我國地方政府性債務成因及風險防范淺析

●張 旭 肖 鵬

我國地方政府性債務成因及風險防范淺析

●張 旭 肖 鵬

近年來，在經(jīng)濟下行調整和積極財政政策實施的宏觀背景下，各級政府普遍強化了基礎設施建設和民生保障力度，為籌措充足的財政資金，各級政府紛紛在稅費收入之外開掘債務性收入，以滿足與日俱增的剛性支付需求。但隨著地方性債務規(guī)模的急劇擴大，債務風險也日益積聚并逐步顯現(xiàn)，尤其在當前復雜的國內外經(jīng)濟形勢下，其可能誘發(fā)的系統(tǒng)性風險應予以高度重視并積極防范。

一、我國地方政府性債務的現(xiàn)狀

地方政府性債務，是指地方政府機關、事業(yè)單位、企業(yè)或其他經(jīng)濟組織，以政府名義向境內外承借或由政府提供擔保，政府負有直接或間接償還責任的債務。

從政府角度而言，自20世紀80年代的“放權讓利”改革以來，我國地方政府逐漸成為具有一定自主發(fā)展權的行政經(jīng)濟實體，而且地方政府間的競爭性發(fā)展成為推動我國經(jīng)濟高速騰飛的重要引擎。在實踐中，地方政府作為“公共實體”對本區(qū)域負有發(fā)展經(jīng)濟、促進改革、提供公共服務、保障民生、維護社會穩(wěn)定、保護資源環(huán)境等“一攬子”邊界并非明晰的公共責任，由此產(chǎn)生巨額的、呈剛性增長的支付責任和公共資金需求，而自1994年分稅制改革以來，地方政府的財力被逐級上收，各級地方政府尤其是基層政府來源于稅費收入的財力趨于孱弱，加之當前法律對地方政府債務的約束，地方政府及其職能部門則以名目繁雜的“多元化融資”的名義舉借了大量債務。

從銀行角度而言，雖然政府性融資平臺公司既非資金使用人,又非貸款償還人，其賬面基本無經(jīng)營利潤，且融資方式單一，但由于地方政府與其存在或明或隱的利益聯(lián)結與輸送關系，商業(yè)銀行等金融機構難以拒絕該類公司的融資請求，由此在相當程度上形成一條缺乏制動裝置的融資擴張鏈條。其基本特征如下：

（一）地方政府性債務融資的規(guī)模較大

當前，我國地方政府性債務融資的機構分散，總量尚難準確把控，合法與不合法的債務并存，從部分地區(qū)的典型案例來看，地方政府性債務的規(guī)模已較大，甚至超過當?shù)刎斦某惺苣芰?。根?jù)審計署審計公告顯示，截至2013年6月底，全國各級政府負有償還責任的債務20.69萬億元，其中，省市縣三級地方政府負有償還責任的債務10.88億元，與2012年底相比，地方債務攀升13.06%。截至2012年底，有3個省級、99個市級、195個縣級、3465個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負有償還責任債務的債務率高于100%。同時，通過對此次審計涉及的近7000個融資平臺公司債務規(guī)模進行摸排發(fā)現(xiàn)，其承擔的地方政府負有償還責任債務余額達到4.07萬億元，占地方政府負有償還責任債務總額的37.41%。

（二）債務構成復雜，債務數(shù)據(jù)失準

1、債務來源渠道繁雜。地方政府尤其是基層政府的債務來源渠道具有多元化特征，呈現(xiàn)出金融機構債務與非金融機構債務并存、自發(fā)債券與中央代發(fā)債券共有、國內債務與國際債務同在、直接債務與間接債務混雜、明晰債務與隱性債務同存的基本格局，債務結構復雜，難以統(tǒng)籌規(guī)范和明晰厘正。

2、債務數(shù)據(jù)的準確度缺失。就實質而言，地方政府是地方政府性債務的終端償債人，而債務性資金的引入、使用則是具體的職能部門和融資部門，由于缺乏權責利相對應的激勵約束機制，本區(qū)域的債務規(guī)模底數(shù)有多大、每年新增債務規(guī)模數(shù)額和償還削減債務規(guī)模多少等數(shù)據(jù)并不明晰，缺乏全面、準確的統(tǒng)計分析和評估預測，地方政府大多奉行短期機會主義的債務擴張模式，鮮有對債務安全、可持續(xù)性、償還能力的綜合考量。

（三）后續(xù)管理弱化，形成監(jiān)管漏洞

地方政府性債務資金通常由地方政府直接安排相關部門管理使用，主要投向城市和農村基礎設施建設及相關配套設施建設，但在資金使用的后續(xù)運行中，并未確立有效的行為約束機制，部分建設項目的法人不明晰，部分項目由臨時指揮部全權管理，而其主要負責人通常由地方黨政領導擔任，導致職能監(jiān)管流于形式，并在某種程度上形成監(jiān)管缺位，資金運用效果的規(guī)范性、實效性趨于弱化。

（四）部分項目效益不顯著，政府償債壓力加大

地方政府性債務資金主要投向于公益性基礎項目，周期往往較長，難以產(chǎn)生直接的經(jīng)濟收益，同時，大部分債務的償還周期較長，甚至達到建設項目的使用周期，且政府為完成政績考核的GDP指標和財政收入指標，注重項目投入的總量擴張效應甚于對資金投入實效的關注，對當期資金需求的即時滿足優(yōu)于對債務規(guī)模與結構的科學謀劃，更遑論顧及對債務償還的妥切安排，從而導致當期債務急劇膨脹、中長期償債壓力倍增甚至資不抵債的失衡格局。

二、我國地方政府性債務形成的原因

（一）財政體制誘因

自1994年分稅制改革以來，政府間事權與支出責任逐漸下放，諸多應該由中央政府負責的事項交給地方辦理，但財力卻逐步上移，典型如增值稅與所得稅的分享比例向上調整，當前推行的“營改增”也具有財力上移的味道，導致地方政府尤其是基層政府的財政收支不平衡，雖有上級政府的轉移支付補缺，但諸多上級對下級的專項轉移支付要求地方提供財政配套資金，經(jīng)濟社會轉型期龐雜、剛性的財政支出需求使得地方政府仍然財力不足，由此使得地方政府尤其是基層政府動用其能掌握的當?shù)刭Y源在稅收外開辟財源，通過賣地、收費、發(fā)債、出讓國有資源等多種方式來籌集資金，在當前經(jīng)濟稅收下行壓力加大、“土地財政”式微、減費降負的改革新常態(tài)下，債務性融資成為地方政府開辟財源的重要通道。

（二）經(jīng)濟社會轉型動因

在當前經(jīng)濟社會的深度轉型期，縣域經(jīng)濟作為我國經(jīng)濟發(fā)展的基礎環(huán)節(jié)，承擔著綜合、繁重的經(jīng)濟社會發(fā)展職責，由此也面臨著巨大的財政支出壓力及資金需求。發(fā)展經(jīng)濟、解決就業(yè)是其首要職責；傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉型升級需要定向、充足的財政支撐和保障，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的生長培植需要公共資金的精準介入；科教文衛(wèi)等民生類支出具有明顯的支出剛性，且支出保障水平具有持續(xù)上行的強大慣性；為應對經(jīng)濟下行壓力，需要實施積極的財政政策，并適度加力增效；推進各項改革深化，需要支付巨額的轉軌成本，并需要處理好改革發(fā)展與社會穩(wěn)定的關系；經(jīng)濟社會的進一步發(fā)展，客觀上要求政府提供更多、更好的公共服務。上述繁重的政府職責產(chǎn)生巨大的資金需求，在財力不足的狀況下，地方政府不得不通過舉債來渡過“難關”。

（三）公益項目成因

近年來，隨著市場化改革的深入推進，政府與市場的關系定位逐步被厘清，政府的職責定位逐步由經(jīng)濟建設的參與者轉向公益產(chǎn)品的供給者，尤其是伴隨著城鎮(zhèn)化的快速推進，公共交通、市政設施、公共衛(wèi)生、基本醫(yī)療、義務教育、安居工程等公益性民生項目日益成為財政支出的重心，囿于投融資體制的現(xiàn)實約束，政府與社會資本合作的PPP模式難以充分展開，政府投入比重較大，且由于公益項目的周期長、投入大，政府通過債務融資可潤滑資金循環(huán)鏈條，同時，公益項目的受益期長，債務作為延遲的稅收由后來者承擔，具有一定的公平性和合理性。

此外，部分地方官員為追求先進政績，通過債務融資通道大興面子工程，盲目上項目、求速度，在任期內大肆舉債，將收益內部化、成本風險外部化，短期機會主義盛行，也是推動地方政府性債務規(guī)模膨脹的重要成因。

三、我國地方政府性債務誘發(fā)的主要風險

（一）債務的高位運行積聚潛在的系統(tǒng)性金融風險

當前，由于地方政府對本土金融要素資源的行政管控，借款墊付到期債務成為地方性債務運行的現(xiàn)實選擇，由此導致地方債務風險向金融系統(tǒng)轉移，而借新債還舊債的慣常做法，使得金融風險進一步累積，地方金融機構的財務狀況趨于惡化。審計署審計公告顯示，銀行已成為地方政府性債務的最大債權人，截至2013年6月末，地方政府負有償還責任的債務余額中銀行貸款為5.52萬億元，占比50.73%。截至2013年底，全國單個城市商業(yè)銀行平均資產(chǎn)總額為1047億元，平均負債總額達978億元，平均資產(chǎn)負債率為93.4%。就城市商業(yè)銀行而言，對作為其大股東的地方政府的關聯(lián)貸款龐大且質量居劣，是誘發(fā)其財務風險的重要成因。

（二）債務約束軟化，惡化政府信用

作為社會信用的基石，政府信用是地方性債務的內在保障，政府是否有能力、有意愿按期、足額還債直接影響投資者的信心和社會信用環(huán)境本身。當前，對部分地方政府而言，其關注于發(fā)債借錢勝于還債安排，急于舉債籌資而弱化程序規(guī)范，重籌資結果輕債務審批，關注舉債發(fā)展甚于資金收益，并缺乏對政府整體償債能力的綜合評估和實際測算，債務融資更多地服務于地方政府的應急所需，具有單一維度的盲目性，缺乏剛性的債務約束，由此產(chǎn)生地方政府性債務的延期、拖欠、效益低下甚或移作他用，弱化了政府公信力，削減了投資者信心和市場活力。

（三）埋植一系列潛在社會隱患

在經(jīng)濟與財政收入下行壓力持續(xù)加大的現(xiàn)實背景下，部分地方政府在本級財政收入滑落、上級轉移支付欠足、變相發(fā)債觸底的狀況下，往往利用公權力向社會強行攤派或收費，“體內損失體外補”的結果會加重納稅人負擔，加大社會運行成本，甚或激化社會矛盾。同時，部分地方政府由于無力歸還銀行債務本息或拖欠工程款，將其職責重心由提質公共服務轉向應付資金籌措還債，影響政府公共治理能力的提升。此外，投資項目的經(jīng)濟效益差，使得單靠項目本身難以償還債務，需要靠公共財政收入或借新債的方式償還，由此加大了地方財政運行的壓力，債務持續(xù)累積的效果也將大大增加中央政府的兜底責任風險。

四、我國地方政府性債務的風險防控

一是確立權責對等的地方政府性債務管理機制。強化以償債機制建設為核心的政府債務管理制度，建立 “借、用、還”相統(tǒng)籌與“權、責、利”相統(tǒng)一的債務管理機制，實施舉債評審論證、用債公開透明、還債責任到位的一體化、系統(tǒng)化制度運作，進一步規(guī)范舉債、償債程序，強化職權歸位和責任追究，建立行之有效的政府債務風險預警分析系統(tǒng)，定期匯總、實時分析地方政府性債務的狀況、構成、新債務成因、趨勢、風險等，以適時作出前瞻性預判和決策。

二是強化信息披露建設，增強地方政府性債務的透明度。完全信息是科學決策的基礎與憑借，也是防控風險和抑制腐敗的有效抓手。建立規(guī)范、有序的信息披露制度，是實施債務風險防控的重要前提與基礎。通過深化推進預算管理改革，將地方政府性債務納入公共預算管理，由地方政府將其負有的直接債務和或有債務分門別類、細致明確地向同級人民代表大會披露，接受公共預算審議，同時向公共傳媒和社會公眾披露，接受監(jiān)督，并將信息披露的真實性、完整性與政績考核相掛鉤，實行責任終身追究制度，抑制地方官員舉債的機會主義行為，強化其責任歸位。

三是明晰舉債程序，做實償債準備。在全面評估債務規(guī)模、結構與風險的基礎上，應明確舉借新債的嚴格程序，即須向同級財政部門報批，并報同級人民政府審定，超過特定限額或比例的債務項目須報同級人民代表大會審議。在債務償還上，應遵循誰舉債、誰償還的基本原則，明確負有償還責任的具體主體，做實償債資金來源，并通過存量資金調整和預算安排，每年預提一定比例的財政性資金用于償債或償債準備，以緩解日益加大的償債壓力。

四是創(chuàng)新方式，差異化、針對性地消解存量債務。對能產(chǎn)生回報收益的競爭性項目和有一定收益的公益性項目，其項目運營收入有能力承擔債務還本付息責任，應按市場化模式運作，通過股權投資、產(chǎn)權轉讓、公私合營等方式，鼓勵民間資本介入，并經(jīng)由市場化收益償還債務；對無收益的公益性項目，應通過權責明晰的公共財政機制償還債務，并明晰具體部門或單位的主體責任，劃定地方政府的兜底責任，做好前瞻性預判與風險防控準備。

此外，適時完善地方債務管理的法律體系框架，強化地方政府的舉債約束和還債責任，使地方債務管理與運行有法可依，是完善我國地方債務管理、化解地方債務風險的基本改革趨向。■

（作者單位：山東省煙臺市審計局派出審計二處）