城市治理中預(yù)期管理的軟肋與高效有序的破解

李世彥等

導(dǎo)讀：預(yù)期管理不是一個(gè)工程問題，而是一個(gè)策略問題，因?yàn)檎咧贫ㄕ吆兔癖娭g屬于一種博弈雙方的關(guān)系，政策制定會(huì)影響民眾的預(yù)期，然而民眾的預(yù)期也會(huì)影響到政策的制定。對于政策制定者來說，必須預(yù)估到政策對民眾可能會(huì)產(chǎn)生的預(yù)期變化以及做出的反應(yīng)，并設(shè)計(jì)相應(yīng)的調(diào)控框架。在這種管理模式中，預(yù)期管理者最重視的，不再是政策執(zhí)行力度如何，而是如何有效地通過政策相關(guān)信息發(fā)布來撬動(dòng)民眾預(yù)期，如何與民眾之間在相應(yīng)的框架下進(jìn)行互動(dòng)。

中國共產(chǎn)黨十八大報(bào)告和十八屆三中全會(huì)《關(guān)于深化改革的若干決定》（以下簡稱《決定》），都提出了加強(qiáng)社會(huì)管（治）理的要求。十八大報(bào)告明確指出要“建立健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制”，[1]而《決定》更是提出了“科學(xué)的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求。必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府”的具體要求。[2]

作為中國大陸的最大城市，上海一直是改革開放的先行者，“四個(gè)中心”建設(shè)和自貿(mào)區(qū)的設(shè)立，讓上海朝著如紐約、倫敦這般國際一流大都市的目標(biāo)邁進(jìn)。全球城市，不僅意味著發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)水平和卓越的資源配置能力，也必須包括一流的城市治理水平。上海目前在“硬件”條件上已經(jīng)是國際領(lǐng)先水平，但是在城市治理等“軟實(shí)力”上，依然有相當(dāng)大的差距。特別是在2014年12月31日晚發(fā)生的外灘跨年踩踏事件中，有關(guān)部門的重大失誤，尤其是對形勢的嚴(yán)重誤判，深刻反映出目前政府在城市治理中，尤其是在預(yù)期管理上的軟肋。因此，加強(qiáng)城市治理中的預(yù)期管理，特別是提高對于大規(guī)?；顒?dòng)或重大事件中的預(yù)期管理能力，已成為刻不容緩的要求。本文嘗試將預(yù)期管理的理論框架應(yīng)用于城市治理中，通過實(shí)際案例分析城市治理者在社會(huì)治理的預(yù)期管理中的得失，著重討論預(yù)期管理在城市治理中的重要性和難點(diǎn)，并提出相應(yīng)的政策建議。

一、關(guān)于預(yù)期和預(yù)期管理的理論綜述

預(yù)期（expectations）是指人們對于自己未來可能得到某種收益（或損失）的一種推測，可以是財(cái)富上的，也可以是效用上的。預(yù)期是一種主觀的心理活動(dòng)，取決于人自身的認(rèn)知能力和價(jià)值取向，但是這種主觀的心理活動(dòng)，卻依托于客觀條件的限制，比如自身的知識(shí)水平，外部獲取的信息，自身所處的環(huán)境，甚至微觀主體的價(jià)值觀都會(huì)對預(yù)期產(chǎn)生影響。而預(yù)期管理（Management of Expectations）一詞，能夠查到最早出現(xiàn)的是在伍德福德（Michael Woodford）2005年的文獻(xiàn)“Central Bank Communication and Policy Effectiveness”中。[3]

事實(shí)上，最早將預(yù)期作為經(jīng)濟(jì)變量引入經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的是瑞典學(xué)派的維克塞爾（Knut Wicksell）和穆爾達(dá)爾（Karl Gunnar Myrdal）。維克塞爾在其“積累過程理論”中，提出了一個(gè)重要的概念——利息率，此利息率是指自然利息率，即脫離了貨幣的、一切借貸由實(shí)物資本進(jìn)行的、由資本供給和需求決定的利率。在維克塞爾的理論里，自然利息率其實(shí)就是投資的預(yù)期收益率。而穆爾達(dá)爾則更進(jìn)一步發(fā)展了維克塞爾的學(xué)說，首次將預(yù)期納入了傳統(tǒng)的靜態(tài)均衡分析，闡述了企業(yè)家是否投資取決于他的“預(yù)期收益率”是否大于自然利息率，這表明預(yù)期對于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了重要的作用。瑞典學(xué)派對于預(yù)期管理的基本思想是“穩(wěn)定預(yù)期”，即通過維持利率來維持經(jīng)濟(jì)增長的穩(wěn)定，因而開創(chuàng)了干預(yù)經(jīng)濟(jì)學(xué)的先河，這也成為了凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論淵源之一。

1936年凱恩斯在那本里程碑式的著作《就業(yè)、利息和貨幣通論》中，提到了三大心理定律，即邊際消費(fèi)傾向遞減、資本邊際報(bào)酬遞減以及流動(dòng)性偏好，而這三大心理定律都與人的預(yù)期有關(guān)，并會(huì)對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行造成影響。凱恩斯以此為理論依據(jù)，闡述了在傳統(tǒng)的“放任自由的”市場經(jīng)濟(jì)體制下，必然會(huì)引起“有效需求不足”，從而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)危機(jī)，因此主張政府必須積極干預(yù)經(jīng)濟(jì)，開創(chuàng)了宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)，被譽(yù)為經(jīng)濟(jì)學(xué)史上的“凱恩斯革命”。凱恩斯主張，當(dāng)面臨由于有效需求不足而造成經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)，通過擴(kuò)張性貨幣政策來制造通脹預(yù)期，刺激民眾消費(fèi)和企業(yè)投資從而拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)。這事實(shí)上即是政府積極地對預(yù)期進(jìn)行管理的一種手段。同時(shí)他也提出，當(dāng)利率下降到一定程度之后，民眾就會(huì)預(yù)計(jì)債券價(jià)格下降，因此貨幣需求就會(huì)變?yōu)闊o窮大，即所謂的“流動(dòng)性陷阱”，這時(shí)候再擴(kuò)張貨幣已無效，必須要靠擴(kuò)張財(cái)政才能帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)。因此，凱恩斯主義對于預(yù)期管理的態(tài)度是“制造預(yù)期”，但在某些特殊的場合，預(yù)期管理會(huì)失效，必須采取直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)的手段。

20世紀(jì)70年代出現(xiàn)的滯漲等一系列新情況使凱恩斯的政策主張陷入了兩難境地，而此時(shí)，穆斯（John Fraser Muth）、盧卡斯（Robert Lucas）、薩金特（Thomas J. Sargent）等經(jīng)濟(jì)學(xué)家將預(yù)期理論進(jìn)一步深化和發(fā)展，提出了“理性預(yù)期”的思想。理性預(yù)期概念的出現(xiàn)可以說是經(jīng)濟(jì)學(xué)史上的又一次革命。所謂理性預(yù)期，即微觀主體能夠有效地利用一切信息，對于經(jīng)濟(jì)變量做出長期來說最為準(zhǔn)確的預(yù)期，在理性預(yù)期的引導(dǎo)下，微觀主體不會(huì)犯系統(tǒng)性的錯(cuò)誤，所有的錯(cuò)誤都是隨機(jī)的。這可以用一句通俗話來解釋，“你可以短時(shí)間欺騙所有人，你可以在長時(shí)間欺騙一部分人，但你不可能在長時(shí)間欺騙所有的人”。

理性預(yù)期思想的出現(xiàn)也使得預(yù)期管理理論有了根本性的改變。在傳統(tǒng)的預(yù)期管理理論看來，預(yù)期的形成是根據(jù)過去的經(jīng)驗(yàn)而來的，主要有靜態(tài)預(yù)期、外推預(yù)期以及適應(yīng)性預(yù)期等。因此，只要知道過去的信息，就能夠推算出公眾的預(yù)期，于是對于政策制定者來說，預(yù)期管理是一個(gè)工程問題，即通過執(zhí)行相關(guān)政策引導(dǎo)公眾形成某種預(yù)期，從而實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。在這種管理模式中，預(yù)期管理者最重視的是政策的執(zhí)行力度，以及努力排除可能對引導(dǎo)預(yù)期產(chǎn)生影響的干擾，這種預(yù)期管理屬于一種單向性的政策手段。

但現(xiàn)代的預(yù)期管理模式就不同了，因?yàn)榛诶硇灶A(yù)期的微觀主體不僅依據(jù)過去的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也會(huì)通過所有可以得到的信息對于未來進(jìn)行理性的預(yù)測，而這種預(yù)測可以抵消或者放大政策的效果。在此種情況下，預(yù)期管理不再是一個(gè)工程問題，而是一個(gè)策略問題，因?yàn)檎咧贫ㄕ吆兔癖娭g屬于一種博弈雙方的關(guān)系，政策制定會(huì)影響民眾的預(yù)期，然而民眾的預(yù)期也會(huì)影響到政策的制定。對于政策制定者來說，必須預(yù)估到政策對民眾可能會(huì)產(chǎn)生的預(yù)期變化以及做出的反應(yīng)，并設(shè)計(jì)相應(yīng)的調(diào)控框架。在這種管理模式中，預(yù)期管理者最重視的，不再是政策執(zhí)行力度如何，而是如何有效地通過政策相關(guān)信息發(fā)布來撬動(dòng)民眾預(yù)期，如何與民眾之間在相應(yīng)的框架下進(jìn)行互動(dòng)。預(yù)期管理概念的提出者伍德福德在“Imperfect Common Knowledge and the Effects of Monetary Policy”一文中指出，貨幣政策事實(shí)上是一種預(yù)期管理。[4]他認(rèn)為，貨幣政策產(chǎn)生效果的原因并非政策本身，而是通過向民眾發(fā)布政策來改變民眾的預(yù)期。相比較而言，傳統(tǒng)的預(yù)期管理更重要的是“What You Do”，而現(xiàn)代的預(yù)期管理中“What You Say”和“What You Do”同樣重要，甚至更重要，[5]同時(shí)預(yù)期管理者還要關(guān)注“What You Listen”，即通過與民眾的溝通，傾聽民眾的聲音，才能了解民眾可能產(chǎn)生的預(yù)期，預(yù)期管理者才能更好地把握“Say”的效果。

此外，理性預(yù)期思想的出現(xiàn)，對于政策制定者在推行政策中應(yīng)該保持“神秘”還是“透明”的問題上也有了新的結(jié)論。因?yàn)樵趥鹘y(tǒng)的凱恩斯理論中，政策需要產(chǎn)生效果就必須“出奇制勝”，這樣才能起到政府預(yù)期的效果。但是這種出奇制勝的辦法，是不可能持久的，一旦民眾預(yù)期修正，政府不但不會(huì)得利，還會(huì)受害，經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)還會(huì)因此混亂，出奇制勝會(huì)變成了“因奇致敗”。[6]因此，保持政策的公開透明成為了預(yù)期管理的主導(dǎo)思想。另外，政策制定者的預(yù)期管理也從凱恩斯時(shí)代的“危機(jī)”時(shí)才使用轉(zhuǎn)變到今天的一種“常態(tài)”。

二、預(yù)期管理在城市治理中的適用性分析

相比較于在宏觀政策以及貨幣政策中的使用，預(yù)期管理在社會(huì)治理中的運(yùn)用有其相適用的原則，但是也有著自身的特殊性。其適用性表現(xiàn)為，與宏觀調(diào)控和貨幣政策一樣，社會(huì)治理中預(yù)期管理也是一個(gè)面對一群擁有理性預(yù)期能力的民眾的策略問題，所不同的是，宏觀調(diào)控和貨幣政策的目標(biāo)對象較為單一，而城市治理則往往出現(xiàn)更為復(fù)雜的情況。

為了闡述該問題，不妨簡單地梳理一下預(yù)期在經(jīng)濟(jì)人決策中的作用機(jī)制。雖然今天的經(jīng)濟(jì)學(xué)已經(jīng)可以用相當(dāng)復(fù)雜的數(shù)學(xué)模型去描述經(jīng)濟(jì)人的行為，甚至整個(gè)宏觀運(yùn)行的機(jī)制，但鑒于經(jīng)濟(jì)學(xué)公理的“理性人假定”，微觀主體的行為函數(shù)基本可以抽象為：

Max F（x）

s.t. G（x）

其中，F(xiàn)（x）對于消費(fèi)者而言是效用函數(shù)（Utility Function），對于廠商而言就是生產(chǎn)函數(shù)；G（x）是約束條件，其中的x可以是一個(gè)矢量；F（x）和G（x）都可能是一個(gè)方程，也可能是一個(gè)方程組；而經(jīng)濟(jì)人的行為則是在這樣的一個(gè)方程組下求出最優(yōu)解。

我們一般理解為，預(yù)期會(huì)在約束條件G（x）中產(chǎn)生作用。比如對于消費(fèi)者而言，收入、利率和物價(jià)是主要的三個(gè)約束條件中的變量，這三者對于微觀主體而言就都是一種預(yù)期。在跨期均衡中，未來的約束條件自不待言，必定出于微觀主體的主觀預(yù)判，而當(dāng)期的約束條件事實(shí)上也是預(yù)期，只不過是一種置信度和穩(wěn)定性相當(dāng)高、接近于100%的預(yù)期而已。

除此之外，預(yù)期事實(shí)上對于消費(fèi)者的效用函數(shù)F（x）也會(huì)起作用，因?yàn)樾в煤瘮?shù)的確立，依賴的是一種效用的預(yù)期。試舉一例，比如某人的效用函數(shù)是U=X1/2Y1/2，X是蘋果，Y是梨，為什么他會(huì)有這樣的效用函數(shù)呢？是因?yàn)樗捞O果和梨的味道，基于這種認(rèn)知形成他的效用函數(shù)。然后，當(dāng)他以自己的收入按照自己的效用函數(shù)去購買蘋果時(shí)，他的預(yù)期是什么呢？他的預(yù)期是“我接下去買到的蘋果的味道應(yīng)該和我所認(rèn)知的蘋果的味道是一致的”，雖然事實(shí)上肯定不可能完全一致，會(huì)有誤差，只要E（A）=A（這里的A是指蘋果的味道），即接下去買的蘋果味道的期望值等同于他對蘋果味道的認(rèn)知值，那么效用函數(shù)就不會(huì)改變。但如果他接下去吃了N次蘋果之后，發(fā)現(xiàn)味道都不如自己之前所認(rèn)知的蘋果好吃，不論什么理由，于是E（A）變小了。雖然基數(shù)效用理論被詬病，用一個(gè)數(shù)值A(chǔ)來描述蘋果的味道并不恰當(dāng)，然而只要梨的味道依然沒變，那么他的偏好就會(huì)從之前的“蘋果無差異于梨”變成了“梨偏好于蘋果”，他的效用函數(shù)因此可能變成了U=X1/3Y2/3，梨的權(quán)重變大，在收入和物價(jià)都沒有改變的情況下，微觀主體的決策卻發(fā)生了偏轉(zhuǎn)。我們可以設(shè)想，如果此人每一次吃蘋果，都發(fā)現(xiàn)比前一次更難吃，那么很可能他下一次再買蘋果的時(shí)候，會(huì)基于“下一次的蘋果應(yīng)該比上一次難吃”這樣一種預(yù)期，來進(jìn)一步調(diào)整自己的效用函數(shù)。

對于自己從未經(jīng)歷過的事物，微觀主體若要做出決策，必然需要對該事物產(chǎn)生一種預(yù)期效用。而這種預(yù)期效用的形成機(jī)制是非常復(fù)雜的。比如，2015年即將開園的上海迪士尼樂園，對于從未去過迪士尼的民眾來說，怎樣產(chǎn)生預(yù)期效用呢？可以通過自己去過的其它游樂場進(jìn)行推測，可以通過別的去過美國或者香港迪士尼樂園的人的描述進(jìn)行推測。當(dāng)然也可以出于一種完全非理性的考量，即迪士尼樂園好玩不好玩無所謂，去玩一次自己也算是“去過迪士尼樂園的人”了，等等。在這種情況下，預(yù)期效用更加容易發(fā)生偏轉(zhuǎn)，從而效用函數(shù)也會(huì)容易發(fā)生偏轉(zhuǎn)。所謂的“羊群效應(yīng)”，從某種程度上說，就是一種突發(fā)的效用偏轉(zhuǎn)。

于是，就可以理解為什么預(yù)期管理在城市治理中的難度會(huì)甚于宏觀調(diào)控或貨幣政策，因?yàn)楹笳哚槍σ粋€(gè)作用機(jī)制，即預(yù)期在約束條件中的作用機(jī)制；而前者卻要針對兩個(gè)作用機(jī)制，預(yù)期在約束條件以及效用函數(shù)中的作用機(jī)制，其中后一個(gè)作用機(jī)制實(shí)際上更難把握。

宏觀政策調(diào)控時(shí)，政策制定者面對的是一群擁有穩(wěn)定而且一致的效用函數(shù)的公眾，每個(gè)微觀主體的不同決策只是因?yàn)楦髯缘募s束條件有差異，其中包括對于未來的預(yù)期不同。預(yù)期不同的原因，可能是信息不對稱、認(rèn)知能力和知識(shí)水平差距或者對于信息的判斷不同等，因此，宏觀調(diào)控中預(yù)期管理的主要目標(biāo)就是讓公眾能夠形成穩(wěn)定、且比較統(tǒng)一的對于未來的預(yù)期。理論研究者認(rèn)為，最好的方法是提高信息發(fā)布者的自身判斷能力，提高信息發(fā)布的可置信度，通過積極有效的信息披露消除信息不對稱，同時(shí)最大程度地通過與公眾的交流等手段來協(xié)調(diào)預(yù)期。

但是在城市治理中，僅僅做到以上幾點(diǎn)還不夠，因?yàn)槌鞘兄卫碚咚鎸Φ氖菬o數(shù)擁有不同效用函數(shù)而且可能隨時(shí)發(fā)生效用偏轉(zhuǎn)的民眾。同時(shí)，宏觀調(diào)控和貨幣政策更加看重的是長期的穩(wěn)定，而城市治理不僅僅要關(guān)注長期的宏觀上的穩(wěn)定，也要關(guān)注短期的、微觀上的事件，比如大規(guī)模的活動(dòng)或者大型事件。若對此重視不夠，極有可能出現(xiàn)在宏觀狀況穩(wěn)定的情況下，發(fā)生突發(fā)性事件，造成巨大危害。2014年12月31日的上海外灘踩踏事件就是一個(gè)典型的預(yù)期管理失敗的案例。

三、外灘踩踏事件中暴露出的預(yù)期管理問題

2014年12月31日，在上海外灘發(fā)生了踩踏事件，導(dǎo)致了36人死亡，49人受傷，屬于近年來少有的重大事故。對此，必須做出深刻的反思，為何會(huì)造成如此的悲劇？

在2015年1月21日公布的《上海外灘擁擠踩踏事件調(diào)查報(bào)告全文》中，對于事故的原因總結(jié)為以下五條：（1）對新年倒計(jì)時(shí)活動(dòng)變更風(fēng)險(xiǎn)未作評估；（2）新年倒計(jì)時(shí)活動(dòng)變更信息宣傳嚴(yán)重不到位；（3）預(yù)防準(zhǔn)備嚴(yán)重缺失；（4）對監(jiān)測人員流量變化情況未及時(shí)研判、預(yù)警，未發(fā)布提示信息；（5）應(yīng)對處置不當(dāng)。調(diào)查報(bào)告將該起事件定性為“一起對群眾性活動(dòng)預(yù)防準(zhǔn)備不足、現(xiàn)場管理不力、應(yīng)對處置不當(dāng)而引發(fā)的擁擠踩踏并造成重大傷亡和嚴(yán)重后果的公共安全責(zé)任事件”。[9]

讓我們來梳理一下當(dāng)晚的幾個(gè)特征事實(shí)：（1）外灘中心4D燈光秀移位了（移到外灘源）；（2）外灘警力配置減少；（3）地鐵沒有限流，同時(shí)末班地鐵推遲了80分鐘結(jié)束；（4）有超過30萬人涌向外灘，這個(gè)數(shù)字超過了2013年12月31日；（5）發(fā)生了事故。

梳理上述特征性事實(shí)，我們可以得出幾種判斷，政府有關(guān)部門的可能性邏輯是：2013年有4D燈光秀，外灘有30萬人，采取了緊急措施；而2014年取消了4D燈光秀，應(yīng)該不到30萬人，因此沒有采取預(yù)警措施，不僅減少了警力布置，還取消了地鐵限流。無疑，正是這樣的可能性邏輯釀成了大錯(cuò)，其中的主要問題有——

（一）信息發(fā)布不及時(shí)、不系統(tǒng)，且沒有反饋機(jī)制

2014年跨年外灘取消4D燈光秀，事實(shí)上很多人對于這樣的一個(gè)重要信息并不知情，說明政府在信息發(fā)布上出了大紕漏。我們查詢了一下網(wǎng)絡(luò)，發(fā)現(xiàn)在2014年12月25日，《新聞晨報(bào)》發(fā)布了一條《外灘4D燈光秀今年或停辦》的消息；另外，在上海軌道交通俱樂部等政府官方微博上也登出了相同的消息。但是，去外灘跨年的基本上都是年輕人，以學(xué)生和打工者居多，有多少人會(huì)看《新聞晨報(bào)》？又有多少人會(huì)關(guān)注“軌道交通俱樂部”等官方微博？相比之下，大家都有手機(jī)，為什么不通過手機(jī)運(yùn)營商向所有人推送消息？之前連防空警報(bào)都由手機(jī)推送消息，為什么這樣重大的消息不通過手機(jī)來推送？

至于信息內(nèi)容本身，我們發(fā)現(xiàn)不少有可能會(huì)令人混淆之處，比如標(biāo)題叫做“燈光秀停辦”，但文中又有這樣的模糊語句“市、區(qū)有關(guān)部門還在商議是否最終取消外灘燈光秀”。而關(guān)于燈光秀轉(zhuǎn)移到外灘源，也只是在《東方早報(bào)》中轉(zhuǎn)述了某位黃浦區(qū)旅游部門負(fù)責(zé)人的話，并未提及入場票價(jià)格以及如何購買和獲取。即使作為最權(quán)威的官方發(fā)布平臺(tái)，上海市政府新聞辦公室主辦的擁有530萬粉絲的官方微博@上海發(fā)布，直到跨年前一晚12月30日中午11時(shí)才介紹了“外灘源將上演5D燈光秀”。這條微博中說，“明晚，外灘源2000多名市民游客，將與電視機(jī)前的觀眾一起倒數(shù)，迎接2015年的到來”。但只說明現(xiàn)場將有2000名觀眾欣賞，至于這2000人是如何產(chǎn)生的、一般民眾是否有辦法通過公開渠道購票，這則微博都未加以說明。

我們知道，決定信息傳播力度和效果的三個(gè)重要因素，分別是信息傳遞的渠道、信息本身的屬性以及信息傳遞的環(huán)境。當(dāng)傳播者越能夠減少信息源抵達(dá)民眾的中間環(huán)節(jié)，傳播效果就越好；而信息本身的內(nèi)容是否足夠清晰、是否連貫重復(fù)放送，也會(huì)影響傳播效果；至于信息在傳遞時(shí)，輿論環(huán)境中是否存在“噪音”——亦即受到其他不精準(zhǔn)和紛雜的信息影響，則是決定傳播效果的關(guān)鍵。[10]此次“上海燈光秀轉(zhuǎn)場易址”未能取得預(yù)期的效果，完全是因?yàn)榘l(fā)布主體未能有意識(shí)地設(shè)計(jì)和推動(dòng)這一重要信息的傳播。更重要的一點(diǎn)，發(fā)布主體完全是站在自我中心的位置，即“我說了”，至于你們是不是“聽到”，就不管了，完全缺乏信息反饋意識(shí)。更何況對于跨年這樣的活動(dòng)，很多人可能早就已經(jīng)安排了，因此12月25號才發(fā)布此類信息，事實(shí)上擾亂了他們的部署，而其中曖昧不明的措辭，更會(huì)導(dǎo)致很多人抱有僥幸心理。

（二）對于民眾的效用函數(shù)嚴(yán)重誤判

事實(shí)上，有如此多的人涌向外灘跨年，主要原因并非只是因?yàn)樾畔⒉粚ΨQ。我們可以假設(shè)：（1）當(dāng)晚取消4D燈光秀是公知信息，絕大多數(shù)人知曉；（2）外灘跨年已持續(xù)數(shù)年，因而對于跨年擁堵所造成的負(fù)效用有充分的理性預(yù)期（不論曾經(jīng)歷過或者通過各種信息渠道知曉），即民眾對于去外灘跨年并無產(chǎn)生預(yù)期誤判。事實(shí)上，當(dāng)晚大約在10點(diǎn)30分之后，外灘已經(jīng)擁堵得不可動(dòng)彈，而且絕大多數(shù)到外灘現(xiàn)場的人也應(yīng)該已經(jīng)獲取了今年沒有4D燈光秀這樣一個(gè)信息。同時(shí)，在當(dāng)晚11點(diǎn)左右，上海軌道交通俱樂部官微就發(fā)出警示微博，并用突出標(biāo)題稱“外灘現(xiàn)場人多擁擠，無倒計(jì)時(shí)，請謹(jǐn)慎前往”。但依然愿意忍受著一個(gè)多小時(shí)極度擁堵所帶來的負(fù)效用，只為了零點(diǎn)跨年時(shí)候的幾秒鐘的倒計(jì)時(shí)和歡呼。

從顯示偏好的角度來說，從民眾這樣的決策結(jié)果能夠推導(dǎo)出他們的效用函數(shù)，雖然具體的函數(shù)不得而知，但至少從“理性人假定”的情況來說，零點(diǎn)跨年時(shí)候的歡呼雀躍所帶來的正效用要超過承受幾小時(shí)極度擁擠的負(fù)效用。而且這樣的效應(yīng)函數(shù)，出現(xiàn)了“集體趨同性”。而對于這一點(diǎn)，政府是嚴(yán)重估計(jì)不足的，政府想當(dāng)然地認(rèn)為大家去外灘跨年是為了看燈光秀，燈光秀沒有了，也就沒那么多人去了，因此降低了安保等級，也取消了地鐵限流，還推延了地鐵末班車的時(shí)間。

這種嚴(yán)重誤判的原因是政府并未能與民眾良好地溝通和互動(dòng)。其實(shí)政府了解民眾的效用函數(shù)，一方面需要和民眾充分溝通，發(fā)揮好“Listen”的作用；另一方面，也要努力去引導(dǎo)民眾的效用，發(fā)揮好“Say”的作用。如何“Say”好，須得披露更多有效信息，比如，在外灘改造完成后，就應(yīng)該告訴大家外灘的人流極限是30萬人這樣一個(gè)信息。同時(shí)，在跨年當(dāng)晚，比起“擁堵不堪”這種模糊不清的詞，應(yīng)該更加具體地發(fā)布當(dāng)前外灘的人流數(shù)等等，包括外灘最多容納人數(shù)為30萬人這樣的信息。而且政府的信息不能只是“告知性”的，還必須設(shè)計(jì)成“說服性”的內(nèi)容，這樣才能引導(dǎo)民眾的效用預(yù)期，也更加有利于政府去預(yù)測民眾的行為。

（三）事后未能及時(shí)進(jìn)行輿論疏導(dǎo)

在事件發(fā)生之后，作為政府應(yīng)該首先站出來對事故進(jìn)行擔(dān)責(zé)，及時(shí)調(diào)查事故發(fā)生原因，即時(shí)通報(bào)最新情況，并且對于特大事件發(fā)生后可能產(chǎn)生的各類“負(fù)面影響”進(jìn)行及時(shí)處理。但是我們看到在這樣的事件中，政府和上海的主流媒體似乎選擇了集體“沉默”和“低調(diào)”，并未立即見到相關(guān)負(fù)責(zé)人出來道歉，也沒有短時(shí)間里見到對于事件發(fā)生原因的深度報(bào)告。

于是在事件發(fā)生以后，出現(xiàn)了“撒代金券引發(fā)事件”的傳言，甚至引發(fā)了人肉搜索；出現(xiàn)了“復(fù)旦人”和“媒體代表”圍繞該不該披露外灘踩踏事件中唯一一名復(fù)旦大學(xué)女生死亡的信息而掀起的罵戰(zhàn)；出現(xiàn)了西北大學(xué)現(xiàn)代學(xué)院發(fā)布“上海節(jié)日踩踏慘劇不幸證明我院對節(jié)日管理無比正確”的宣告，從而證明封校禁止學(xué)生過圣誕節(jié)合理性的荒唐論調(diào)；尤其是當(dāng)央視搶先一步在新聞里公布了外灘跨年時(shí)的影像資料，同時(shí)第一個(gè)公布死者上升為36人，而上海媒體遲遲定格在35人時(shí)，引發(fā)了“35人以上一把手問責(zé)，因此只能定格在35人”的陰謀說的傳播。

原本在突發(fā)性事件發(fā)生之后，輿論出現(xiàn)各種聲音，甚至各種謠言傳播，乃屬正常現(xiàn)象。而作為城市治理者的政府，應(yīng)當(dāng)一方面尊重言論自由，另一方面通過主動(dòng)的信息發(fā)布來引導(dǎo)輿論、澄清謠言。但是在外灘踩踏事件中，政府的“失聲”和“低調(diào)”，不僅會(huì)讓各種謠言蔓延，同時(shí)會(huì)大大降低政府的公信力。在現(xiàn)代預(yù)期管理理論看來，預(yù)期管理者的公信力越高，信息發(fā)布的置信度也就越高，民眾的反應(yīng)越理性，那么對于預(yù)期管理者而言，把握民眾預(yù)期越準(zhǔn)確，管理也就越有效。反之，缺乏公信力，不僅無法引導(dǎo)預(yù)期，還會(huì)使得各種非官方信息盛行，擾亂民眾預(yù)期。

當(dāng)然，我們必須看到，在外灘踩踏事件發(fā)生后，傷員搶救和應(yīng)急處置做得比較及時(shí)，避免了事態(tài)進(jìn)一步惡化，媒體也及時(shí)發(fā)布了領(lǐng)導(dǎo)探望傷員的新聞，及時(shí)跟進(jìn)了傷員的復(fù)原情況，并且在較短的時(shí)間內(nèi)公布了事件調(diào)查結(jié)果，出臺(tái)了處罰決定和對踩踏死傷者的賠償方案。這些處理手段還是做得積極有效的。

四、關(guān)于城市治理中預(yù)期管理的若干建議

如何讓預(yù)期管理在城市治理中更好地發(fā)揮作用，除了前述理論中所提及的，如提高政策制定者公信力、提高自身知識(shí)能力、加強(qiáng)與民眾溝通協(xié)調(diào)預(yù)期之外，結(jié)合城市治理的特殊性以及中國國情，本文提出幾點(diǎn)建議。

（一）加強(qiáng)法治建設(shè)，做到事先規(guī)范

中共十五大正式提出了依法治國的理念，而在十八屆四中全會(huì)通過的《決定》中，明確指出了“依法治國，是堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求”[11]。撇開政治學(xué)上的“維護(hù)社會(huì)公平正義”的理念，從經(jīng)濟(jì)學(xué)尤其是預(yù)期管理的角度來分析，法治能夠帶來社會(huì)運(yùn)行的高效和有序。因?yàn)榉墒紫仁鞘孪燃s定，其次，法律與行政指令相比更加穩(wěn)定，不能隨意更改，所以加強(qiáng)法治建設(shè)，有利于民眾形成穩(wěn)定、可靠的預(yù)期，并且能夠通過事先約定來協(xié)調(diào)“人民內(nèi)部矛盾”。在加強(qiáng)法治的同時(shí)，必須注意兩個(gè)問題：其一是加強(qiáng)法律法規(guī)的合理性和明確性，如若法律法規(guī)不明確或者執(zhí)行起來不可行，當(dāng)遇到“法不責(zé)眾”甚至“朝令夕改”的問題，其危害性甚至?xí)葲]有法規(guī)更糟糕；其二是法律法規(guī)必須及時(shí)通過權(quán)威發(fā)布和解讀，以消除民眾疑惑，避免謠言傳播造成不良危害。一個(gè)典型的案例是新的婚姻法公布時(shí)，不見有媒體或?qū)＜壹皶r(shí)進(jìn)行權(quán)威解讀，居然使得“男人出軌還能將女人掃地出門”之類的傳言四起，并且一度引發(fā)“房產(chǎn)公證”熱，所幸沒有造成大規(guī)模社會(huì)混亂。

（二）明確城市治理中預(yù)期管理的核心目標(biāo)

與貨幣政策中預(yù)期管理的目標(biāo)比較單一不同，城市治理往往擁有不同的目標(biāo)，比如類似于世博會(huì)這樣的大型活動(dòng)，既要努力展現(xiàn)城市形象，又要做到市民和參觀者都滿意，同時(shí)還要保障參展商和贊助商的利益，這眾多目標(biāo)之間并非一致，有些可能是相矛盾的。對城市治理者而言，要協(xié)調(diào)眾多利益集體的利益自不待言，但必須要確立一個(gè)核心的目標(biāo)，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)其他相應(yīng)的目標(biāo)。確立核心目標(biāo)有利于建立一套完整的、有系統(tǒng)性的預(yù)期管理策略，引導(dǎo)各方利益主體有序地進(jìn)行行為決策。如果核心目標(biāo)不明確就會(huì)使預(yù)期管理缺乏系統(tǒng)性和完備性，造成民眾預(yù)期混亂。

比如上海世博會(huì)，究竟核心目標(biāo)是什么，民眾效用最大化？商業(yè)利潤最大化？還是城市形象最大化？在世博會(huì)官方公布預(yù)期參觀人數(shù)會(huì)達(dá)到7000萬人次的時(shí)候，政府宣布這個(gè)數(shù)字的目的是為了什么？為了讓更多商家對于世博會(huì)中的銷售額有更好的預(yù)期而更多地贊助并出展？還是讓民眾覺得世博會(huì)有那么多人去看，一定非常精彩，于是自己也要去看看？還是只是想向世界證明，上海世博會(huì)是“史上最大規(guī)?！?？當(dāng)然世博會(huì)還是成功地召開了，并且在國際上引起了極大的反響。但是從細(xì)節(jié)上來看，部分場館排隊(duì)時(shí)間過長，部分商業(yè)街嚴(yán)重虧損，贊助商糾紛不斷等問題，還是暴露出了我們在舉辦重大國際性活動(dòng)中的經(jīng)驗(yàn)不足，尤其是在預(yù)期管理上的短板。

（三）城市需要加強(qiáng)文化塑造

對于城市治理者來說，預(yù)期管理中最大的難點(diǎn)就是面臨眾多不同效用函數(shù)的民眾了。由于各自的知識(shí)結(jié)構(gòu)、認(rèn)知能力、價(jià)值觀念和利益趨向都不一樣，而城市治理又不如宏觀調(diào)控和貨幣政策那樣有著比較單一的調(diào)控目標(biāo)，因此如何制定一個(gè)協(xié)調(diào)公眾各自互動(dòng)的穩(wěn)定的社會(huì)結(jié)構(gòu)非常必要，其中文化的塑造顯得尤為重要。

諾斯（Douglass C. North）指出，“制度在社會(huì)中的主要作用，是通過建立一個(gè)人們互動(dòng)的穩(wěn)定（但不一定是有效）的結(jié)構(gòu)來減少不確定性”。[12]諾斯所說的制度，事實(shí)上是一個(gè)廣義的概念，不僅是指法律法規(guī)等成文的規(guī)定，更多地是指一種包括文化在內(nèi)的隱形約束。諾斯對包括文化在內(nèi)的隱形制度如何在信息不對稱的情況下穩(wěn)定社會(huì)秩序做了透徹的闡述。對于城市治理者而言，營造一種城市文化，事實(shí)上有利于民眾形成較為趨同的效用函數(shù)，同時(shí)也會(huì)使得更有文化認(rèn)同感的外來人來這個(gè)城市，即“我落腳某城市是因?yàn)槲艺J(rèn)同其城市文化”。這樣，民眾的文化向心力越強(qiáng)，價(jià)值觀越清晰，效用函數(shù)越趨近，對于城市治理者來說，越能夠準(zhǔn)確把握民眾的心理，從而更為有效地進(jìn)行預(yù)期管理。文化塑造是城市治理以及預(yù)期管理中最難但卻是最為重要的部分。上海，經(jīng)歷過漫長的農(nóng)耕時(shí)代，近代因開埠而崛起，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的沉淪之后又因改革開放而煥發(fā)青春，近期有過世博會(huì)的經(jīng)驗(yàn)，有過外灘踩踏的教訓(xùn)，而2015年底迪士尼樂園開園又將是城市的一件大事?！昂Ｅ晌幕本烤故鞘裁?？城市治理者必須要有一個(gè)明確的定義。

說明：本文系教育部人文社科重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目《新時(shí)期中國城市發(fā)展的投融資模式創(chuàng)新研究》（12JJD790049）、《中國的城市化道路： 市場推動(dòng)與國家治理》（11JJD790029）、國家社科基金重大項(xiàng)目《新型城市化視角下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變研究》（11ZD&003），以及上海高等學(xué)校創(chuàng)新能力提升計(jì)劃競爭性引導(dǎo)項(xiàng)目：上海國際型大都市建設(shè)的綜合改革方案設(shè)計(jì)——復(fù)旦大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)科建設(shè)方案等。

參考文獻(xiàn)：

[1]胡錦濤.堅(jiān)定不移沿著中國特色社會(huì)主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會(huì)而奮斗[DB/OL].新華網(wǎng)，2012-11-08[2015-02-27].http：//news.xinhuanet.com/2012-11/17/c_123965681.htm.

[2]新華社記者.十八屆三中全會(huì)閉幕 審議通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》[DB/OL].新華網(wǎng)，2013-11-12[2015-02-27].http：//news.xinhuanet.com/politics/2013-11/12/c_118112746.htm.

[3]Michael Woodford.Central Bank Communication and Policy Effectiveness[J].National Bureau of Economic Research，2005（12）.

[4]Michael Woodford.Imperfect Common Knowledge and the Effects of Monetary Policy[J].National Bureau of Economic Research，2001（12）.

[5]李永寧，王曉峰，趙鈞.管理預(yù)期：貨幣政策新工具“SAY”探析[J].證券市場導(dǎo)報(bào)，2011（9）.

[6]李亞拉.預(yù)期管理理論模式述評[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)，2011（7）.

[7]Davies， J. C. Towards a Theory of Revolution[J].American Sociological Review，1962，27（1）：6.

[8]Gregg G. Van Ryzin.Expectations， Performance， and Citizen Satisfaction with Urban Services[J].Journal of Policy Analysis and Management，2004，23（3）：435.

[9]“12·31”外灘陳毅廣場擁擠踩踏事件聯(lián)合調(diào)查組.上海外灘擁擠踩踏事件調(diào)查報(bào)告全文[EB/OL].中新網(wǎng)，2015-01-21[2015-02-27]. http：//www.chinanews.com/gn/2015/01-21/6990536.shtml.

[10]財(cái)新.外灘燈光秀早被取消 為何這么多人不知道[N].東南早報(bào)，2015-01-05（A20）.

[11]新華社.中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定[EB/OL].新華網(wǎng)，2014-10-23[2015-02-27].http：//news.xinhuanet.com/legal/2014-10/28/c_1113015330.htm.

[12]道格拉斯·諾斯.制度、制度變遷和經(jīng)濟(jì)績效[M].上海：格致出版社，2014.

責(zé)任編輯：張 煒