自治與控制：二戰(zhàn)后美國大學(xué)與政府的關(guān)系

■李欣然

自治與控制：二戰(zhàn)后美國大學(xué)與政府的關(guān)系

■李欣然

基于自治和控制的視角，透視二戰(zhàn)后美國大學(xué)與政府的關(guān)系，可以發(fā)現(xiàn)，政府控制呈增強趨勢。其原因在于，大學(xué)受雙重價值的影響，大學(xué)自身的發(fā)展存在一些矛盾，政府不僅會出現(xiàn)失靈的情況，還與大學(xué)的發(fā)展有利益沖突。然而，美國大學(xué)與政府之間仍舊能實現(xiàn)有效平衡，這有賴于二者之間保持著明確的權(quán)責(zé)關(guān)系和合理張力。

大學(xué)自治；政府控制；平衡

李欣然，山東師范大學(xué)教育學(xué)院博士生。（山東濟南 250014）

大學(xué)自治與政府控制的關(guān)系，是大學(xué)發(fā)展歷程中不可回避的問題。二戰(zhàn)后美國大學(xué)與政府之間經(jīng)歷了一種政府控制增強的變化，而大學(xué)的發(fā)展卻又不失自治的底線，最終實現(xiàn)二者的有效平衡。無論是從歷史角度借鑒，還是通過理性思維的探尋，美國大學(xué)與政府之間的關(guān)系均可資借鑒。

一、歷史演變

1944年，美國國會通過《退伍軍人適應(yīng)法》，盡管頒布這一法案的初衷并不是使政府卷入大學(xué)事務(wù)，但實際上造成的結(jié)果是在該立法的引導(dǎo)下，大批退伍軍人進入高校學(xué)習(xí)。1945年，聯(lián)邦政府發(fā)布《科學(xué)：無止境的前沿》，使高等教育的政治化傾向愈加明顯，政府成為研究贊助人和訂約人。這意味著聯(lián)邦機構(gòu)有權(quán)改變學(xué)校的管理行為和機構(gòu)目標(biāo)，包括自由的基本宗旨。1947年杜魯門總統(tǒng)高等教育委員會出臺的報告《服務(wù)于美國民主的高等教育》，不僅是美國有史以來總統(tǒng)第一次專門在聯(lián)邦層面上對高等教育議題進行調(diào)研，而且還給聯(lián)邦提出了大量參與高等教育的建議。同年興起的麥卡錫主義，要求教師簽署忠誠誓言，遵守警覺的國會或州官員可能要求的任何行為準(zhǔn)則，否則，最嚴(yán)重的后果可能是被立即解雇。麥卡錫主義引起的巨大反應(yīng)表明，政府干預(yù)已在高等教育領(lǐng)域達到較深的程度。

與此同時，全國范圍內(nèi)的軍事—工業(yè)—學(xué)術(shù)復(fù)合體迅速發(fā)展并逐漸成為一種社會結(jié)構(gòu)，加深了知識和權(quán)力的高度共生關(guān)系。1958年《國防教育法》的頒布標(biāo)志著聯(lián)邦政府向高等教育大規(guī)模投入時代的到來。1965年頒布的《高等教育法》是美國歷史上第一部高等教育立法，它擴展了聯(lián)邦政府在高等教育財政領(lǐng)域的作用，使聯(lián)邦政府直接介入高等教育發(fā)展。20世紀(jì)60年代末到80年代中期，政府對大學(xué)的干預(yù)經(jīng)歷了一個低潮期。隨著美國經(jīng)濟的好轉(zhuǎn)，80年代中后期政府干預(yù)大學(xué)的勢頭有所回升，具體表現(xiàn)為政府發(fā)布報告、采取國會立法以及制定相關(guān)規(guī)劃。1992年，《高等教育法修正案》出臺，提出對中學(xué)后教育實施檢查，加強了聯(lián)邦政府對高等教育的監(jiān)督。進入21世紀(jì)，美國教育部相繼發(fā)表《2001—2005年戰(zhàn)略規(guī)劃》、《2002—2007年戰(zhàn)略規(guī)劃》、《2007—2012年戰(zhàn)略規(guī)劃》，要求不斷提高大學(xué)的教育質(zhì)量并逐漸確立了“國家利益”取向。

這段并不平靜的歷史過程表明，二戰(zhàn)后美國高等教育相對于政府的獨立地位不斷受到挑戰(zhàn)。各種政策法規(guī)的出臺表明政府干預(yù)趨勢的增強，這使美國大學(xué)已經(jīng)走出完全不受外界機構(gòu)干預(yù)而自主處理自身事務(wù)的時代。究其原因有三。其一，伴隨大學(xué)從儲藏知識的倉庫轉(zhuǎn)變?yōu)閯?chuàng)造知識的核心，知識和科學(xué)在戰(zhàn)爭過程中及戰(zhàn)后產(chǎn)生巨大作用，大學(xué)不斷強化自身在美國社會中的地位，并保持巨大生命力。大學(xué)對社會發(fā)展如此重要，因此它們受到政府越來越多的直接或間接控制。其二，伴隨美國高等教育“黃金時代”而來的學(xué)生人數(shù)的迅速增長以及科學(xué)研究從“小科學(xué)”向“大科學(xué)”的轉(zhuǎn)型，導(dǎo)致教育經(jīng)費的不斷上漲，一系列新的外部環(huán)境的轉(zhuǎn)變使得大學(xué)越來越離不開政府的支持。其三，以上因素導(dǎo)致大學(xué)的規(guī)模日益擴大，當(dāng)“大學(xué)的規(guī)模發(fā)展到最大時，正是社會越來越依靠政府的全面控制之日”［1］(P41)。

二、因素分析

（一）大學(xué)雙重價值取向的影響

美國教育家布魯貝克提出，確立大學(xué)的地位有認(rèn)識論和政治論兩種主要途徑。由此，大學(xué)的雙重價值取向分為理性主義模式和功利主義模式。以認(rèn)識論為基礎(chǔ)的理性主義模式主張大學(xué)依據(jù)自身邏輯辦學(xué)，力求學(xué)術(shù)客觀性和價值無涉，探求知識的目的只是追求“閑逸的好奇”。大學(xué)保持超然于社會的狀態(tài)，反對任何外界干預(yù)，尤其不能以政治和商業(yè)的目的去生產(chǎn)知識和文憑，否則會左右大學(xué)探索和傳播真理的客觀性?？ㄋ古翣栔赋觯骸皩W(xué)術(shù)自由意味著超脫于政治……世界各地的國家及其官僚機構(gòu)經(jīng)常會窒息創(chuàng)造性并斷絕其新鮮空氣。”［2］(P103)以政治論為基礎(chǔ)的功利主義模式認(rèn)為，人們探究知識的目的不僅僅出于閑逸的好奇，而且還因為它對國家有深遠的影響，高等教育應(yīng)關(guān)注國家需求并服務(wù)于社會。政治論高等教育要求大學(xué)從根本上改變以往基本與世隔絕并拒絕由政治和經(jīng)濟構(gòu)成的社會現(xiàn)實，從孤芳自賞、深不可測的象牙塔中走出來，融入社會現(xiàn)實，從根本上緩解大學(xué)與社會完全脫節(jié)造成的緊張關(guān)系。［3］(P118)

對高等教育在政治上的合法地位，我們無需大驚小怪，自古以來教育就被看作政治的分支，柏拉圖、亞里士多德、杜威的著作中均有提及。而且，“當(dāng)高等教育卷入日常生活的時候，必然會遇到如何確定目標(biāo)和如何行使權(quán)力來實現(xiàn)這些目標(biāo)的爭論，而這些爭論自然具有政治性”［4］(P15)。隨著大學(xué)成為現(xiàn)代社會的軸心機構(gòu)并卷入復(fù)雜的社會事務(wù)中，其政治化過程不可避免，而政治權(quán)力也成為學(xué)術(shù)系統(tǒng)權(quán)力的重要組成部分，“今天，在世界上的大多數(shù)國家，高等教育主要是中央政府組織的一部分。高等教育的性質(zhì)因而取決于中央各部門的性質(zhì)，受到一般政治權(quán)力的影響”［5］(P113)。大學(xué)自治與政府控制之間的博弈是這兩種價值觀沖突的體現(xiàn)。兩種哲學(xué)觀共存于高等教育領(lǐng)域并作為基礎(chǔ)指導(dǎo)高等教育活動，但正如布魯貝克所言：“盡管‘威斯康辛’取得了成功，然而在高等教育哲學(xué)的政治論和認(rèn)識論之間仍然缺乏和諧?！保?］(P18)

二戰(zhàn)后，知識功能的泛化使得政治論成為高等教育合法性的主要哲學(xué)依據(jù)。尤其在強化科研形式下出現(xiàn)的軍事—工業(yè)—學(xué)術(shù)的復(fù)合體現(xiàn)象，更加稀釋了認(rèn)識論哲學(xué)的神秘，對大學(xué)自治的影響產(chǎn)生微妙而持久的作用。有學(xué)者認(rèn)為，探尋高深學(xué)問、追求真理的認(rèn)識論哲學(xué)在美國大學(xué)的出現(xiàn)，這本身就是一種烏托邦。大學(xué)從未實現(xiàn)充分意義上的“國中之國”，它反而會淪為普通的公共機構(gòu)而喪失獨立性。認(rèn)識論的不斷退守和政治論的強勢進攻威脅大學(xué)自治與政府控制的平衡，政治權(quán)力的滲透及其與高等教育的親密接觸不斷侵蝕大學(xué)自治。

（二）大學(xué)自身發(fā)展的矛盾

從大學(xué)自治的起源看，中世紀(jì)大學(xué)為反對外界干涉學(xué)校生活，極力維護管理自身事物的權(quán)利而形成高度自治。從大學(xué)自治的內(nèi)在邏輯看，崇尚、發(fā)展學(xué)術(shù)是大學(xué)的內(nèi)在邏輯起點，而且它賦予大學(xué)無可爭議的自治權(quán)：大學(xué)是研究、傳播高深學(xué)問的場所，應(yīng)讓專家單獨解決知識領(lǐng)域中的問題；大學(xué)應(yīng)是一個自治團體，最有資格決定應(yīng)開設(shè)哪些科目及如何講授、決定誰最有資格學(xué)習(xí)高深學(xué)問、決定誰已掌握了知識并應(yīng)獲得學(xué)位、決定誰最有資格成為教授等。［4］(P28)

然而，大學(xué)自治的歷史變遷經(jīng)歷了從“高度自治”到“相對自治”的過程。隨著外部環(huán)境的改變，大學(xué)不可能孤立存在于世，為了生存、發(fā)展并保持長期競爭力，“大學(xué)一方面力爭力求擁有更多的辦學(xué)自主權(quán)，另一方面卻不由自主地比過去任何時候都更注意政府在社會各子系統(tǒng)中的協(xié)調(diào)作用”［6］(P47)，這往往會導(dǎo)致大學(xué)自治與政府控制之間關(guān)系的二律背反：“就大學(xué)為了追求和傳播知識需要自由而言，當(dāng)種種控制力量軟弱分散時，大學(xué)知識之花就開得絢麗多姿；就大學(xué)需要資源維持辦學(xué)，并因此依靠富裕強大的教會、國家或市場支持而言，當(dāng)種種控制力量強大時，大學(xué)在物質(zhì)上就顯得繁榮昌盛，但這種力量可能-也的確常常-以各種有害于教學(xué)和研究自由的方式實行控制?！保?］(P24)因此，盡管人們承認(rèn)學(xué)術(shù)自由是維持大學(xué)活力的源泉，但幾乎沒有人會否認(rèn)政府采取相應(yīng)措施指引大學(xué)以更好地發(fā)揮其社會作用的必要性，或者說大學(xué)不能逃出政治治理的引力場。“高等教育卷入社會事務(wù)中就越有必要用政治觀點來看待它。就像戰(zhàn)爭意義太過重大，不能完全交給將軍們決定一樣，高等教育也相當(dāng)重要，不能完全留給教授們決定。”［4］(P29)可以說，大學(xué)自治的建立是大學(xué)在與政治勢力抗衡過程中取得的一種平衡，這其中包含了二者力量的相互妥協(xié)。傳統(tǒng)的大學(xué)自治不是絕對的，也許從來就不是絕對的。

從大學(xué)與政府關(guān)系看，政府是國家利益與公共利益的代表，擁有管理社會公共事業(yè)、維護社會公共秩序的強制性權(quán)力。任何大學(xué)，無論其獨立性和自主性多大，都不能不受政府參與的影響，這是政府作為行政管理者對大學(xué)作為社會有機組成部分行使的基本管理權(quán)力。同時，大學(xué)自治并不等于封閉，也需要積極開放，此時政府參與是大學(xué)開放的一部分。但是由于政府的“強制性”和“自立性”，政府“參與”有時會逐漸演變成政府“控制”。大學(xué)雖然有自由發(fā)展的意圖，但由于政府強制性與大學(xué)弱勢地位之間的關(guān)系并非一種對等關(guān)系，導(dǎo)致大學(xué)對政府的基本模式更多的是命令—服從。顯然，政府是影響大學(xué)自治程度的主導(dǎo)因素，若大學(xué)反抗政府的某些限制，只會讓自己陷入被動的環(huán)境中。畢竟，直至今天，“政府可以輕而易舉地居于大學(xué)的上風(fēng)，甚至，如果它愿意的話，可以摧毀大學(xué)”［4］(P31)。然而，若大學(xué)一味迎合政府的要求而喪失自身獨立性與自由，那么大學(xué)已經(jīng)失去其自身發(fā)展的內(nèi)在邏輯，無可救藥地墮落。因此，大學(xué)需要保持獨立與自由，但大學(xué)的這種獨立與自由并不是不需要依靠政府的支持，因而只能說是相對的。

（三）政府失靈

無論是采取中央集權(quán)型還是分權(quán)自治型的教育管理模式的國家，由于高等教育系統(tǒng)本身的復(fù)雜性，政府在其中總會出現(xiàn)失靈的問題。

首先，政府干預(yù)的公正性并非必然。公共選擇理論認(rèn)為，政治領(lǐng)域里的“個人”行為同經(jīng)濟領(lǐng)域里的“個人”行為出發(fā)點一樣，都是自利的。政府官員天生具有“經(jīng)濟人”理性，政治是利益或價值的市場，政府機構(gòu)謀求私利的所謂“內(nèi)在效應(yīng)”在教育中有淋漓盡致的體現(xiàn)。高等教育中的教育產(chǎn)品稀缺性依然存在，政府部門基于“內(nèi)在效應(yīng)”影響必然極大限制高等教育資源的優(yōu)化配置。

其次，政府的局限性源于其決策的失誤。正確的決策以充分可靠的信息為依據(jù)，但由于這種信息是在無數(shù)分散的個體行為者之間發(fā)生和傳遞，政府很難完全占有。［7］(P57)政府進行決策后，一般會把制定的政策廣泛適用于整個學(xué)術(shù)機構(gòu)，如果政策本身是有問題的，由此而造成的負面影響不僅僅范圍較廣，而且持續(xù)時間很長。既得利益與惰性的結(jié)合更延遲了不合理決策的廢除。

再次，政府干預(yù)行為的效率有時較低。大學(xué)提供的產(chǎn)品具有“準(zhǔn)公共”屬性，政府以其非營利性和壟斷性對大學(xué)進行干預(yù)和調(diào)控，這極易使政府喪失對效率和效益的追求。

最后，千篇一律的政策規(guī)定會削弱大學(xué)的多樣性。大學(xué)需要足夠的獨立性去豐富自身，也需要創(chuàng)新、改革的自由權(quán)利，以滿足志向遠大、興趣各異的學(xué)生需求。當(dāng)政府試圖實施千篇一律的政策時，是與上述價值取向背道而馳的。有學(xué)者專門研究過二戰(zhàn)后美國主要的私立大學(xué)取得的成就，他們把私立大學(xué)的成就主要歸功于這些學(xué)校在政府監(jiān)督下的相對的自由權(quán)利。

政府失靈并不是影響政府和大學(xué)之間關(guān)系的決定性因素，但是，由于政府自身缺陷的存在，大學(xué)自治就更加具有必要性。同樣，由于美國政府機構(gòu)的逐漸龐大，加之美國高等教育體系規(guī)模和種類的復(fù)雜，美國政府在滲透并干預(yù)高等教育領(lǐng)域的過程中也會不可避免地出現(xiàn)各種各樣的問題。此時，發(fā)揮大學(xué)的高度自治能力便是維護大學(xué)存在的核心價值和維護大學(xué)發(fā)展的內(nèi)在邏輯的關(guān)鍵。

（四）政府與大學(xué)之間的利益博弈

政府作為高等教育的宏觀調(diào)控者，追求的應(yīng)該是公共利益的最大化。然而，在現(xiàn)實中，政府機構(gòu)卻追求自身利益而非公共利益的最大化,這是理性“經(jīng)濟人”身份的顯著表現(xiàn)。理性“經(jīng)濟人”以爭奪稀缺資源為目標(biāo)之一，政府在稀缺性的高等教育資源配置過程中基于有利可圖性，以其特殊權(quán)力和權(quán)威主導(dǎo)高等教育領(lǐng)域，圍繞“租”這部分超額利潤，對大學(xué)進行種種過度干預(yù)。政府在大學(xué)發(fā)展過程中本應(yīng)發(fā)揮重要作用，但政府對大學(xué)干預(yù)越多，公共權(quán)力的“含金量”就越大。面對政府帶有私利行為的過度干預(yù)，加之受市場經(jīng)濟環(huán)境的影響，大學(xué)的逐利本性也會逐漸顯現(xiàn)，一方面，強烈的利益驅(qū)動會使大學(xué)抵制政府干預(yù)行為以確保自身利益，另一方面，大學(xué)在此過程中可能會出現(xiàn)政策走樣、培養(yǎng)失范和權(quán)力尋租等現(xiàn)象，因此其在利益的軌道上行駛難免越軌。大學(xué)的某些不當(dāng)利益訴求與政府的“經(jīng)濟人”行為必然有部分利益博弈與沖突。

大學(xué)自治不僅僅是一個發(fā)展高深學(xué)問的過程，因為它顯然已經(jīng)超出純粹學(xué)術(shù)的涵義，從廣義上說，是大學(xué)自己決定和管理自己的事情，換言之，大學(xué)自治是大學(xué)自身充分享有以及分配各種權(quán)力的過程。如若大學(xué)宣稱其力量不足以抗衡政府，只能一味迎合,而政府采用種種隱蔽而不恰當(dāng)?shù)氖侄芜^度干預(yù)高等教育過程，大學(xué)無法掌握自主權(quán)，那么大學(xué)的利益就很難保證。當(dāng)大學(xué)選擇在政府政策框架內(nèi)用盡可能低的成本分配各種權(quán)力，并獲取自身的最大利益，即大學(xué)不會完全按照政府規(guī)則行事，此時大學(xué)會采取機會主義行為爭取額外資源，并享有部分自治權(quán)，但這種自治會因與政府的行為目標(biāo)不一致而產(chǎn)生沖突，還會被政府追究責(zé)任。如果政府控制和大學(xué)自治之間能達成一種利益的平衡，即政府的干預(yù)行為具有充分的理由，符合社會利益的要求，同時政府必須盡可能少地侵犯大學(xué)的學(xué)術(shù)自治權(quán)。如果政府能夠遵守這些前提條件，那么他們有權(quán)力糾正大學(xué)的不當(dāng)利益訴求，并有強烈的動機去調(diào)配高等教育資源以滿足公眾的需求。與此同時，每所大學(xué)都會堅守自治權(quán)，自主決定如何響應(yīng)外部世界不斷變化的需求和機遇。

美國政府與大學(xué)追求自身利益最大化的行為與其資本主義體制下“利益至上”的追求不無關(guān)系，在二戰(zhàn)后美國經(jīng)濟的恢復(fù)與迅速發(fā)展的背景下則表現(xiàn)得更為明顯。而且，二戰(zhàn)后大學(xué)的職能側(cè)重有所改變，逐漸強調(diào)社會服務(wù)職能，這導(dǎo)致了曾經(jīng)以學(xué)術(shù)和科研能力為取向的大學(xué)越來越多地趨向于以市場為導(dǎo)向。同樣，政府在與企業(yè)、大學(xué)的“三重螺旋結(jié)構(gòu)”下的隱形主導(dǎo)作用能夠使其獲得更多好處，導(dǎo)致政府對大學(xué)意圖采取更多控制。

三、大學(xué)自治與政府控制的有效平衡

對大學(xué)自治或政府控制來說，完全舍棄一方而保留另一方是有害無益的，因為過分集權(quán)和分權(quán)都有不足之處。因此，應(yīng)該清晰地把握大學(xué)自治與政府控制之間的相互關(guān)系，厘清大學(xué)和政府的權(quán)責(zé)關(guān)系，保持大學(xué)自治和政府控制之間的合理張力，達到一種有效的平衡。

（一）政府對大學(xué)的治理要到位而不越位

現(xiàn)階段，政府基本不能隨心所欲地對某個組織或機構(gòu)發(fā)號施令，它趨向于以治理模式為特征，以有限政府來處理各種事物關(guān)系，“掌舵而不劃船”，側(cè)重宏觀控制，這同樣適用于政府與大學(xué)之間的關(guān)系。政府對大學(xué)的治理是必要的，但是需要建立在合理合法的基礎(chǔ)上，更不能否認(rèn)大學(xué)自治的神圣性。

二戰(zhàn)后，聯(lián)邦政府傾向于使用立法的形式對大學(xué)實施調(diào)控，輔之以中介組織、財政資助等手段加以管理，這不僅體現(xiàn)政府對大學(xué)自主權(quán)力的尊重，而且使二者的關(guān)系較少受到非制度性因素的干預(yù)。具體來說，聯(lián)邦政府對大學(xué)實施選擇性的資助政策，保證政府對大學(xué)辦學(xué)過程的有效和合理參與，確保學(xué)術(shù)目標(biāo)和政治目標(biāo)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。而且，聯(lián)邦政府通過專項資助，建立國家實驗室并且以科研合同的方式鼓勵大學(xué)從事政府急需的科研活動。大學(xué)在科研方面享有一定的“特權(quán)”，防止政府的集中管理，這種特權(quán)就是科學(xué)研究與學(xué)術(shù)發(fā)展的自由空間。盡管美國大學(xué)比其他國家的大學(xué)有更大的自治權(quán)，美國教育委員會還是提出讓各州政府在適當(dāng)之際下放權(quán)力并重新界定、完善治理結(jié)構(gòu)，做到職責(zé)分明。

另外，美國逐漸形成具有特色的“社會參與型”治理模式，凸顯政府引導(dǎo)、大學(xué)自治、社會參與和專業(yè)自主相結(jié)合的特色。因此，美國大學(xué)形成對外部政府行為的承諾與大學(xué)自身在不偏不倚地追求真理方面達成平衡，這種平衡以政府的宏觀治理為手段，以大學(xué)自治為基礎(chǔ)，并以追求政府的現(xiàn)實性需求和大學(xué)發(fā)展高深學(xué)問為鵠的。

大學(xué)的功能并不是為社會推行嚴(yán)格意義上的政治標(biāo)準(zhǔn)，大學(xué)更不具備高效執(zhí)行政治標(biāo)準(zhǔn)的能力。相反，大學(xué)的功能在于維護、傳播和研究永恒的真理以及傳承文化和服務(wù)社會。當(dāng)大學(xué)偏離了它的主要功能，試圖與政治勾結(jié)進而替代政府官員的職能時，就會冒著使自己身處政治派別的壓力之中。因為政府會試圖將自己的政治信仰強加于大學(xué)的活動中，以實現(xiàn)政治控制的目的。而且，由政府控制高等教育，就是要用一個模子鑄造學(xué)生，其結(jié)果會培養(yǎng)出“政府中有勢者所樂取”的一模一樣的人，這不僅僅會侵犯持不同學(xué)術(shù)觀點者的學(xué)術(shù)自由的權(quán)利，還會損害大學(xué)的多樣化。

在美國高等教育發(fā)展的過程中，政府有時會對大學(xué)師生探索、傳播和學(xué)習(xí)的思想內(nèi)容進行管制，這種情況一般被認(rèn)為是通過官方文化對其意識形態(tài)合法地位進行加固。受其影響下的高等教育的課程和知識等從來都不是不偏不倚的中立者，它總是一種關(guān)乎處于統(tǒng)治地位的政府的意識形態(tài)選擇性傳統(tǒng)的一部分，是政府對高等教育中合法存在的見解。這種行為在當(dāng)前社會中必不可少。但是，如果政府將其認(rèn)定的思想內(nèi)容完全強加給高校師生，那么它只能被視為政府一意孤行的實踐，并且會鉗制師生的思想行為。

利用大學(xué)達到某種意識形態(tài)的做法，還會招致除政府以外的外界組織和團體的干涉而損害大學(xué)的獨立性，因為這些組織和團體只是在大學(xué)不會成為政治改革機構(gòu)的條件下才會尊重大學(xué)充分的自治。例如，美國聯(lián)邦衛(wèi)生、教育、福利部在1974年制定了要求大學(xué)審核教材的有關(guān)規(guī)定。顯然，這樣的要求會迫使學(xué)校完全按照政府的意志行事，學(xué)校管理者甚至?xí)淌诘慕虒W(xué)情況進行審查以配合聯(lián)邦各部的要求。雖然州政府對高等教育影響較大，但對州一級治理來說，只要憲法有相關(guān)規(guī)定，州一級大學(xué)董事會便可享有自治權(quán)而不受州政府的控制。例如，1975年密歇根大學(xué)董事會把州政府告上法庭，置疑州議會的撥款方式觸犯州憲法并侵犯大學(xué)自治。1990年，該州最高法院宣判指出，州議會給大學(xué)提供經(jīng)費時可以提出附加條款，但是必須以不干涉大學(xué)的管理和控制為限度，因為憲法給予大學(xué)足夠的自我管理權(quán)利。

（二）分權(quán)化管理體制構(gòu)成大學(xué)自治制度的政治基礎(chǔ)

美國大學(xué)的管理制度結(jié)構(gòu)是從美國聯(lián)邦主義的多元管理政治結(jié)構(gòu)復(fù)制過來的。從美國大學(xué)學(xué)術(shù)控制組織體系看，處于最高層的國家正式權(quán)力較小；中間級（州、聯(lián)合大學(xué)、大學(xué)）的組織較強；基層（學(xué)院和系）在人事和課程方面有很大權(quán)力。［5］(P125)而且，美國的高等教育體制與統(tǒng)一的政府控制下的官僚體制相對立，它不是用一個行政機構(gòu)把所有的院?？刂苹蚶壠饋?，政府與大學(xué)之間是一種分散控制的關(guān)系，因此美國的大學(xué)并不認(rèn)為它們屬于國家控制系統(tǒng)的一部分。

由此可以看出，其一，美國高等教育的權(quán)力分配主要集中在中間級機構(gòu)，美國教育長期以來就是州的責(zé)任而不是聯(lián)邦政府的責(zé)任。聯(lián)邦憲法修正案及政教分離原則的實行，為高等教育獨立于聯(lián)邦政府提供了基礎(chǔ)。為院校發(fā)展提供經(jīng)費和資助等方面發(fā)揮主要作用的是州政府而不是聯(lián)邦政府。但不能否認(rèn)，聯(lián)邦政府也有所作為，它基本上只在高等教育的三個領(lǐng)域發(fā)揮作用：鑒定、學(xué)生財政資助和研究資助。這表明，聯(lián)邦政府弱化其在高等教育領(lǐng)域的權(quán)力，更多地由州一級統(tǒng)籌管理。在這種情況下，出現(xiàn)聯(lián)邦政府與州政府的利益沖突的情況較少。這樣，各院校的自治，也就在聯(lián)邦政府與州政府分權(quán)化管理與松散控制的體制中彰顯其優(yōu)越性。其二，州政府管理高等教育的權(quán)力相對來說很大，只受到聯(lián)邦憲法、州憲法以及聯(lián)邦政府優(yōu)先權(quán)的限制。州政府對高等教育的控制程度不盡相同，可是管理范圍很廣，主要包括：發(fā)放辦學(xué)許可證、提供辦學(xué)經(jīng)費、管理院校、制定涉及勞工關(guān)系、合同和責(zé)任方面的基本法律。［8］(P244)

20世紀(jì)末，隨著美國教育私營化傾向，高等教育也呈現(xiàn)出新的發(fā)展走向。由于政府撥款滿足不了不斷增加的入學(xué)需求，州一級的集權(quán)管理開始讓位于分權(quán)管理，州政府逐漸放松對大學(xué)管制，把規(guī)范管理權(quán)及預(yù)算控制權(quán)從州專門負責(zé)機構(gòu)轉(zhuǎn)向大學(xué)手中，很多院校甚至能夠?qū)娀己俗鳛闂l件換取辦學(xué)特許權(quán)或企業(yè)法人地位，從而能在某些方面有效擺脫州政府的控制。美國學(xué)術(shù)分權(quán)化控制體制將權(quán)力不斷下移，作為大學(xué)的最高決策權(quán)主體，董事會往往會在大學(xué)和社會政治之間起到緩沖作用。然而，董事會并不生存于真空中，它本身也會帶有政治傾向。加之政府管理和行政工作不斷滲入董事會和大學(xué)行政管理工作中，不僅會使董事會的權(quán)力逐漸大于教授的權(quán)力，而且會使美國大學(xué)在擁有較大自治權(quán)的同時又向著權(quán)力和行政集權(quán)化方向發(fā)展。這種發(fā)展趨勢對大學(xué)自治本身也會產(chǎn)生深遠影響。因此，大學(xué)在積極倡導(dǎo)分權(quán)化管理模式，平衡聯(lián)邦政府與州政府權(quán)利與義務(wù)的同時，也應(yīng)積極應(yīng)對基層組織產(chǎn)生的問題，以防止大學(xué)行政人員在維護既得利益和爭取更多利益時損害大學(xué)的自治。

（三）堅持相對獨立于政府和服務(wù)于國家的理念

美國大學(xué)作為學(xué)術(shù)機構(gòu)出現(xiàn)之后，不同社會勢力和力量對之施加影響，從最初的教會發(fā)展為政府力量的逐漸滲透。政府作為國家權(quán)力的執(zhí)行者、被委托人，它不是公共權(quán)力本身，但是它的觸角不斷深入大學(xué)乃至控制大學(xué)。而大學(xué)在逐漸形成應(yīng)對政府影響并作出反應(yīng)的復(fù)雜機制的同時也逐漸走向成熟。如果大學(xué)對每一次政府干預(yù)企圖都采取疾風(fēng)暴雨般的反應(yīng)，或許早已喪失了其存在的意義和價值。

德里克·博克指出，如果大學(xué)非常平庸，那么嘗試更多的政府干預(yù)行為可能會有所得。但是，美國已經(jīng)建立了世界上公認(rèn)的最好的高等教育體系，美國的大學(xué)雖然不是十全十美，卻是國家的寶貴財富。因此，政府應(yīng)該注意不要過多地限制和削弱大學(xué)的功能。［9］(P11)“享有獨立于聯(lián)邦政府控制的合理程度，獨立于政黨政治的活動”是美國高等教育體系中值得保存和弘揚的歷史財富。確實，美國大學(xué)的顯著特征之一是享有顯著的不受政府控制的自由，不管是公立院校還是私立院校，都普遍享有不經(jīng)政府審查便能自行任命教授的權(quán)利，享有自由挑選學(xué)生的權(quán)利以及自由決定所開設(shè)課程的權(quán)利。易言之，美國大學(xué)總以適合自己的價值和使命的特有方式，對社會的影響尤其是不斷強化的政府控制作出成熟的反應(yīng)。

自治并不是一種權(quán)利，自治必須不斷地獲得，而且通過負責(zé)的行為和對社會有效的服務(wù)去獲得。［10］(P145)因此，大學(xué)必須通過對與它們有著共同利益的國家“足夠敏感”和“適切”來獲得自治。具體來說，大學(xué)的存在不同于各種政治機構(gòu)或者營利性機構(gòu)，它試圖保護和超越任何個人、任何經(jīng)濟利益組織或任何政治勢力團體，它以社會道義的代表者而存在并試圖滿足社會、國家的需要。在謀求普遍自治的基礎(chǔ)之上，美國大學(xué)亦實現(xiàn)了滿足國家利益需求的目的，有效實現(xiàn)二者的平衡一致，并使大學(xué)管理者更加深刻地認(rèn)識大學(xué)自治的內(nèi)涵：“自治的唯一目的就是在擴大傳播知識方面，并且在為社會提供其他服務(wù)方面增強大學(xué)的作用……大學(xué)自治就是在有關(guān)經(jīng)濟、政治、社會和文化條件下，大學(xué)為了最出色地擔(dān)當(dāng)起社會賦予它的角色而提出的自治程度?！保?1］因此，大學(xué)必須在限制政府控制的程度基礎(chǔ)上，堅持維護國家利益，真正通過大學(xué)自身的努力以及外界環(huán)境的支持、理解而建立起大學(xué)自治制度。

四、結(jié)語

盡管大學(xué)不斷地在適應(yīng)社會變革中做出改變，特別是由于政治壓力的驅(qū)動，美國政府對大學(xué)的控制呈強化態(tài)勢，迫使大學(xué)的“圍墻”逐步打開，“象牙塔”的意識逐步被解構(gòu)。但大學(xué)的開放或解構(gòu)并沒有傷害其品格、精神和本質(zhì)，而且這也是大學(xué)依據(jù)自身利益進行自主選擇的結(jié)果，使大學(xué)增強服務(wù)能力的同時提高自身的地位和價值。大學(xué)自治作為一種基本信念并沒有動搖，作為法人團體的自主獨立性仍明確存在，它依舊是政府試圖控制大學(xué)過程中不可逾越的邊界。

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［3］眭依凡.大學(xué)校長的教育理念與治校［M］.北京：人民教育出版，2006.

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［9］（美）德里克·博克.走出象牙塔——現(xiàn)代大學(xué)的社會責(zé)任［M］.徐小洲，陳軍，譯.杭州：浙江教育出版社，2002.

［10］（美）克拉克·克爾.高等教育不能回避歷史［M］.王承緒，譯.杭州：浙江教育出版社，2001.

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【責(zé)任編輯：趙 偉】

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