湘西州礦業(yè)整合整治策略

湘西州礦業(yè)整合整治策略*

彭延敏1，宿慧2

(1.中共湘西自治州委員會(huì)，湖南 吉首 416000；

2.吉首大學(xué)師范學(xué)院，湖南 吉首 416000)

摘要：礦產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)的重要支柱產(chǎn)業(yè)，多年來的過度無序開采和粗放發(fā)展，對(duì)資源、環(huán)境造成破壞，嚴(yán)重影響了礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展.以湘西州為例，運(yùn)用整體性政府理論、復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)理論和可持續(xù)發(fā)展視野探究了民族地區(qū)礦業(yè)整合整治問題，歸納梳理礦山整合整治策略和礦產(chǎn)企業(yè)整合發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)做法，有利于促進(jìn)民族地區(qū)政府管理職能的完善和礦業(yè)經(jīng)濟(jì)帶來轉(zhuǎn)型升級(jí).

關(guān)鍵詞：礦業(yè)；整合整治；策略；湘西州

文章編號(hào)：1007-2985(2015)01-0084-05

中圖分類號(hào)：F407文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

DOI:10.3969/j.issn.1007-2985.2015.01.018

收稿日期：*2014-09-10

作者簡(jiǎn)介：彭延敏(1970—)，男(土家族)，湖南永順人，碩士，主要從事綜合調(diào)研和政策研究工作.

當(dāng)前礦難頻發(fā)，顯示出政府公共治理能力不足的一些方面.特別是民族地區(qū)，由于種種原因，礦業(yè)發(fā)展長期積累的矛盾和問題若不能得到有效化解，勢(shì)必波及其他行業(yè)和領(lǐng)域，從而引發(fā)真正的社會(huì)危機(jī).湘西州礦產(chǎn)資源開采分別始于20世紀(jì)70年代末和80年代中后期，其產(chǎn)值占民族地區(qū)工業(yè)總產(chǎn)值的60%以上.[1-2]但長期以來 “國有民采”的體制缺陷，導(dǎo)致資源枯竭、水系破壞、環(huán)境污染、安全隱患多等問題日益突出，礦業(yè)發(fā)展方式粗放，加上近年來宏觀形勢(shì)復(fù)雜變化、礦產(chǎn)品價(jià)格持續(xù)低迷以及國家出臺(tái)高能耗、高污染行業(yè)限制性政策等因素的影響，民族地區(qū)礦業(yè)呈現(xiàn)出明顯的不適應(yīng)性、不穩(wěn)定性、不安全性、不可持續(xù)性，發(fā)展舉步維艱.礦業(yè)經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入全面高危期和矛盾集中爆發(fā)期，到了非整合整治不可的境地.民族地區(qū)礦業(yè)發(fā)展積累的矛盾和問題雖然沒有對(duì)社會(huì)的根本價(jià)值觀和行為準(zhǔn)則造成大的沖擊，但如果處理得不好，就會(huì)導(dǎo)致礦難頻發(fā)、環(huán)境污染、社會(huì)失業(yè)等，將會(huì)產(chǎn)生廣泛的社會(huì)影響.當(dāng)?shù)卣绻幚淼煤?，不僅不會(huì)形成社會(huì)問題，還會(huì)給礦業(yè)經(jīng)濟(jì)帶來轉(zhuǎn)型升級(jí)的契機(jī).

1礦業(yè)整合整治理論分析

1.1 礦業(yè)整合整治含義

所謂礦業(yè)整合整治，是指通過行政、法律、市場(chǎng)等手段，對(duì)礦山、采選冶企業(yè)及其周邊環(huán)境進(jìn)行治理、合并，促進(jìn)礦業(yè)有序開發(fā)、安全生產(chǎn)、精深加工和高效經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)資源有效配置、集約利用和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、集群發(fā)展的一種產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式.礦業(yè)整合整治主要包含礦業(yè)整治和整合兩個(gè)方面.礦業(yè)整治，就是對(duì)礦產(chǎn)資源的開發(fā)開采、加工冶煉過程中的違法違規(guī)行為及造成的環(huán)境污染進(jìn)行有效治理，達(dá)到優(yōu)化秩序、節(jié)約資源、持續(xù)發(fā)展的目標(biāo).礦業(yè)整合，就是通過兼并、參股、合作等方式組建大型礦業(yè)集團(tuán)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、集約發(fā)展和做大做強(qiáng)的目標(biāo).礦業(yè)整治和整合是不可分割的有機(jī)統(tǒng)一體，整治以整合為目標(biāo)和方向，整合以整治為前提和基礎(chǔ)，兩者相互依存、相互促進(jìn).礦業(yè)整合整治有利于進(jìn)一步規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)經(jīng)營秩序，促進(jìn)礦產(chǎn)資源集約、節(jié)約和科學(xué)利用，實(shí)現(xiàn)資源保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性循環(huán).有利于轉(zhuǎn)變礦業(yè)發(fā)展方式，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、提質(zhì)增效.有利于社會(huì)管理創(chuàng)新，及時(shí)化解因礦業(yè)糾紛引發(fā)的各類社會(huì)矛盾，打擊影響礦業(yè)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的各類違法違規(guī)行為，確保社會(huì)大局穩(wěn)定，推進(jìn)“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)”兩型社會(huì)建設(shè).

1.2 礦業(yè)整合整治的基本特征

礦業(yè)整合整治的基本特征：一是以政府主導(dǎo)為引領(lǐng).礦業(yè)整合整治屬于公共管理范疇，是一項(xiàng)復(fù)雜系統(tǒng)工程，必須以政府主導(dǎo)為引領(lǐng)，在各級(jí)政府的主導(dǎo)下，充分發(fā)揮相關(guān)職能部門作用，通過行政強(qiáng)制手段強(qiáng)力推進(jìn).二是以法律法規(guī)為標(biāo)尺.礦業(yè)整合整治是打破舊的礦業(yè)經(jīng)濟(jì)秩序、建立新的礦業(yè)經(jīng)濟(jì)秩序的過程，涉及環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、政策設(shè)計(jì)等多個(gè)領(lǐng)域，在法律法規(guī)制度框架下依法依規(guī)推進(jìn).三是以市場(chǎng)運(yùn)作為主體.礦業(yè)整合整治也是市場(chǎng)行為，單靠政府的強(qiáng)力推動(dòng)，勢(shì)必干擾企業(yè)的自主經(jīng)營，影響企業(yè)發(fā)展生產(chǎn)、開拓市場(chǎng)的積極性和創(chuàng)造性，必須遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)中的重要作用，通過市場(chǎng)運(yùn)作模式有序推進(jìn).四是以倒逼機(jī)制為手段.礦業(yè)整合整治是在資源、產(chǎn)業(yè)、環(huán)境等矛盾問題集中逼迫下的無奈選擇和必然結(jié)果，必須采取倒逼機(jī)制，以目標(biāo)倒逼責(zé)任，以時(shí)間倒逼進(jìn)度，以督查倒逼落實(shí)，由此形成對(duì)礦業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)力和約束力，確保整合整治實(shí)效.

1.3 礦業(yè)整合整治理論基礎(chǔ)

(1)復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)理論.復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)(簡(jiǎn)稱CAS)，也稱復(fù)雜性科學(xué)，它的研究對(duì)象就是復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)，并提出了“適應(yīng)性造就復(fù)雜性”.CAS理論的核心思想是適應(yīng)性造就復(fù)雜性，它認(rèn)為主體是主動(dòng)的、活的實(shí)體，主體之間以及與環(huán)境間的相互作用，是整個(gè)系統(tǒng)不斷演化的主要?jiǎng)恿Γ粓?jiān)持宏觀與微觀、隨機(jī)性和確定性相統(tǒng)一，通過隨機(jī)因素的作用，從而具有更強(qiáng)的描述和表達(dá)能力.礦業(yè)整合整治不僅是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要內(nèi)容，而且涉及包括當(dāng)?shù)卣?、群眾、礦山、企業(yè)、環(huán)境保護(hù)等在內(nèi)的一個(gè)龐大的復(fù)雜系統(tǒng)，用CAS理論對(duì)礦業(yè)企業(yè)更具有描述性和表達(dá)能力，有利于礦業(yè)企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度和法人治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)礦業(yè)企業(yè)管理科學(xué)化、規(guī)范化、法制化.

(2)整體性政府理論.整體性政府理論的核心特征是為了能為社會(huì)提供更低成本和更好的社會(huì)效果及更有效的服務(wù)；著眼于政府各類組織包括私人部門和非營利部門的合作；強(qiáng)調(diào)官僚性組織結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)，即認(rèn)為政府治理的根本組織結(jié)構(gòu)仍然是官僚制，權(quán)力仍然是政府行動(dòng)的基礎(chǔ)；重視整合、協(xié)調(diào)和整體運(yùn)作，倡導(dǎo)整體性的政府管理、橫向縱向協(xié)作的管理和多方主體的協(xié)作與參與，廣泛運(yùn)用于與公共事務(wù)管理活動(dòng)之中，為礦業(yè)整合整治提供了一定的理論指導(dǎo)和實(shí)踐創(chuàng)新.

(3)可持續(xù)發(fā)展理論.可持續(xù)發(fā)展是指建立在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、人口、資源、環(huán)境相互協(xié)調(diào)和共同發(fā)展的基礎(chǔ)上，既能相對(duì)滿足當(dāng)代人需求、又不對(duì)后代人發(fā)展構(gòu)成危害的發(fā)展.其核心是樹立環(huán)境意識(shí)和生態(tài)觀念，提倡節(jié)約，反對(duì)浪費(fèi)，特別強(qiáng)調(diào)要克服片面追求經(jīng)濟(jì)增長的落后觀念，防止出現(xiàn)以破壞環(huán)境為代價(jià)的經(jīng)濟(jì)增長，強(qiáng)調(diào)社會(huì)公平、發(fā)展與環(huán)境的統(tǒng)一、生態(tài)與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào).在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，保護(hù)好礦產(chǎn)資源及生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)礦產(chǎn)資源的持續(xù)利用和生態(tài)環(huán)境的全面優(yōu)化，不僅是可持續(xù)發(fā)展理論的要求，也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的終極目標(biāo).

2湘西州礦業(yè)整合整治進(jìn)展

湘西土家族苗族自治州(以下簡(jiǎn)稱湘西州)位于湖南省西北部，云貴高原東側(cè)的武陵山區(qū)，與湖北省、貴州省、重慶市接壤，是中國典型的“邊、老、少、窮”民族地區(qū).湘西州礦產(chǎn)資源十分豐富，已發(fā)現(xiàn)礦種63種，其中大型礦床12處，其中鋅礦石儲(chǔ)量居全國第3位、湖南省第1位，錳礦石儲(chǔ)量居湖南省首位，釩礦遍及全州，有“錳都釩?！敝Q，礦產(chǎn)資源潛在總價(jià)值4萬億元以上.近年來，湘西州依托豐富的礦產(chǎn)資源，加快礦產(chǎn)資源開發(fā)，逐步形成了錳鋅鋁礦業(yè)集群.據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，2011年湘西州共有礦產(chǎn)企業(yè)164家，占規(guī)模工業(yè)總戶數(shù)的65.6%；從業(yè)人員共2.8萬人，占規(guī)模工業(yè)總?cè)藬?shù)的63.1%.2005—2011年，礦產(chǎn)業(yè)占工業(yè)經(jīng)濟(jì)的比重分別為50.6%，56.8%，62.5%，68.6%，65%，65.4%，70.6%，呈逐年穩(wěn)步上升態(tài)勢(shì).湘西州錳、鉛鋅礦產(chǎn)資源開采開發(fā)是在“國有民采，有水快流”和“先上車，后買票”的大背景下發(fā)展起來的，經(jīng)過20多年的掠奪式開采、亂采濫挖和粗放發(fā)展，資源枯竭、環(huán)境污染和安全隱患多等問題日益突出.面對(duì)嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)，2008年以來，湘西州委、州政府著眼礦業(yè)長遠(yuǎn)和可持續(xù)發(fā)展，按照“政府引導(dǎo)、標(biāo)本兼治、規(guī)模發(fā)展”的思路，推進(jìn)礦業(yè)整合整治，取得了一定的成效.[1-2]

2.1 政府引導(dǎo)，初形整合整治力

湘西州委、州政府旗幟鮮明地提出，寧可放慢發(fā)展速度，也不要帶血的GDP，不要污染的財(cái)政收入，堅(jiān)決把礦業(yè)整合整治推到位，成立了礦業(yè)整合整治指導(dǎo)組，出臺(tái)了《關(guān)于錳鋅冶煉企業(yè)整合指導(dǎo)意見》，全州上下形成了步調(diào)一致、協(xié)同作戰(zhàn)抓整治、推整合的良好工作格局.在推進(jìn)整合整治中，注重發(fā)揮企業(yè)的主體作用，耐心宣傳政策，搞好協(xié)調(diào)服務(wù)，使業(yè)主對(duì)推進(jìn)整合整治實(shí)現(xiàn)了由抵觸懷疑、等待觀望向支持配合、主動(dòng)參與的根本轉(zhuǎn)變.通過政府引導(dǎo)，部分資金實(shí)力、擔(dān)當(dāng)意識(shí)較強(qiáng)的采區(qū)業(yè)主積極充當(dāng)召集人，以礦硐數(shù)和礦硐進(jìn)尺為基本依據(jù)，搞好股權(quán)確認(rèn)，從采區(qū)整合大局出發(fā)，主動(dòng)出讓部分利益，帶動(dòng)其他采區(qū)業(yè)主積極進(jìn)行整合整治.礦區(qū)群眾大力支持黨委、政府決策部署，相關(guān)部門和涉礦鄉(xiāng)鎮(zhèn)認(rèn)真履職，通力協(xié)作，強(qiáng)化監(jiān)管，加強(qiáng)指導(dǎo)，基本確保了整合整治工作有序推進(jìn).

2.2 標(biāo)本兼治，初現(xiàn)整合整治實(shí)效

湘西州把關(guān)閉封死作為礦山整合整治的首要環(huán)節(jié)，采取切斷電源和供電線路等措施，對(duì)錳鋅礦硐一律予以先關(guān)閉、封堵，并登記造冊(cè)、拍照存檔，再明確是否參與整合或關(guān)閉.對(duì)未納入整合的礦硐，一律按照不留井口、不留工棚、不留人員、不留設(shè)備、不留供電線路、不留危爆物品的要求予以永久性關(guān)閉；對(duì)納入整合的礦硐，先行封堵，再按“一個(gè)礦體(區(qū))、一個(gè)法人、一套開發(fā)利用方案”的原則和統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計(jì)、統(tǒng)一組織生產(chǎn)、統(tǒng)一產(chǎn)品銷售、統(tǒng)一財(cái)務(wù)核算、統(tǒng)一安全生產(chǎn)管理“五個(gè)統(tǒng)一”的要求進(jìn)行整治.對(duì)積極參與整合整治的企業(yè)在貸款擔(dān)保、資金分配、項(xiàng)目爭(zhēng)取、用地安排上予以重點(diǎn)傾斜、優(yōu)先支持，有關(guān)職能部門及時(shí)跟進(jìn)，指導(dǎo)辦證，確保盡快投產(chǎn).對(duì)未按規(guī)定完成整合的企業(yè)，一律責(zé)令退出整合.近2年來，全州共關(guān)閉取締非煤礦山作業(yè)場(chǎng)所1 235家、責(zé)令停產(chǎn)整頓166家，刑拘涉嫌違法采礦人員48人，花垣縣錳鉛鋅礦硐從1 227整合到200個(gè)，開發(fā)主體從1 000多個(gè)減少到23個(gè)；全州共有176座尾礦庫，關(guān)閉61座、另有45座取得了《安全生產(chǎn)許可證》，累計(jì)投入整治資金3.2億元.2011年至今，全州礦山?jīng)]有發(fā)生較大以上事故，事故發(fā)生率同比下降70%.[1-2]

2.3 規(guī)模發(fā)展，推動(dòng)礦業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)

湘西州重點(diǎn)支持花垣縣東錳、鳳凰縣昊通、保靖縣友豐、古丈縣宏泰、瀘溪縣金旭等17家電解錳冶煉企業(yè)加快整合；三立集團(tuán)、太豐公司與大型礦山、浮選企業(yè)通過參股、控股、兼并等形式，聯(lián)合組建采、選、冶、精深加工一體化發(fā)展的大型鋅業(yè)集團(tuán)；錳鋅企業(yè)與清華大學(xué)、中南大學(xué)等高校合作開發(fā)低品位碳酸錳浮選、錳鋅渣綜合利用等技術(shù)，加快建設(shè)國家錳精深加工產(chǎn)業(yè)化基地和省級(jí)鋅深加工高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化基地，推進(jìn)錳鋅企業(yè)集群集約發(fā)展.加強(qiáng)與湖南有色控股集團(tuán)、中國五礦集團(tuán)、西部礦業(yè)集團(tuán)等優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)企業(yè)的對(duì)接合作，積極引進(jìn)戰(zhàn)略投資者牽頭進(jìn)行資源整合重組.充分利用“兩種資源，兩個(gè)市場(chǎng)”，2011年錳鋅鋁礦產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)增加值74.5億元，同比增加14.3%，本地礦石消耗量同比減少一半，較好確保了礦業(yè)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展.[1-2]

3湘西州礦業(yè)整合整治存在的問題

經(jīng)過20多年的努力，湘西州礦產(chǎn)資源開發(fā)利用取得了較大成就.但由于多方面原因，礦區(qū)開發(fā)秩序混亂、經(jīng)營粗放、資源浪費(fèi)、環(huán)境破壞等矛盾和問題仍然比較突出，尚未得到徹底解決.

3.1 礦產(chǎn)資源管理失控，開發(fā)利用水平不高

湘西州20世紀(jì)80年代中期至20世紀(jì)末期，礦業(yè)開發(fā)基本上處于自由發(fā)展階段，無序開采、亂采濫挖現(xiàn)象普遍，資源浪費(fèi)嚴(yán)重，山體、水體環(huán)境遭受極大破壞，礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序混亂.近年來錳鋅產(chǎn)品價(jià)格居高不下，湘西州內(nèi)礦產(chǎn)企業(yè)采富棄貧、采整棄零現(xiàn)象非常普遍，礦山資源回采率低于國家要求的45%，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)、個(gè)體小礦資源回收率不到10%，有綜合利用價(jià)值卻沒有綜合利用的礦點(diǎn)占到了總礦山的70%以上，其中 80%的礦山綜合利用率低于15%，資源浪費(fèi)十分嚴(yán)重.如花垣縣民樂錳礦礦區(qū)北段工業(yè)礦層有3層，每層厚0.3～3 m,礦層間為0.3～2 m的夾石隔開，目前大多采礦企業(yè)只開采其中的一個(gè)礦層，丟層現(xiàn)象十分普遍，而以這種方式進(jìn)行開采，最多只能采出75%，這樣下去，一座服務(wù)年限為100年的礦山只有40年的開采壽命.此外，由于選礦和冶煉工藝中仍有許多瓶頸未能突破，廢渣中含大量有價(jià)值的礦產(chǎn)原料被棄置.

3.2 產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模偏小，自主創(chuàng)新能力不強(qiáng)

湘西州錳鋅冶煉企業(yè)數(shù)量多，生產(chǎn)規(guī)模小.2008年前全州電解錳、電解鋅企業(yè)平均年生產(chǎn)規(guī)模為0.83萬t、2.34萬t，遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到3萬t和10萬t的國家行業(yè)準(zhǔn)入條件，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)集中度低，企業(yè)盈利能力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)，在行業(yè)內(nèi)沒有技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)，在市場(chǎng)上掌握不了產(chǎn)品定價(jià)權(quán).湘西州錳資源的開發(fā)利用大都集中在探礦、開采、選礦、冶煉、初級(jí)加工這幾個(gè)環(huán)節(jié)，且錳產(chǎn)品主要是電解錳，結(jié)構(gòu)單一，沒有形成價(jià)值鏈條和產(chǎn)業(yè)集群，出口的電解錳產(chǎn)品經(jīng)國外第1次加工后賣回國內(nèi)增值20倍以上，經(jīng)第2次加工后再賣回國內(nèi)增值達(dá)到60倍以上，礦產(chǎn)資源的選礦回收率、伴生礦產(chǎn)資源綜合利用率低，礦產(chǎn)開采回收率一般要求達(dá)到85%以上，而湘西州目前部分采礦企業(yè)不到50%，伴生礦幾乎沒有綜合利用，廢渣回收率只達(dá)到15%.湘西州礦產(chǎn)企業(yè)自我創(chuàng)新意識(shí)不強(qiáng)，技改投入嚴(yán)重不足，全國、全省規(guī)模工業(yè)技改投入占銷售收入比例分別為1.3%、0.7%，而湘西州規(guī)模礦業(yè)企業(yè)研發(fā)投入占銷售收入比例不到0.1%，且90%的科研成果沒有得到有效轉(zhuǎn)化利用，高新礦產(chǎn)品產(chǎn)值在礦業(yè)產(chǎn)值中的比重不到15%.礦產(chǎn)品加工散、小、差問題突出，低水平重復(fù)建設(shè)沒有得到有效遏制，粗放的發(fā)展方式已經(jīng)難以為繼.

3.3 安全生產(chǎn)形勢(shì)嚴(yán)峻，節(jié)能減排任務(wù)艱巨

湘西州礦產(chǎn)安全生產(chǎn)基礎(chǔ)薄弱.湘西州現(xiàn)較大規(guī)模開發(fā)利用的十多種礦產(chǎn)中，土法露天開采的僅2至3種，礦山亂采濫挖、非法違法開采現(xiàn)象非常嚴(yán)重，礦礦相連、井井相通，“礦中礦”、“樓上樓”現(xiàn)象極為普遍，全州非煤礦山發(fā)生的較大以上事故中，因非法開采導(dǎo)致死亡的占75%左右.除非法開采外，采礦權(quán)設(shè)置不科學(xué)、不合理也是安全事故頻發(fā)的原因，礦區(qū)范圍小，全州共發(fā)放500多個(gè)露天采礦權(quán)證，按8縣市160多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)來計(jì)算，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有近4個(gè)采石場(chǎng).有的地方同一山體邊坡不足500 m的范圍內(nèi)，就設(shè)置了3至4個(gè)采石場(chǎng)，且大都規(guī)模偏小，開采臺(tái)階狹窄，安全狀況堪憂.[1-3]湘西州經(jīng)濟(jì)粗放發(fā)展遺留的環(huán)境問題，點(diǎn)多、面廣、線長，污染治理歷史欠賬多，環(huán)境污染仍然嚴(yán)重，渣庫、危險(xiǎn)化學(xué)品和危險(xiǎn)廢物的安全隱患突出，大多企業(yè)的尾渣庫容量趨于飽和，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)增大；違法偷排、漏排現(xiàn)象屢禁不止，污染反彈問題比較突出，節(jié)能減排任務(wù)較重.2010年前湘西州單位規(guī)模工業(yè)能耗勉強(qiáng)控制在國家規(guī)定的10.6%以內(nèi)，而目前湘西州已突破11%，節(jié)能減排任務(wù)十分艱巨.

3.4 要素協(xié)調(diào)力度不夠，礦業(yè)發(fā)展環(huán)境不優(yōu)

湘西州礦業(yè)生產(chǎn)要素保障機(jī)制不健全，信貸投放趨緊，中央多次上調(diào)存款準(zhǔn)備金率，提高信貸門檻，清理規(guī)范地方融資平臺(tái)，銀根不斷收緊，使得湘西州礦產(chǎn)企業(yè)貸款難、融資難問題比較突出.湘西州礦業(yè)管理體制不完善，受當(dāng)前行政管理體制制約，礦產(chǎn)資源的集中統(tǒng)一管理尚未真正落實(shí)到位，政出多門、條塊分割、多重管理，礦產(chǎn)資源收益權(quán)的協(xié)調(diào)機(jī)制、均衡機(jī)制沒有建立，影響礦產(chǎn)資源健康有序開發(fā).湘西州礦產(chǎn)資源監(jiān)管執(zhí)法難度大，受利益驅(qū)動(dòng)，一些非法采礦者無視法律、無視監(jiān)管，鋌而走險(xiǎn)，甚至非法煽動(dòng)群眾鬧事或成立黑惡勢(shì)力團(tuán)伙組織暴力對(duì)抗執(zhí)法監(jiān)管，同時(shí)在礦產(chǎn)資源監(jiān)管監(jiān)察執(zhí)法工作中還存在一些法律障礙和薄弱環(huán)節(jié)，現(xiàn)行法律對(duì)非法開采行為缺乏操作性，對(duì)非法礦山業(yè)主的追究，除法律法規(guī)規(guī)定進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰外，而現(xiàn)行的刑事追究操作過于復(fù)雜，執(zhí)行難度大.[4-10]

4湘西州礦業(yè)整合整治策略

4.1 堅(jiān)持標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)礦山整合整治

湘西州應(yīng)將規(guī)范集約開發(fā)礦產(chǎn)資源，優(yōu)化資源合理利用，提升礦山安全保障作為打造錳、鋅特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的首要任務(wù)，嚴(yán)格按照一律關(guān)停、整合整治、達(dá)標(biāo)復(fù)產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)，全力推進(jìn)礦山整合整治.把錳鋅礦洞關(guān)閉封死作為整合整治的首要環(huán)節(jié).整合整治期間，礦山開采企業(yè)一律停產(chǎn)，采取切斷電源和供電線路等措施，對(duì)錳鋅礦洞一律實(shí)行關(guān)閉、封堵，其中對(duì)非法的、未納入整合的、存在重大安全隱患的礦洞，一律按照不留井口、不留工棚、不留人員、不留設(shè)備、不留供電線路、不留危爆物品實(shí)行永久性關(guān)閉.切實(shí)強(qiáng)化整合措施，積極研究制定企業(yè)整合的優(yōu)惠政策，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、行政、法律等措施，按照“尊重歷史，兼顧公平，求大同，存小異”原則，以合并、參股、兼并收購、“礦油數(shù)+進(jìn)尺”、“礦區(qū)保有儲(chǔ)量”等多種方式分配股權(quán)比例，解決了整合核心問題.對(duì)納入整合的礦洞，則先封堵，再按“一個(gè)礦體(區(qū))、一個(gè)法人、一套開發(fā)利用方案”的原則和統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計(jì)、統(tǒng)一組織生產(chǎn)、統(tǒng)一產(chǎn)品銷售、統(tǒng)一財(cái)務(wù)核算、統(tǒng)一安全生產(chǎn)管理“五個(gè)統(tǒng)一”的要求進(jìn)行整治.對(duì)積極參與整合整治的企業(yè)在貸款擔(dān)保、資金分配、項(xiàng)目爭(zhēng)取、用地安排上予以重點(diǎn)傾斜，優(yōu)先支持，有關(guān)職能部門及時(shí)跟進(jìn)，指導(dǎo)辦證，確保盡快投產(chǎn).對(duì)不按要求參與整合的礦山企業(yè)，有關(guān)證照到期后，不再為其辦理證照延續(xù)、變更手續(xù)，依照行業(yè)準(zhǔn)入政策進(jìn)行淘汰.將辦齊“三證一照”作為整治中心工作認(rèn)真抓好，著力解決辦證資料完善、價(jià)款繳納、安全施工整改、法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)等辦證重點(diǎn)、難點(diǎn)問題，逐個(gè)礦區(qū)完善“三證一照”.堅(jiān)決按照整合整治方案推進(jìn)戰(zhàn)略整合，注重加強(qiáng)整合整治政策宣傳和不穩(wěn)定因素的排查、化解，維護(hù)礦區(qū)社會(huì)穩(wěn)定.同時(shí)建立長效機(jī)制，加強(qiáng)礦產(chǎn)開采日常監(jiān)管，嚴(yán)格實(shí)行非法違法開采有償舉報(bào)制度、重大案件督辦制度、責(zé)任追究制度、礦山動(dòng)態(tài)巡查制度、責(zé)任交辦和掛牌制度，對(duì)偷挖盜采實(shí)行縣鄉(xiāng)村“三級(jí)聯(lián)動(dòng)”查處，始終對(duì)無證開采、越界開采、亂采濫挖等違法違規(guī)行為保持高壓態(tài)勢(shì)，堅(jiān)持“露頭就打”，嚴(yán)防出現(xiàn)反彈，確保礦山整合整治到位.

4.2 優(yōu)化結(jié)構(gòu)，推進(jìn)企業(yè)整合整治

以產(chǎn)權(quán)改革為中心，以項(xiàng)目建設(shè)為重點(diǎn)，以資本運(yùn)營為手段，以行業(yè)商會(huì)為平臺(tái)，按照資本化、集團(tuán)化、品牌化、現(xiàn)代化的要求，采取聯(lián)合、兼并、參股、收購等方式，扶優(yōu)扶強(qiáng)、推進(jìn)冶煉企業(yè)整合，組建開采、選礦、冶煉、精深加工一條龍的規(guī)模性、區(qū)域性乃至綜合性、多元化的大型礦業(yè)集團(tuán)，走出一條精深加工、集群發(fā)展、結(jié)構(gòu)優(yōu)化的路子，推動(dòng)企業(yè)發(fā)展由粗放向集約轉(zhuǎn)變，全面提升企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力.將全州電解錳企業(yè)整合到5家左右，產(chǎn)能達(dá)到50萬t；電解鋅企業(yè)整合到3家左右，產(chǎn)能達(dá)到30萬t.強(qiáng)化政策導(dǎo)向，對(duì)積極參與整合整治的企業(yè)實(shí)施優(yōu)先支持，鼓勵(lì)企業(yè)做大、做強(qiáng)、做優(yōu).出臺(tái)指導(dǎo)性文件，對(duì)整合企業(yè)優(yōu)先配置資源、優(yōu)先供應(yīng)生產(chǎn)要素、優(yōu)先配置尾礦庫、優(yōu)先安排污染治理項(xiàng)目、優(yōu)先安排項(xiàng)目建設(shè)用地、優(yōu)先安排國家扶持專項(xiàng)和州、縣工業(yè)發(fā)展專項(xiàng)，優(yōu)先支持企業(yè)與金融機(jī)構(gòu)合作并實(shí)行財(cái)政貸款貼息.要突出錳鋅冶煉企業(yè)整合，按照冶煉企業(yè)“統(tǒng)一布局、轉(zhuǎn)型升級(jí)、做大做強(qiáng)”的目標(biāo)，采取“專業(yè)化生產(chǎn)、規(guī)?；?jīng)營、集團(tuán)化運(yùn)作”和“等量置換同步淘汰落后產(chǎn)能”的模式，重點(diǎn)支持優(yōu)勢(shì)企業(yè)收購、兼并重組、強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，為建設(shè)精深加工項(xiàng)目創(chuàng)造條件，并逐步淘汰落后產(chǎn)能，力爭(zhēng)成為全國同類行業(yè)整合典范.強(qiáng)力推進(jìn)電解鋅企業(yè)縱向整合，支持與大型礦山、浮選企業(yè)以參股、控股、兼并等多種形式，聯(lián)合組建涵蓋整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈的一體化礦業(yè)集團(tuán).要推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集約發(fā)展，以“湖南省新材料產(chǎn)業(yè)湘西基地”和“湘西國家錳深加工高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化基地錳資源綜合利用示范園”建設(shè)為契機(jī)，與國家環(huán)科院積極開展合作，加快建設(shè)生態(tài)工業(yè)園，全面提升綜合承載和服務(wù)能力，鼓勵(lì)整合企業(yè)入園開發(fā)錳鋅精深加工產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮園區(qū)集聚效應(yīng).推進(jìn)產(chǎn)學(xué)研結(jié)合創(chuàng)新，通過校企合作等形式，研發(fā)、引進(jìn)高新技術(shù)和先進(jìn)適用技術(shù)改造提升錳鋅傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，搭建錳鋅產(chǎn)品研發(fā)平臺(tái)，積極開發(fā)下游產(chǎn)品，努力延伸產(chǎn)業(yè)鏈，加快建設(shè)國家錳精深加工產(chǎn)業(yè)化基地和省級(jí)鋅深加工高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化基地，推動(dòng)錳鋅產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展.

4.3 安全環(huán)保，推進(jìn)兩型社會(huì)建設(shè)

湘西州綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、技術(shù)和必要的行政手段，從安全環(huán)保、節(jié)能降耗、循環(huán)利用等措施入手，以尾礦庫和“錳三角”治理為重點(diǎn)，多管齊下開展綜合整治，突出安全、環(huán)保、集約，加快推進(jìn)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè).要著力抓好隱患治理和布局調(diào)整，有效解決尾礦庫安全隱患問題.加大資金投入，聘請(qǐng)有資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行整改設(shè)計(jì)，聘請(qǐng)有資質(zhì)的專家常駐現(xiàn)場(chǎng)開展指導(dǎo).對(duì)尾礦庫進(jìn)行整改設(shè)計(jì)，取得安全生產(chǎn)許可證，達(dá)到五級(jí)以上標(biāo)準(zhǔn)化要求方可合法生產(chǎn)，對(duì)需閉庫要及時(shí)完成閉庫驗(yàn)收.同時(shí)，將集中建庫作為推進(jìn)礦業(yè)整合的重要手段，按照“政府主導(dǎo)、集中建庫、市場(chǎng)運(yùn)作、部門監(jiān)管”的原則，集中建大庫，集中堆放尾礦，集中治理安全和環(huán)保問題，新增尾礦庫原則上只配置給參與整合的企業(yè)，不再批準(zhǔn)企業(yè)單獨(dú)建尾礦庫.環(huán)境綜合整治要著力提升科技監(jiān)測(cè)水平，設(shè)置水質(zhì)監(jiān)測(cè)斷面，堅(jiān)持每月定期取樣監(jiān)測(cè)各個(gè)斷面和排污口水質(zhì).實(shí)行在線監(jiān)控，所有電解錳企業(yè)都要安裝在線監(jiān)測(cè)裝置.要實(shí)現(xiàn)廢水循環(huán)利用或處理后達(dá)標(biāo)排放、干渣堆放、含鉻污泥無害化處理.要與周邊縣市建立污染防治學(xué)習(xí)交流、信息通報(bào)、重大建設(shè)項(xiàng)目綜合協(xié)調(diào)等制度，積極加強(qiáng)與周邊縣市在污染防治方面的協(xié)調(diào)與合作，切實(shí)做到相互配合，加強(qiáng)溝通，及時(shí)查處環(huán)境違法行為，共同保障區(qū)域環(huán)境安全.要狠抓節(jié)能降耗和循環(huán)利用，嚴(yán)格實(shí)行項(xiàng)目準(zhǔn)入制度，對(duì)不符合國家產(chǎn)業(yè)政策的項(xiàng)目，環(huán)保部門不予環(huán)評(píng)、發(fā)改部門不予立項(xiàng)、國土資源部門不予供地、工商部門不予登記.加快淘汰落后產(chǎn)能，不參與整合又達(dá)不到產(chǎn)能、環(huán)保要求的錳鋅企業(yè)，將全部實(shí)施關(guān)閉淘汰，從源頭上減少甚至消除污染，斷夯實(shí)可持續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)，推進(jìn)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè).

5結(jié)語

礦業(yè)是人類社會(huì)賴以生存與發(fā)展的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè).民族地區(qū)礦業(yè)整合整治需要進(jìn)一步加強(qiáng)地方政府主導(dǎo)，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、技術(shù)和必要的行政手段，從安全環(huán)保、節(jié)能降耗、循環(huán)利用等措施入手，以尾礦庫治理為重點(diǎn)，多管齊下開展綜合整治，突出環(huán)保、集約，推動(dòng)整合整治向縱深發(fā)展，推進(jìn)礦業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，建設(shè)好“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型”兩型社會(huì)建設(shè)，促進(jìn)人類與自然的和諧共生.

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Integration and Renovation Strategies of the Mining Industry in

Xiangxi Autonomous Prefecture

PENG Yanmin，SHU Hui

(1.Communist Party Committee of Xiangxi Autonomous Prefecture,Jishou 416000,Hunan China;

2.Teachers’ College of Jishou University,Jishou 416000,Hunan China)

Abstract:The mining industry has become an important pillar industry of national economy,but many years of excessive exploitation and extensive development have caused damage to the resources,the environment and seriously affected the sustainable development of mining industry itself.This paper,from the sustainable development perspective,and taking Xiangxi Autonomous Prefecture as an example,based on the global governmental theory and complex adaptive system theory,discusses the integration and renovation strategies of the mining industry,which is conducive to the promotion of government management functions and also to the transformation and upgrading of the mining economy in national areas.

Key words:mining industry;renovation and integration;strategy;Xiangxi Autonomous Prefecture

(責(zé)任編輯陳炳權(quán))