tǒng)計，已有34個國家的65個投資促進機構在中國設立代表處，以服務于本國企業(yè)對華直接投資以及吸引中國企業(yè)的對外直接投資。

中國海外投資促進分支機構是實施“大規(guī)模走出去”的橋頭堡，是開展國內外投資合作的重要平臺，擔負著拓展有效渠道、積累境外資源、推動國內外資源對接、促進國內外市場融合的職責。目前，國內有些地區(qū)投資促進機構已嘗試在境外設立代表處為本地區(qū)企業(yè)“走出去”服務，但大部分地區(qū)尚無力單獨設立境外機構。為彌補區(qū)域投資促進機構海外分支機構的不足，有必要在境外設立國家層面的投資促進分支機構，并對地方投資促進機構進行整合，借助國家層面的平臺和渠道，更好地為中國企業(yè)“走出去”服務。

(作者單位：北京師范大學政府管理學院;責任編輯：白宇)