政策主導(dǎo)型中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)變遷分析

霍雨佳，張良悅，程傳興

(河南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院，河南鄭州450002)

1978年實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營體制解決溫飽問題之后，如何在農(nóng)地細(xì)碎化分戶經(jīng)營背景下進一步增進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，如何在保障糧食安全的同時提高農(nóng)民從業(yè)收入，就成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的重大問題。其中，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)作為一項重要的政策工具，經(jīng)歷了“從政策內(nèi)的例外，到政策和法律范疇的許可，再到政策內(nèi)的規(guī)范與引導(dǎo)”的大致演變軌跡，目標(biāo)導(dǎo)向日益明確，并逐漸進入規(guī)范理性的發(fā)展軌道。這種發(fā)展演變既體現(xiàn)出經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求，也反映出制度供給的必然結(jié)果。然而，現(xiàn)實的問題是，如果說家庭承包責(zé)任制的推進，因其有力地解決了農(nóng)村的“反貧困”問題而得到迅速實施的話，那么，適度規(guī)模經(jīng)營卻因為不能很好地解決農(nóng)地細(xì)碎化和農(nóng)民收入的提高而受到挫折。這其中的癥結(jié)何在，需要進行理論思考，中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是政府主導(dǎo)下政策供給的產(chǎn)物，政策的主導(dǎo)作用對土地流轉(zhuǎn)效應(yīng)起到至關(guān)重要的作用。

1 政策主導(dǎo)中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的變遷

建國初期，中國本著自耕農(nóng)組織制度，使得“耕者有其田”。20世紀(jì)50年代中期，以“大躍進”為主要體現(xiàn)形式，采取集體勞動為標(biāo)志的生產(chǎn)組織方式，20世紀(jì)80年代初，開始推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。三次土地制度的變更，最初都符合中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營特點，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，但最終卻沒有繼續(xù)發(fā)揮良好的制度效應(yīng)，因此，政策決策者通過對實踐經(jīng)驗的及時反饋，正確主導(dǎo)制度的變革是非常適應(yīng)中國國情的。那么，面對家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制無法適應(yīng)當(dāng)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的現(xiàn)象，頂層設(shè)計者及時調(diào)整農(nóng)村土地政策，創(chuàng)新農(nóng)村土地經(jīng)營制度，使得農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)包括農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)三權(quán)分離，也由此誕生了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度。在逐步建立和完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的過程中，黨和政府也十分明確每個階段首要解決的矛盾和任務(wù)。

第一階段是土地流轉(zhuǎn)制度的確立。1953—1956年，中國農(nóng)業(yè)社會主義改造后，國家明確規(guī)定“任何組織和個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”。農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營制度施行后，雖然在一定時期內(nèi)克服了集體統(tǒng)一經(jīng)營的局限性，激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，在一定程度上促進了農(nóng)業(yè)的大力發(fā)展，但在實踐中很快發(fā)現(xiàn)了新的問題，即分散、細(xì)碎、小規(guī)模的土地經(jīng)營方式與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力相矛盾，所以黨和政府及時調(diào)整政策。1984年中央1號文件對農(nóng)村土地政策適時調(diào)整，開了中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的先河。1988年，第七屆全國人大第一次會議對《憲法》進行了修改，規(guī)定“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，首次以憲法的高度承認(rèn)了土地使用權(quán)合法流轉(zhuǎn)的地位［1］，盡管此時只允許土地承包經(jīng)營權(quán)進行轉(zhuǎn)包，而禁止轉(zhuǎn)讓、出租等，但這是歷史上中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度正式形成的開端，政策上的重大突破也為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟帶來了巨大效益。“近10年來，農(nóng)村勞動生產(chǎn)率提高的速度不斷加快。1988年與1978年相比，平均每一農(nóng)村勞動力創(chuàng)造的農(nóng)村社會總產(chǎn)值增長1.8倍，平均每年增長10.9%;每一農(nóng)業(yè)勞動者創(chuàng)造的農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值增長65.1%，平均每年增長5.1%;生產(chǎn)的糧食增長16.3%，平均每年增長1.5%。勞動生產(chǎn)率提高的幅度大于以往29 年?！保?］

第二階段是土地流轉(zhuǎn)制度的修正。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度是農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)果，是實現(xiàn)資源優(yōu)化配置的客觀要求，因此政府分別從政策和法律上對土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓加以肯定，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度得到廣泛施行，其在農(nóng)民心中的主體地位也更加深化。1995年的《做好1995年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見》、2001年的《做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》都提到要逐步完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，保護農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的自主權(quán)利，2003年《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)業(yè)法》正式施行，對土地流轉(zhuǎn)進行了原則性約束，也為土地流轉(zhuǎn)實踐提供了明確的法律基礎(chǔ)，這標(biāo)志著中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的進一步法制化［3］。2003年之后，中國從總體上已經(jīng)達(dá)到了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的發(fā)展階段，國家提倡發(fā)展高效農(nóng)業(yè)和高價值農(nóng)業(yè)，鼓勵大力發(fā)展土地流轉(zhuǎn)，頒布多項土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律條文，為土地流轉(zhuǎn)施以政策基礎(chǔ)。2005年3月，農(nóng)業(yè)部頒布實施《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，對土地流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)合同的簽訂以及農(nóng)地流轉(zhuǎn)管理給出詳細(xì)、明確的規(guī)定，標(biāo)志著中國土地流轉(zhuǎn)制度在政策主導(dǎo)下不斷地完成修正。

第三階段是土地流轉(zhuǎn)制度的完善。2005年之后，黨和政府對土地流轉(zhuǎn)的主導(dǎo)更加得心應(yīng)手，為促使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度進一步健全和升華，國家對流轉(zhuǎn)主體給予了更多關(guān)注和保護。2007年公布《物權(quán)法》，規(guī)定了農(nóng)村集體所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)等農(nóng)民的一系列權(quán)利，同時對普遍關(guān)注的土地征收中農(nóng)民利益的保護做了詳細(xì)的規(guī)定。接著在一系列政策文件中提到“保護農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)”，“健全在依法、自愿、有償基礎(chǔ)上的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度”。2009年中央為土地流轉(zhuǎn)的加速發(fā)展通過了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》，明確規(guī)定了調(diào)解仲裁的方式、程序，為及時化解農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛、維護當(dāng)事人合法權(quán)益提供了法律依據(jù)。解決了流轉(zhuǎn)主體的基本權(quán)益，黨和國家接下來便傾向于如何解決土地流轉(zhuǎn)直接收益的問題。國家倡導(dǎo)通過培育新型經(jīng)營主體、完善社會化服務(wù)體系，讓農(nóng)民成為土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的積極參與者和真正受益者。2015年中央1號文件中提出“鼓勵發(fā)展規(guī)模適度的農(nóng)戶家庭農(nóng)場，完善對糧食生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營主體的支持服務(wù)體系”。至此，中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度在政策的主導(dǎo)下通過不斷地改革與創(chuàng)新完成由確立、修正和進一步完善的整個過程。

表1 政策主導(dǎo)中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度變遷軌跡Table 1 The change trajectory of policy for China＇s rural land circulation system

2 政策促進中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展

上述變遷過程表明，中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度是政府主導(dǎo)下政策供給的產(chǎn)物，在政策主導(dǎo)下中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)得到了較好的發(fā)展，2005年之后在國家政策主導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)制度進一步完善的過程中，中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積、流轉(zhuǎn)面積占比連年增高，成效顯著。2009年政府為進一步完善土地流轉(zhuǎn)管理、加強土地流轉(zhuǎn)服務(wù)、規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序下發(fā)《促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》，全國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積突破1 000萬hm2，2013年政府為加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、促進土地有序流轉(zhuǎn)下發(fā)指導(dǎo)意見，提出“鼓勵和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”，土地流轉(zhuǎn)面積突破2 000萬hm2，占家庭承包經(jīng)營耕地總面積的26%，比2005年提高約23個百分點，流轉(zhuǎn)面積是2005年的10倍。2005—2015年下發(fā)的文件，都強調(diào)了“發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”的精神，尤其是2014年全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會議上通過的《引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，集中體現(xiàn)了國家從加速土地流轉(zhuǎn)回歸到適度土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實狀態(tài):以家庭農(nóng)場為主要生產(chǎn)方式，發(fā)揮供銷合作社的優(yōu)勢作用，為土地流轉(zhuǎn)提供社會化服務(wù)，防止片面追求超大規(guī)模經(jīng)營的傾向，避免出現(xiàn)“非農(nóng)化”“非糧化”現(xiàn)象，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，使農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展與城鎮(zhèn)化進程和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移規(guī)模相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)科技進步和生產(chǎn)手段改進程度相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)水平提高相適應(yīng)，讓農(nóng)民成為土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的積極參與者和真正受益者。因此，2014年土地流轉(zhuǎn)面積有了明顯提高，土地流轉(zhuǎn)面積占比突破30%。可見，2005年以來國家政策的主導(dǎo)非常及時和有效，是中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)展的驅(qū)動者和引導(dǎo)者。

3 政策主導(dǎo)下中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)展存在的問題

中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的歷史進程表明制度釋放與供給非常及時，為土地流轉(zhuǎn)提供了政策和法律依據(jù)，但是，制度的效應(yīng)卻沒有發(fā)揮出應(yīng)有的作用，中國的農(nóng)地流轉(zhuǎn)至今仍未置于市場化基礎(chǔ)之上，村級的流轉(zhuǎn)管制、較高的農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易成本［4］、土地資產(chǎn)難以置換等都使其無法形成充分的供需市場，以致農(nóng)戶難以自由流轉(zhuǎn)。另外，適度規(guī)模經(jīng)營的政策引導(dǎo)執(zhí)行力度不夠，盡管自愿流轉(zhuǎn)依舊是政策的主流，但出現(xiàn)了地方政府以最初的為發(fā)展農(nóng)業(yè)“示范”效應(yīng)轉(zhuǎn)為實現(xiàn)“政績”效應(yīng)［5］，片面追求規(guī)模的擴大，忽視了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然規(guī)律，導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的供需不平衡。

由于是政府主導(dǎo)型，因而在土地流轉(zhuǎn)的目標(biāo)上就容易簡單化、任務(wù)化、指標(biāo)化，行為上就容易“貪大求快”，其速度、規(guī)模與力度都讓農(nóng)戶難以承受。于傳崗［6］在河南與山東調(diào)研發(fā)現(xiàn)，政府主導(dǎo)型以大規(guī)模經(jīng)營為主，其主導(dǎo)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)平均規(guī)模超過日本，有的達(dá)到或接近美國農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營水平。因而中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積近幾年來出現(xiàn)迅猛增勢，但流轉(zhuǎn)面積增速卻出現(xiàn)跌宕不平的現(xiàn)象(圖1)。2005年之后，國家為促使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度進一步健全，其間下發(fā)了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》、《物權(quán)法》等，并對流轉(zhuǎn)主體、流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)做了詳細(xì)的規(guī)定，以此引導(dǎo)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式的標(biāo)準(zhǔn)化，使得土地流轉(zhuǎn)的要求順勢增高，造成流轉(zhuǎn)面積增速逐漸降低，直至2007年達(dá)到最低谷。然而，在2008年增速突現(xiàn)最新高度，是因為全球金融危機使得大量農(nóng)民工返鄉(xiāng)，大量人力和資本投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，極大地創(chuàng)新了土地流轉(zhuǎn)模式，為土地流轉(zhuǎn)市場注入新的活力，土地流轉(zhuǎn)面積得到有效提升，土地流轉(zhuǎn)增速也被“人為加速”。但是，片面追求規(guī)模擴大而忽視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要兼顧勞動生產(chǎn)率與土地產(chǎn)出率的問題，使得2008年的激增導(dǎo)致農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地之后發(fā)現(xiàn)不僅沒有提高利用效率、實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)濟和范圍經(jīng)濟，反而出現(xiàn)經(jīng)營不力、管理不善而導(dǎo)致的土地產(chǎn)出下降的現(xiàn)象，繼而農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的需求降低，流轉(zhuǎn)面積增速降低?；诖爽F(xiàn)象，國家從2008年開始實施的土地流轉(zhuǎn)政策中，都強調(diào)了“發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”的精神，重視每家每戶家庭經(jīng)濟資源稟賦差異，防止出現(xiàn)偏于整體拆遷、整體流轉(zhuǎn)的路徑，不能違背中國農(nóng)業(yè)精耕細(xì)作的傳統(tǒng)［6］。因而，從2008年開始土地流轉(zhuǎn)面積增速大幅降低，直至2013年國家提出“加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”，土地流轉(zhuǎn)面積才緩緩回升，增速也有所提高。2014年，國家針對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)出臺專項文件《引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，旨在避免各地出現(xiàn)以發(fā)展農(nóng)業(yè)示范效應(yīng)為最初目的，但逐漸演變?yōu)閷崿F(xiàn)政績效應(yīng)為最終目的，借助政策與行政之力，利用政策激勵與物質(zhì)誘導(dǎo)“強迫”農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，隨之土地流轉(zhuǎn)增速趨于平緩，年平均增速為31.2%。

圖1 全國土地流轉(zhuǎn)面積以及流轉(zhuǎn)占比變化Fig.1 The change of land circulation area and flow area proportion

中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是政府主導(dǎo)下政策供給的產(chǎn)物，缺乏市場由內(nèi)而外的需求拉動，這是中國土地流轉(zhuǎn)必須打破的一個瓶頸。另外，基層政府主導(dǎo)進行的土地流轉(zhuǎn)為了達(dá)到一定的規(guī)模，在對轉(zhuǎn)入方的選擇上，自然就要求有一定的“資金門檻”，相應(yīng)地，對轉(zhuǎn)入方的資質(zhì)、技術(shù)、人才與管理也要求較高，增加了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的審批管制環(huán)節(jié)。最終造成滿足要求的土地流轉(zhuǎn)市場需求方、供給方極度不足，土地流轉(zhuǎn)市場交易清淡。據(jù)統(tǒng)計，2011年全國家庭承包經(jīng)營農(nóng)戶2.288億戶，簽訂家庭承包合同和頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證分別為2.22億份和2.08 億份［7］，截至 2014 年底，全國共有 2.3 億多農(nóng)戶承包了近8 867萬hm2耕地，簽訂承包合同2.21億份，頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證 2.06 億份［8］。3年間農(nóng)戶數(shù)量僅增5.25%，而簽訂承包合同份數(shù)和頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證份數(shù)反而減少，對比土地流轉(zhuǎn)面積此3年間增加76.75%來看，側(cè)面反映出中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)片面追求規(guī)模的現(xiàn)實，直面反映出中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場交易十分清淡。從中國目前最大的土地流轉(zhuǎn)信息服務(wù)平臺——土流網(wǎng)官方數(shù)據(jù)來看，2009—2014年在該網(wǎng)發(fā)布信息宗數(shù)與交易信息宗數(shù)都平穩(wěn)升高，但幅度不大，尤其是交易信息宗數(shù)波動較為平緩。在國家引導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度進一步健全的過程中，2009年土流網(wǎng)的發(fā)布信息宗數(shù)與交易信息宗數(shù)幾乎重合，成交率高達(dá)90%，表明在2008年金融危機的影響下，土地流轉(zhuǎn)面積急速提升，但土地規(guī)模流轉(zhuǎn)效益并不明顯，使得農(nóng)戶對土地流轉(zhuǎn)較為慎行，市場達(dá)到飽和狀態(tài)。在金融危機逐漸消退之后，農(nóng)民工持續(xù)回城，國家政策及時引導(dǎo)農(nóng)戶發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，農(nóng)戶發(fā)布信息宗數(shù)得到有效提升，但交易宗數(shù)僅保持平穩(wěn)上升，直至2012年成交率又持續(xù)降低，這表明農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場供大于需，農(nóng)戶對土地的規(guī)模效益信心不足。2013年國家提出“鼓勵和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)”，首次提出構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，相應(yīng)的農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)交易宗數(shù)明顯提高，成交率也開始呈上升狀態(tài)。2010—2014年，土流網(wǎng)發(fā)布信息宗數(shù)和交易信息宗數(shù)的年均增長率僅為14.9%和14%，這在中國農(nóng)村耕地面積和農(nóng)戶數(shù)量穩(wěn)步提升的背景下，土地流轉(zhuǎn)市場就凸顯交易清淡、供需不足的現(xiàn)狀。

4 結(jié)論與建議

從最一般意義上講，土地流轉(zhuǎn)最主要的目的是提高土地使用效率和產(chǎn)出效益［9］，因此隨著對土地流轉(zhuǎn)制度的逐步認(rèn)識和反復(fù)探索，理論界和政策層面越來越認(rèn)識到，政府應(yīng)從主導(dǎo)控制管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)檎畟鬏斠龑?dǎo)服務(wù)功能［10］，有效解決政策引導(dǎo)發(fā)展的現(xiàn)存問題。所以，對土地流轉(zhuǎn)政策的認(rèn)識和理解必須置于解決土地規(guī)模經(jīng)營效益低下和市場交易清淡的視野中，那么對未來土地流轉(zhuǎn)的設(shè)計就必須以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的構(gòu)建為基本內(nèi)容。

4.1 完善土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律法規(guī)

完善和修改農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律中涉及的地方規(guī)章，明確規(guī)范地方政府、村委會等應(yīng)行使的權(quán)力和履行的義務(wù)，撤銷村委會代替農(nóng)村集體經(jīng)濟組織行使宅基地使用權(quán)和農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的權(quán)力，導(dǎo)致部分農(nóng)村土地在流轉(zhuǎn)中偏于整體拆遷、整體流轉(zhuǎn)的路徑，其速度、規(guī)模與力度都讓農(nóng)戶難以承受，違背了中國農(nóng)業(yè)精耕細(xì)作的傳統(tǒng)［6］。比如，許多地方政府最初都是以發(fā)展農(nóng)業(yè)示范效應(yīng)為目的，但逐漸演變?yōu)閷崿F(xiàn)政績效應(yīng)為目的，借助政策與行政之力，利用政策激勵與物質(zhì)誘導(dǎo)“強迫”農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地;流轉(zhuǎn)過程中“貪圖規(guī)模”，忽視了每家每戶家庭經(jīng)濟資源稟賦差異，偏離了經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律;在土地流轉(zhuǎn)過程中，更多地考慮基層政府的利益因素，使得推動規(guī)模經(jīng)營的政府與對農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營有需求的農(nóng)戶目標(biāo)不一致，無法實現(xiàn)共贏。這樣，部分土地在流轉(zhuǎn)之后發(fā)現(xiàn)不僅沒有提高利用效率、實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)濟和范圍經(jīng)濟，反而出現(xiàn)經(jīng)營不力、管理不善而導(dǎo)致的土地產(chǎn)出下降的現(xiàn)象，農(nóng)戶利益難以得到保障。為防止當(dāng)?shù)卣c農(nóng)戶爭利，應(yīng)禁止政府等職能部門直接干預(yù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，只允許政府等職能部門通過提供導(dǎo)向性政策和中介服務(wù)引導(dǎo)農(nóng)戶進行土地流轉(zhuǎn)［4］。

4.2 培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系主要是經(jīng)營主體創(chuàng)新，包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系、社會服務(wù)體系和產(chǎn)業(yè)組織體系3個不同的有機組成部分，分別以家庭農(nóng)場、合作社和涉農(nóng)企業(yè)為主體。當(dāng)今中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型進程中，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的最大挑戰(zhàn)是“誰來種地、怎么種地、種地賣給誰”。而新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育可有效解決這3個問題。首先，多種規(guī)模與形式的家庭農(nóng)場能有效拉動土地流轉(zhuǎn)市場的內(nèi)需，并兼顧規(guī)模經(jīng)營與小戶經(jīng)營的優(yōu)勢。其次，通過專業(yè)合作組織為家庭農(nóng)場等生產(chǎn)組織搭建信息化服務(wù)平臺，促使農(nóng)戶之間形成自發(fā)性的土地流轉(zhuǎn)，真正形成規(guī)模經(jīng)營的市場化流轉(zhuǎn)。最后，通過農(nóng)業(yè)企業(yè)帶動農(nóng)業(yè)縱向一體化發(fā)展，使小農(nóng)生產(chǎn)從自給自足的生產(chǎn)導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)樯唐方灰椎纳鐣a(chǎn)，切實實現(xiàn)家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)合作組織和農(nóng)業(yè)企業(yè)的深度融合，極大地解決家庭農(nóng)場的生產(chǎn)問題和市場問題。如此，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益，實現(xiàn)農(nóng)民的創(chuàng)收，有效改善土地流轉(zhuǎn)市場交易清淡的現(xiàn)狀。為此，政府應(yīng)不斷健全和完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新政策，向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育和發(fā)展傾斜，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中提供各項支持和便利。

4.3 構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)社會化服務(wù)體系

目前，中國農(nóng)村農(nóng)民人均擁有農(nóng)村土地面積少，自身參與市場動力不足，缺乏政府協(xié)調(diào)服務(wù)，導(dǎo)致農(nóng)民決策信息來源渠道和信息數(shù)量嚴(yán)重不足和滯后［11］，農(nóng)戶與土地流轉(zhuǎn)市場聯(lián)系不緊密，嚴(yán)重制約了農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)流向市場，使得土地流轉(zhuǎn)市場供給方不足。另外，由于缺乏有效的社會化服務(wù)體系，導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息輻射面狹小、流動受阻、渠道不暢和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易成本高等問題，直接影響到擁有資金實力和生產(chǎn)經(jīng)營能力的規(guī)模經(jīng)營主體進入農(nóng)村并實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營［12］，使得土地流轉(zhuǎn)市場需求方不足。針對此問題，只有構(gòu)建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)社會化服務(wù)體系，提供中介服務(wù)、組織協(xié)調(diào)、糾紛處理等支持，才能保障農(nóng)戶順利進行土地流轉(zhuǎn)并實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營。因而，政府應(yīng)著力構(gòu)建引導(dǎo)和支持農(nóng)戶與農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體進行土地流轉(zhuǎn)的交易平臺，并擔(dān)負(fù)起土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督與調(diào)解糾紛的職能;同時，也要不斷完善社會化服務(wù)體系相關(guān)規(guī)章制度建設(shè)，推進中介組織規(guī)范健康發(fā)展，保障土地流轉(zhuǎn)工作順利有序的進行，促進土地流轉(zhuǎn)市場有序化、高效化。

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