對公路工程監(jiān)理制度改革的思考

王志忠，王國太

（山東恒建工程監(jiān)理咨詢有限公司， 山東 濰坊 261000）

對公路工程監(jiān)理制度改革的思考

王志忠，王國太

（山東恒建工程監(jiān)理咨詢有限公司， 山東 濰坊 261000）

2015年4月13日，交通運輸部印發(fā)了《關(guān)于深化公路建設(shè)管理體制改革的若干意見》，對公路建設(shè)管理項目法人責任制、合同管理制、招標投標制、工程監(jiān)理制四項制度以及創(chuàng)新項目管理模式進行了深化改革，對公路建設(shè)行業(yè)影響較大。對文件中工程監(jiān)理制度的改革內(nèi)容作了認真分析，并提出了自己的見解與看法。

公路建設(shè)；管理體制；監(jiān)理制度；深化改革

1 工程監(jiān)理制度改革政策

面對國家全面深化改革和簡政放權(quán)的大潮，各行各業(yè)都在進行著緊鑼密鼓的改革，工程監(jiān)理行業(yè)也不例外。2014年 7 月 1 日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)了《關(guān)于推進建筑業(yè)發(fā)展與改革的若干意見》，對進一步完善工程監(jiān)理制度、調(diào)整強制監(jiān)理范圍、開展自主選擇監(jiān)理模式的試點等改革進行了論述，在行業(yè)內(nèi)產(chǎn)生了廣泛深遠的影響。一波未平，一波又起。在這一文件印發(fā)后的第 10 天，7 月 10 日，國家發(fā)展和改革委員會放開了非政府投資和委托的建設(shè)項目監(jiān)理取費價格，由政府指導定價轉(zhuǎn)為由市場調(diào)節(jié)定價。一時間業(yè)內(nèi)人士議論紛紛，對此表示擔憂。進入 2015 年，國家改革仍在繼續(xù)，而且力度越來越大。2015 年 2 月 11 日，國家發(fā)展和改革委員會再次發(fā)力，在之前放開非政府投資和委托建設(shè)項目監(jiān)理費的基礎(chǔ)上，作出了從 2015 年 3 月 1 日起全面放開建設(shè)項目監(jiān)理費的決定，全部實行市場調(diào)節(jié)價，由合作雙方自行協(xié)商價格。

在建設(shè)監(jiān)理制度改革有序進行的同時，交通建設(shè)監(jiān)理制度的改革也在同步進行中。2014 年 9 月，全國公路建設(shè)管理體制改革座談會在烏魯木齊召開。交通運輸部領(lǐng)導作了重要講話，提出創(chuàng)新公路建設(shè)項目管理模式，改革工程監(jiān)理制度，并且對抓好監(jiān)理定位、明確監(jiān)理職權(quán)、調(diào)整監(jiān)理工作機制和工作重點、進一步強化施工單位和勘察設(shè)計單位質(zhì)量安全的主體責任、鼓勵扶持監(jiān)理企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展等影響監(jiān)理制度發(fā)展的五個關(guān)鍵問題做了深刻分析。2015 年 4 月 13 日，交通運輸部正式出臺了《關(guān)于深化公路建設(shè)管理體制改革的若干意見》(交公路發(fā) [2015]54 號)(以下簡稱“《若干意見》”)，對公路建設(shè)管理項目法人責任制、合同管理制、招標投標制、工程監(jiān)理制四項制度以及創(chuàng)新項目管理模式的改革內(nèi)容和思路正式進行了明確。這標志著公路建設(shè)監(jiān)理制度的改革大幕正式開啟。

2 公路建設(shè)監(jiān)理制度改革具體內(nèi)容

《若干意見》共七部分二十條。其中在第四條對監(jiān)理制度改革內(nèi)容進行了明確，共 558 個字。具體內(nèi)容如下。

堅持和完善工程監(jiān)理制，更好地發(fā)揮監(jiān)理作用。按照項目的投資類型及建設(shè)管理模式，由項目建設(shè)管理法人自主決定工程監(jiān)理的實現(xiàn)形式。

明確監(jiān)理定位。工程監(jiān)理在項目管理中不作為獨立的第三方，監(jiān)理單位是對委托人負責的受托方，按合同要求和監(jiān)理規(guī)范提供監(jiān)理咨詢服務。

明確監(jiān)理職責和權(quán)利。監(jiān)理工作是項目建設(shè)管理工作的重要組成部分。監(jiān)理單位根據(jù)項目建設(shè)管理法人要求，按照合同約定的權(quán)利和義務，依法、依合同開展監(jiān)理工作。工程施工質(zhì)量和安全的第一責任人是施工單位；勘察設(shè)計質(zhì)量和安全的第一責任人是勘察設(shè)計單位；監(jiān)理單位依法承擔監(jiān)理合同范圍內(nèi)規(guī)定的相應責任。

調(diào)整完善監(jiān)理工作機制。監(jiān)理工作應改進方式，以質(zhì)量、安全為重點，加強程序控制、工序驗收和抽檢評定，加強對隱蔽工程和關(guān)鍵部位的監(jiān)理，精簡內(nèi)業(yè)工作量，明確環(huán)境監(jiān)理和安全監(jiān)理工作內(nèi)容，落實對質(zhì)量安全等問題的監(jiān)督權(quán)和否決權(quán)。

引導監(jiān)理企業(yè)和監(jiān)理從業(yè)人員轉(zhuǎn)型發(fā)展。引導監(jiān)理企業(yè)逐步向代建、咨詢、可行性研究、設(shè)計和監(jiān)理一體化方向發(fā)展，拓展業(yè)務范圍，根據(jù)市場需求，提供高層次、多樣化的管理咨詢服務。政府部門也可通過購買服務的方式委托監(jiān)理企業(yè)開展相關(guān)工作。深化監(jiān)理人員執(zhí)業(yè)資格制度改革，提高監(jiān)理人員的實際能力、專業(yè)技術(shù)水平和職業(yè)道德水平。引導監(jiān)理市場規(guī)范有序發(fā)展，維護監(jiān)理企業(yè)的合理利潤和監(jiān)理人員的合理待遇。

3 公路監(jiān)理制度改革內(nèi)容中的肯定之處

筆者認為，在監(jiān)理轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時刻，繼續(xù)堅持監(jiān)理制度不動搖，并且重新定位監(jiān)理，明確責任和權(quán)利，這是非常及時的，也是非常必要的。

因為，從最初的引進到發(fā)展至今，監(jiān)理制度已經(jīng)在潛移默化中發(fā)生了改變。監(jiān)理的現(xiàn)狀逐步背離了監(jiān)理定位的初衷，背負的責任和工作量更被無限擴大，責、權(quán)、利變得不對等起來，結(jié)果是走向了“畸形”。要改變當前的尷尬處境，必須對監(jiān)理制度進行頂層設(shè)計。只有這樣，監(jiān)理制度才能走得長遠，擁有更為燦爛的明天。

3.1 明確指出監(jiān)理制度必須堅持

一直以來，關(guān)于要與不要監(jiān)理的說法甚至爭論從未間斷，特別是 2014 年 3 月鬧得沸沸揚揚的“深圳取消強制監(jiān)理制度”的試點，激起了業(yè)內(nèi)人士的強烈反對。《若干意見》再次重申了“監(jiān)理制度必須堅持”這個論斷，并明確在發(fā)展中不斷完善這項制度，更好地發(fā)揮監(jiān)理作用。這是符合國務院提出的“法無規(guī)定不可為(對政府)、法無禁止皆可為(對企業(yè))、法有規(guī)定必須為”的思路。而且從《中華人民共和國建筑法》(以下簡稱“《建筑法》”)來看，不論是 1997 年 11月版，還是 2011 年 4 月版，對第三十條“國家推行建筑工程監(jiān)理制度”一句，未做一字改動。

3.2 明確指出監(jiān)理不再是獨立的第三方

《若干意見》中監(jiān)理不再是獨立的第三方的提法，是符合國際慣例的。國際咨詢工程師聯(lián)合會發(fā)布的最新版的《FIDIC 合同條件》中第 1 條一般規(guī)定中，第 1.1.2 款第1.1.2.2 雇主、1.1.2.4 工程師、1.1.2.6 雇主人員三個術(shù)語都明確界定“工程師是雇主的人員”，即監(jiān)理不是獨立的第三方。從國內(nèi)監(jiān)理發(fā)展歷程來看，無論是 1988 年印發(fā)的《關(guān)于開展建設(shè)監(jiān)理工作的通知》，還是 1989 年 4 月 24 日印發(fā)的《公路工程施工監(jiān)理暫行辦法》，還是 1993 年 12 月出版的首套公路工程監(jiān)理培訓教材，都說的非常明確，即監(jiān)理是受業(yè)主的委托，代表的是業(yè)主的利益，通過監(jiān)理委托合同確定責任和權(quán)利，雙方是委托與被委托的關(guān)系。我國《建筑法》第三十二條也明確指出，監(jiān)理是代表建設(shè)單位實施監(jiān)督?？梢?，無論是實施監(jiān)理制度之初，還是與監(jiān)理有關(guān)的法律規(guī)定，對監(jiān)理的定位都非常明確。之所以會有今天“走樣”的怪現(xiàn)象，很大程度上還是由于政府建設(shè)主管部門對監(jiān)理制度的“搖擺”所引起的。

3.3 明確指出監(jiān)理的本質(zhì)屬性是咨詢

《若干意見》中明確指出，監(jiān)理工作是一種咨詢服務，屬于項目管理的一部分。這說明了監(jiān)理存在的價值就是提供專業(yè)化的咨詢服務，而不是簡單的現(xiàn)場旁站、施工單位的質(zhì)量安全員之類的角色定位。

3.4 明確指出施工單位是質(zhì)量安全第一責任人

《若干意見》明確了施工單位是工程質(zhì)量、安全的第一責任人。這一點是非常重要的，也符合國際《FIDIC 合同條件》關(guān)于“工程師的任何檢查、批準，并不解除承包人的任何責任”的國際慣例。眾所周知，監(jiān)理工程師依據(jù)監(jiān)理合同和業(yè)主的授權(quán)為業(yè)主提供服務，因而，監(jiān)理責任是業(yè)主責任主體的組成部分，而不是獨立的一方責任主體，不能作為獨立主體承擔主體責任。當發(fā)生工程質(zhì)量安全事故時，業(yè)主在承擔相應責任后，可進一步向監(jiān)理追究違約責任?？梢灶A料，今后監(jiān)理人員不用再無端背負質(zhì)量安全責任，卸下了沉重的心理負擔，降低了監(jiān)理工作的風險，也避免了人才的頻繁流失，更利于吸引高素質(zhì)的人才加入行業(yè)。

3.5 明確指出精簡內(nèi)業(yè)工作量

《若干意見》中明確指出，改進監(jiān)理工作方式，以質(zhì)量、安全控制為主，重點抓好程序控制、工序驗收和抽檢評定，減少旁站量、內(nèi)業(yè)量、試驗量。這將從根本上減少監(jiān)理人員目前繁重的體力勞動，降低監(jiān)理資料普遍不規(guī)范、普遍造假的幾率，有利于監(jiān)理制度回歸高端咨詢服務，有利于監(jiān)理人員集中精力開展預見性監(jiān)理、抓好事前控制、結(jié)果控制和項目后評價，真正使監(jiān)理工作得到回歸。

在實際工作中，監(jiān)理人員承擔了大量的、繁重的工作，包括監(jiān)理規(guī)范的強制要求、業(yè)主附加的工作，以及地市質(zhì)監(jiān)部門對監(jiān)理定義的各種“過分”的條條框框。這其中，整理資料占據(jù)了監(jiān)理工作的大半部分。有限的時間、有限的精力、繁重的任務量逼迫監(jiān)理人員不得不應付監(jiān)理資料，出現(xiàn)資料造假、違規(guī)代簽、后補資料等各種現(xiàn)象也就不難理解了。比如，現(xiàn)行行業(yè)標準《公路工程施工監(jiān)理規(guī)范》(2006版)第 5.1.11 規(guī)定了監(jiān)理抽檢的比例，即主要原材料、各種混合料以及已完工程實體質(zhì)量的抽檢頻率不低于施工單位自檢頻率的 20%。按照規(guī)范的規(guī)定和解釋說明，抽檢頻率 20%是指每道工序的每一項檢測指標的 20%，而不是抽檢“樣本(檢驗批或分項工程)”的 20%。也就是說，工程中所包含的所有工程項目、每一構(gòu)件、每道工序，監(jiān)理抽檢的覆蓋面都是 100%。目前，公路工程項目監(jiān)理機構(gòu)就是這么做的。如果少抽檢，就是不按照規(guī)范執(zhí)行，省、地市質(zhì)監(jiān)部門也會在檢查中提出通報批評，進行誠信處罰。實際上，監(jiān)理單位與施工單位干了同樣多的活，整理了同樣多甚至更多的資料。如果一個駐地辦只監(jiān)理 1 家施工單位的話，抽檢量與施工單位等同；如果監(jiān)理 2 家施工單位的話，抽檢資料是施工單位的2 倍，工作量可想而知。駐地辦抽檢后，總監(jiān)辦還要進行抽檢，還要重復與駐地辦、施工單位同樣的勞動。所以，這次改革提出精簡內(nèi)業(yè)工作量，是非常正確的。

4 公路監(jiān)理制度改革內(nèi)容中的不足之處

雖然文件中對影響監(jiān)理發(fā)展的關(guān)鍵問題進行了明確界定，但筆者認為，這次文件論述中仍有遺憾之處。

4.1 沒有明確指出監(jiān)理屬于業(yè)主一方

雖然明確了監(jiān)理不再是獨立的第三方，但是并沒有進一步點明監(jiān)理是受業(yè)主的委托，而是用了“監(jiān)理單位是對委托人負責的受托方”這一新提法。筆者以為，“受托方”這一提法非常模糊，似乎在回避監(jiān)理是業(yè)主一方的嫌疑?！笆芡小币辉~是《中華人民共和國合同法》上“委托合同”中的用詞，與“委托”一詞是相對應的，提法中前面是“委托人”，與之對應的應該是“受托人”或者“被委托人”一詞。最重要的是，這里“委托人”和“受托方”，是“雇主的人員”嗎？這一點令人費解。既然是回歸，與國際市場接軌，為什么不使用《FIDIC 合同條件》界定的“工程師是雇主的人員”的提法呢？即工程師是雇主的人員，代表雇主依據(jù)法律法規(guī)、設(shè)計文件和合同文件，對工程質(zhì)量、進度、投資等進行控制。

4.2 沒有明確界定業(yè)主和主管部門的職責行為

實際上，業(yè)主和地方公路主管部門的行為對監(jiān)理影響較大。如果干預過多或者干預不當，都會影響到監(jiān)理改革內(nèi)容的執(zhí)行和落實，到頭來，監(jiān)理還是在低水平、低層次上徘徊。所以，對影響監(jiān)理發(fā)展的一些關(guān)鍵點，有必要界定清晰。比如，建設(shè)監(jiān)理項目招標，一個項目監(jiān)理機構(gòu)往往需要強制配備 20～30 名監(jiān)理人員，有些項目甚至要求更多。這其中大部分人員往往執(zhí)行著低級的、簡單的旁站任務，充當著施工單位質(zhì)量安全員的角色，這就綁住了監(jiān)理的手腳，阻礙了監(jiān)理職能的回歸。再比如，一些地方公路主管部門，主動設(shè)置壁壘，外地監(jiān)理企業(yè)進入當?shù)兀枰M行監(jiān)理備案，而且手續(xù)繁瑣，不備案的就不能參與投標。監(jiān)理企業(yè)已經(jīng)在交通運輸部系統(tǒng)進行了備案，為何還要在地方被綁住手腳，進行重復備案？

5 結(jié) 語

監(jiān)理制度是結(jié)合我國國情形成的一項特有的制度，催生出監(jiān)理隊伍這個群體。制度的改革也關(guān)系著整個隊伍的命運，所以改革要慎重穩(wěn)行。對于改革，作為監(jiān)理人，也要正確地看待，積極地應對。只有抱有堅定的信心，并為此努力作為，才能迎接美好的明天。

通信地址：山東省濰坊市新華路3丙 山東恒建工程監(jiān)理咨詢有限公司。

F407.9

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1007-4104(2015)10-0003-03

2015-06-10