新型城鎮(zhèn)導(dǎo)向下中小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)存在的問(wèn)題及對(duì)策

鄧錫皇

（田東縣城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃管理辦公室廣西田東　531500）

新型城鎮(zhèn)導(dǎo)向下中小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)存在的問(wèn)題及對(duì)策

鄧錫皇

（田東縣城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃管理辦公室廣西田東531500）

隨著新型城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展，中小城鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)出現(xiàn)瓶頸。本文根據(jù)新型城鎮(zhèn)化的創(chuàng)新思想和核心理念，分析目前中小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)發(fā)展中出現(xiàn)的問(wèn)題，提出對(duì)策為適應(yīng)城市化的推進(jìn)趨勢(shì)，中小城鎮(zhèn)的發(fā)展需要更多的關(guān)注，利用新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展理念。

新型城鎮(zhèn)化；中小城鎮(zhèn)；規(guī)劃建設(shè)；對(duì)策

1　前言

所謂城鎮(zhèn)規(guī)劃，是指人們對(duì)自然進(jìn)行有目的的利用和改造，創(chuàng)建出宜人的人居環(huán)境。城鎮(zhèn)規(guī)劃屬于社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)，且具有非常鮮明的社會(huì)屬性，擁有良好的發(fā)展前景，更是為了實(shí)現(xiàn)未來(lái)城鎮(zhèn)發(fā)展預(yù)期目標(biāo)而采取的具體措施。由于城鎮(zhèn)規(guī)劃本身存在固有的導(dǎo)向性，因此在規(guī)劃過(guò)程中必須以過(guò)去和現(xiàn)在作為現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，之后才能從新的高度去展望并實(shí)現(xiàn)未來(lái)。然而，中國(guó)的中小城鎮(zhèn)中，大多數(shù)由于改革開(kāi)放以后城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)飛速發(fā)展，被形式所帶動(dòng)，由縣、鄉(xiāng)逐漸演變而成，因此其城鎮(zhèn)層次較低，基礎(chǔ)差、底子薄，現(xiàn)代化工業(yè)匱乏，僅存一些小作坊式的加工產(chǎn)業(yè)，對(duì)于這樣的城鎮(zhèn)，其規(guī)劃往往無(wú)從談起。而真正意義上的中小城鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)基于該城鎮(zhèn)具備一定工業(yè)產(chǎn)業(yè)，為了自身發(fā)展需要而采取的措施。其中尤其值得一提的是一些擁有文化古跡、古建筑、古墓等的中小型城鎮(zhèn)，這些城鎮(zhèn)制訂適當(dāng)規(guī)模的城鎮(zhèn)規(guī)劃，其目的一般是為了開(kāi)拓旅游業(yè)。由此可見(jiàn)，在實(shí)際制訂中小城鎮(zhèn)規(guī)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)緊密結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，因地制宜，才能制定出既符合需要，又科學(xué)、合理，具有一定前瞻性的現(xiàn)代化城鎮(zhèn)規(guī)劃。

2　中小城鎮(zhèn)規(guī)劃、建設(shè)的基本原則

2.1堅(jiān)持“以人為本”

對(duì)中小城鎮(zhèn)進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)的根本目的，就在于要讓廣大城鎮(zhèn)居民可以享受到與城市居民相同的現(xiàn)代文明生活，進(jìn)而促進(jìn)整個(gè)城鄉(xiāng)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的全面、協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。因此，在制訂中小城鎮(zhèn)規(guī)劃過(guò)程中，要始終堅(jiān)持“以人為本”的原則，對(duì)于規(guī)劃內(nèi)容可以廣泛征集城鎮(zhèn)居民的意愿和意見(jiàn)，使他們真正參與到城鎮(zhèn)規(guī)劃工作中來(lái)，通過(guò)集思廣益充實(shí)規(guī)劃的內(nèi)涵，這樣才能制定出充分體現(xiàn)人情關(guān)愛(ài)的城市規(guī)劃。

2.2堅(jiān)持“因地制宜”

城鎮(zhèn)是歷史的見(jiàn)證，可以說(shuō)，每座中小城鎮(zhèn)都在自己獨(dú)特的地形、地貌、水文、地質(zhì)等自然環(huán)境中，經(jīng)過(guò)不斷演變和發(fā)展，形成各自的文化特征。因此，制訂規(guī)劃時(shí)應(yīng)當(dāng)充分利用已經(jīng)具備的自然條件，揚(yáng)長(zhǎng)避短，從而規(guī)劃出具有濃郁本土特色、豐富多彩、優(yōu)美舒適的宜居環(huán)境。中小城鎮(zhèn)規(guī)劃首先應(yīng)立足于所在地原有的客觀和主觀環(huán)境，切忌過(guò)分追求城鎮(zhèn)的形式化，更不應(yīng)盲目地與其他城市進(jìn)行攀比。

2.3貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀

在任何城鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)中，堅(jiān)持走具有中國(guó)特色發(fā)展之路，堅(jiān)持開(kāi)發(fā)與節(jié)約并舉、節(jié)約優(yōu)先方針，是必須貫徹終始的原則。為了貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，在進(jìn)行城鎮(zhèn)規(guī)劃時(shí)，必須重視節(jié)能減排的推進(jìn)，提高能源的利用率。同時(shí)，還要拒絕高投入、高耗能、高污染工業(yè)以及加工制造業(yè)的滋生，積極提倡并發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，維護(hù)可持續(xù)發(fā)展模式，穩(wěn)步推進(jìn)中小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的健康發(fā)展。

2.4堅(jiān)持“生態(tài)優(yōu)先”

全國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)程正在穩(wěn)步前進(jìn)，廣大城鎮(zhèn)居民的生活水平也隨之逐漸提高。如今，人們開(kāi)始對(duì)自己的工作和生活投入更多的關(guān)注，對(duì)城鎮(zhèn)的生態(tài)環(huán)境也提高了要求。因此，各中小城鎮(zhèn)規(guī)劃部門(mén)在制訂城鎮(zhèn)規(guī)劃時(shí)，需要將生態(tài)環(huán)境作為一項(xiàng)重要內(nèi)容加入規(guī)劃項(xiàng)目，并給予優(yōu)先考慮。在實(shí)施城鎮(zhèn)規(guī)劃、建設(shè)后，更要依靠實(shí)際行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)綠化、美化、凈化的“三化”目標(biāo)，最終實(shí)現(xiàn)建筑、人與自然環(huán)境三者和諧共處和可持續(xù)發(fā)展，使社會(huì)主義新城鎮(zhèn)的天更藍(lán)、地更綠、水更清，從而真正構(gòu)造充滿(mǎn)勃勃生機(jī)的生態(tài)化城鎮(zhèn)。

3　新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中小城鎮(zhèn)建設(shè)存在的問(wèn)題

3.1重點(diǎn)中心鎮(zhèn)建設(shè)質(zhì)量不高

小城鎮(zhèn)的區(qū)域發(fā)展不平衡，地區(qū)差異較大。從全國(guó)范圍看，重點(diǎn)中心鎮(zhèn)布點(diǎn)呈現(xiàn)西部稀疏、中部居中、東部密集的態(tài)勢(shì)。具體看也就是重點(diǎn)中心鎮(zhèn)集中分布在少數(shù)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)。如，從東部地區(qū)看，大量綜合實(shí)力較強(qiáng)的重點(diǎn)中心鎮(zhèn)集中在京津滬近郊、河北中南平原地區(qū)、珠三角內(nèi)圈層與西部地區(qū)、蘇南和浙東北地區(qū)，部分地區(qū)的中心鎮(zhèn)還呈現(xiàn)“臨軸”集聚的特點(diǎn)，少數(shù)地區(qū)甚至出現(xiàn)中心鎮(zhèn)輪廓線(xiàn)相接現(xiàn)象。比較而言，京津滬遠(yuǎn)郊、環(huán)京津貧困帶、珠三角外圈層、蘇北和浙西南地區(qū)重點(diǎn)中心鎮(zhèn)密度則明顯較低，發(fā)展也嚴(yán)重滯后于發(fā)達(dá)地區(qū)。這種非均衡發(fā)展?fàn)顩r帶來(lái)的直接后果是特定區(qū)域間重點(diǎn)中心鎮(zhèn)總體生產(chǎn)力水平差異日益加大。

對(duì)重點(diǎn)中心鎮(zhèn)建設(shè)的重視程度不夠。受“重城輕鎮(zhèn)”的傳統(tǒng)思想影響，中西部地區(qū)的省、市、縣對(duì)重點(diǎn)中心鎮(zhèn)建設(shè)的重視程度不夠，特別是在政策、資金、資源的支持上，仍習(xí)慣于向城市傾斜。再加上地方存在一定畏難情緒，工作主動(dòng)性缺乏，導(dǎo)致重點(diǎn)不突出，中心鎮(zhèn)建設(shè)流于形式。

3.2經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變速度較慢，小城鎮(zhèn)整體經(jīng)濟(jì)水平不高

在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)方面，我國(guó)東部地區(qū)小城鎮(zhèn)在政府推動(dòng)、市場(chǎng)拉動(dòng)、城鎮(zhèn)互動(dòng)、民資與外資的共同帶動(dòng)下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)良好，部分小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)已具備轉(zhuǎn)型升級(jí)的基礎(chǔ)。但由于大型企業(yè)和龍頭企業(yè)少、自身發(fā)展要素受限，使東部地區(qū)小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)（特別是工業(yè)）轉(zhuǎn)型升級(jí)速度普遍較慢，成效不明顯。相對(duì)于東部地區(qū)小城鎮(zhèn)而言，我國(guó)中西部地區(qū)小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起步較晚。近幾年，借鑒東部地區(qū)小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，中西部地區(qū)小城鎮(zhèn)強(qiáng)調(diào)發(fā)揮自身資源優(yōu)勢(shì)，吸引外資，承接大城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。但由于區(qū)內(nèi)多數(shù)小城鎮(zhèn)區(qū)位優(yōu)勢(shì)和創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)較小，對(duì)外資的吸引力不強(qiáng)，加上區(qū)域內(nèi)城市發(fā)育成熟度較低，對(duì)小城鎮(zhèn)的輻射帶動(dòng)作用有限，許多小城鎮(zhèn)常陷入產(chǎn)業(yè)發(fā)展困境，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)緩慢，產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平難以提高。另外，由于中西部地區(qū)一些小城鎮(zhèn)盲目推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，以風(fēng)能發(fā)電等新興產(chǎn)業(yè)取代傳統(tǒng)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，結(jié)果造成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看似升級(jí)，但因發(fā)展脫離小城鎮(zhèn)實(shí)際，使新興產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)瞬間變成不良資產(chǎn)，反而抑制了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

3.3城鎮(zhèn)化建設(shè)障礙重重，建設(shè)進(jìn)展緩慢

因產(chǎn)業(yè)支撐力度不夠、農(nóng)村剩余勞動(dòng)力素質(zhì)偏低等問(wèn)題的長(zhǎng)期存在，城鎮(zhèn)化的進(jìn)展緩慢。首先，近年來(lái)小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)投資速度已有所降低，產(chǎn)業(yè)規(guī)模增幅逐漸減小，創(chuàng)造的新就業(yè)機(jī)會(huì)不多。同時(shí)，由于企業(yè)的資本、技術(shù)對(duì)低素質(zhì)勞動(dòng)力的替代加快，小城鎮(zhèn)就業(yè)壓力有所上升，而第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，無(wú)法提供充足就業(yè)崗位，又進(jìn)一步阻礙了東部地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

3.4小城鎮(zhèn)規(guī)模與內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)不合理，土地利用效益不高

從宏觀層面看，小城鎮(zhèn)高度分散，布局結(jié)構(gòu)不合理。目前，我國(guó)有30%左右的小城鎮(zhèn)建設(shè)尚未編制總體規(guī)劃。因缺少規(guī)劃，這些小城鎮(zhèn)的功能分區(qū)不明確，用地布局相對(duì)分散；各功能區(qū)間距離較遠(yuǎn)，建設(shè)成本較高；單一功能用地比例過(guò)大，資源浪費(fèi)等問(wèn)題長(zhǎng)期得不到解決。

從微觀角度看，小城鎮(zhèn)發(fā)展與保護(hù)土地間存在矛盾。如，我國(guó)中西部及東部后發(fā)地區(qū)許多小城鎮(zhèn)建設(shè)者并沒(méi)有按照經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境效益相統(tǒng)一的要求利用土地。如，將小城鎮(zhèn)發(fā)展看成是規(guī)模擴(kuò)張，盲目推進(jìn)“圈地運(yùn)動(dòng)”；以吸引開(kāi)發(fā)商投資來(lái)帶動(dòng)小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目的，隨意擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)用地規(guī)模，粗放利用土地；重視新區(qū)建設(shè)，輕視舊區(qū)挖潛改造，忽視土地利用環(huán)境效益的提高等。

4　新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中小城鎮(zhèn)建設(shè)的對(duì)策

4.1妥善處理重點(diǎn)和一般的關(guān)系，擇優(yōu)發(fā)展重點(diǎn)中心鎮(zhèn)

擇優(yōu)發(fā)展重點(diǎn)中心鎮(zhèn)，避免因重點(diǎn)中心鎮(zhèn)分布不平衡帶來(lái)的弊端。各地可考慮選取差異化路徑建設(shè)重點(diǎn)中心鎮(zhèn)：東部地區(qū)城鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村間的界限模糊，城鄉(xiāng)一體化特征明顯，中心鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)以條件較好的建制鎮(zhèn)、縣城和城關(guān)鎮(zhèn)為重點(diǎn)；中部地區(qū)城鄉(xiāng)差別較大，發(fā)展中心鎮(zhèn)應(yīng)以城關(guān)鎮(zhèn)和少數(shù)建制鎮(zhèn)為主；西部地區(qū)地廣人稀，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，應(yīng)按實(shí)際情況重點(diǎn)建設(shè)城關(guān)鎮(zhèn)。

4.2推動(dòng)小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展

加快推進(jìn)小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)集聚、人口集中、功能完善，全面提高小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展質(zhì)量，應(yīng)成為我國(guó)小城鎮(zhèn)建設(shè)的總體要求。在小城鎮(zhèn)培育中，應(yīng)注意把握以下“兩個(gè)結(jié)合”。小城鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)與較高水平的產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮的同時(shí)，為社會(huì)發(fā)展提供物質(zhì)保障。打造根植性強(qiáng)的特色產(chǎn)業(yè)集群、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)、構(gòu)建集約型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式對(duì)我國(guó)小城鎮(zhèn)具有一定的普適性。應(yīng)選擇“競(jìng)爭(zhēng)性強(qiáng)、成長(zhǎng)性好、關(guān)聯(lián)度高、比較優(yōu)勢(shì)明顯”的特色產(chǎn)業(yè)作為小城鎮(zhèn)帶動(dòng)其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，夯實(shí)小城鎮(zhèn)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。為此，應(yīng)制定特色產(chǎn)業(yè)培植計(jì)劃，引導(dǎo)小城鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展?；A(chǔ)好的小城鎮(zhèn)應(yīng)實(shí)施園區(qū)化戰(zhàn)略，以規(guī)范化、集約化、特色化園區(qū)為平臺(tái)，吸引與特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)相關(guān)的大中小企業(yè)向園區(qū)集中。走“高、精、尖、優(yōu)”產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展道路，如，以大型企業(yè)為創(chuàng)新主體，營(yíng)造有利于企業(yè)創(chuàng)新的制度環(huán)境，鼓勵(lì)企業(yè)與科研機(jī)構(gòu)、高校合作，突破關(guān)鍵性技術(shù)，重點(diǎn)培養(yǎng)創(chuàng)新型企業(yè)；加大財(cái)政投入，努力打造共生性技術(shù)創(chuàng)新平臺(tái)等。另外，積極實(shí)施品牌培育戰(zhàn)略，以骨干企業(yè)、龍頭企業(yè)為重點(diǎn)，打造具有全國(guó)性、國(guó)際性影響力的品牌。充分發(fā)揮特色產(chǎn)業(yè)集群的優(yōu)勢(shì)，形成小城鎮(zhèn)品牌，提高鎮(zhèn)域產(chǎn)業(yè)品牌效應(yīng)和產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力。

4.3合理規(guī)劃，走緊湊型小城鎮(zhèn)發(fā)展道路

應(yīng)制定小城鎮(zhèn)布局的優(yōu)化策略，形成合理的小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模和布局。①客觀分析小城鎮(zhèn)當(dāng)前的綜合承載力，科學(xué)預(yù)測(cè)未來(lái)一定時(shí)期內(nèi)小城鎮(zhèn)的發(fā)展?fàn)顩r，把小城鎮(zhèn)放到區(qū)域發(fā)展的整體規(guī)劃中綜合考量，明確小城鎮(zhèn)在區(qū)域內(nèi)的功能定位。②小城鎮(zhèn)建設(shè)要堅(jiān)持有限擴(kuò)展理念，結(jié)合小城鎮(zhèn)具體定位，從區(qū)域整體發(fā)展的高度來(lái)設(shè)計(jì)小城鎮(zhèn)空間擴(kuò)展的短期、中期和長(zhǎng)期規(guī)劃，引導(dǎo)小城鎮(zhèn)進(jìn)行有序的空間擴(kuò)展。③形成以重點(diǎn)鎮(zhèn)為樞紐的小城鎮(zhèn)總體布局，形成布局合理的小城鎮(zhèn)發(fā)展態(tài)勢(shì)。

5　總結(jié)

綜合上述，科學(xué)、合理的城鎮(zhèn)規(guī)劃來(lái)，才能真正處理好城鎮(zhèn)近期建設(shè)與長(zhǎng)期發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與自然環(huán)境保護(hù)等關(guān)系。充分發(fā)揮城鎮(zhèn)規(guī)劃在引導(dǎo)中小城鎮(zhèn)按現(xiàn)代化要求進(jìn)行建設(shè)和促進(jìn)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展中的宏觀調(diào)控作用。

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TU984

A

1673-0038（2015）26-0001-02

2015-5-29

鄧錫皇（1979-），男，助理工程師，大專(zhuān)，主要從事城建規(guī)劃管理工作。