推進土地開發(fā)整理工作的具體措施

楊衛(wèi)東

(繁峙縣國土資源局,山西忻州　034300)

推進土地開發(fā)整理工作的具體措施

楊衛(wèi)東

(繁峙縣國土資源局,山西忻州034300)

自從中央高層提出“加快推進土地整理速度,搞好未來10年的土地建設工作?！蔽覈耐恋亻_發(fā)整體工作的推進速度就在不斷加快,經(jīng)過多年的深耕細作,已經(jīng)形成了一定規(guī)模,結構網(wǎng)絡明確的良好局面,對于土地整理方面的資金投入也越來越趨于穩(wěn)定,土地開發(fā)整理的工作效果也越來越凸現(xiàn)出來,特別是在補充以及保護耕地方面,起到了積極的推動作用,提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率,優(yōu)化了不同地區(qū)的農(nóng)業(yè)運作結構,提升了農(nóng)產(chǎn)品的附加值,改善了廣大農(nóng)民的生活條件,對維持社會穩(wěn)定也起到了積極作用。但是,在肯定過去土地開發(fā)整體工作成績的同時,對于過程中推進土地開發(fā)整體工作遇到的困難以及如何解決的具體措施,將在文章中進行詳細闡述。

土地開發(fā)整理資源利用具體措施

目前國內(nèi)的經(jīng)濟大環(huán)境仍處在高速發(fā)展階段，工業(yè)用地、住宅用地在不斷侵蝕農(nóng)業(yè)土地。因此在這樣的大環(huán)境下，中央國土資源部就面臨著既要保發(fā)展又要守土地紅線的雙重壓力。這樣就給土地開發(fā)整體工作帶來了更多挑戰(zhàn)，但是挑戰(zhàn)背后也是新的機遇，文章從實踐出發(fā)，對土地開發(fā)整理工作進行深入的分析，并提出相關的具體措施。本文就土地整理開發(fā)工作進行了討論，首先對國外土地開發(fā)情況進行了簡單的介紹，接下來對我國土地開發(fā)工作中存在的問題進行了分析，主要提出了土地開發(fā)整理中宏觀統(tǒng)籌能力有待提高、地方政府在土地開發(fā)整理方面的積極性有待提高、土地開發(fā)整理行業(yè)管理制度亟需健全，最后提出了相應的解決對策，分別從管理方式、運營方式和體制改革幾個方面進行分析希望能夠對我國土地開發(fā)工作的順利開展起到積極作用。

1　國外土地開發(fā)整理的研究進展

“土地開發(fā)整理”的理念最早出現(xiàn)在歐洲，在1875年由巴伐利亞王朝的法律法規(guī)中出現(xiàn)，因為其簡單易懂而又具有極強的實際可操作性，而迅速被世界上其他地區(qū)的國家所采納，“土地開發(fā)整理”也成了世界上很多國家解決經(jīng)濟發(fā)展與土地開發(fā)問題平衡的一個主要方式。因為土地開發(fā)整理的理念是由國外最先提出，國外在這方面的應用和積累相比于國內(nèi)，肯定更高。相關的研究成果，也更豐富，在土地開發(fā)整理、目標管理、設計規(guī)劃、資金分配、權重管理、權利保障方面都有著國內(nèi)不可比擬的經(jīng)驗和積累。例如:早在1775年，德國就頒布了第一部《土地開發(fā)整理法》。中國直到20年前才出現(xiàn)，且學術研究主要集中在如下5個層面:一是土地運作和整理;二是土地開發(fā)權的管理研究;三是土地開發(fā)整體工作過程中公眾的參與效果;四是土地開發(fā)整體質量評估標準研究(該點目前國內(nèi)仍在探索開發(fā)階段，仍然沒有一套符合國際標準的評價體系，四川省的土地整體機構雖然創(chuàng)造了“畝產(chǎn)制+距離評估”的混合模式，但是在權重評估階段，仍然存在較大的誤差，在實際操作中存在較大問題，無法大面積推廣。)五是圍繞土地開發(fā)整理的相關研究。有學者曾經(jīng)從現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的角度提出，土地開發(fā)整理模式應該結合土地市場流轉的實際情況進行調整，可在開發(fā)過程中借助土地整理理論以及系統(tǒng)構建模型、景觀生態(tài)學理論，生物學理論、經(jīng)濟學理論等前沿的科學知識來指導土地開發(fā)整理工作的進行。并進行深入的探究;而在這方面，德國的經(jīng)驗最為成熟，德國主要依靠嚴謹?shù)娜訕藴嗜y定不同階段的土地價值，運用等值交換的理念在市場交易中實現(xiàn)土地開發(fā)整理信息的實時掌控，并應用到實際操作中，這方面值得我們進一步深入研究和學習。

2　國內(nèi)土地開發(fā)整理工作過程中遇到的困難

2.1土地開發(fā)整理中宏觀統(tǒng)籌能力有待提高

首先，土地開發(fā)整理工作的發(fā)展目標需要事先做好規(guī)劃。10年來，中國土地開發(fā)整理工作的各項內(nèi)容已經(jīng)被納入到法律保護范疇內(nèi)，例如:《土地開發(fā)管理整理條例》的頒布，之后又增發(fā)《新形勢下土地開發(fā)整理有關工作通知》，并在工作通知中提出四個關于土地開發(fā)整理的4項建議，并指定了多項關于加強土地開發(fā)整理的工作政策建議，主要都是圍繞中央下放的土地開發(fā)整理的經(jīng)費開展的，畢竟國內(nèi)的土地面積巨大，而資金有限，這就考驗管理部門的資源整合整理以及宏觀統(tǒng)籌能力。對于土地開發(fā)整理行業(yè)的全面發(fā)展仍需要我們進行積極的探索，特別是要取得土地開發(fā)整理目標和社會經(jīng)濟發(fā)展階段適應性之間的平衡，顯得更加不易。土地開發(fā)整理的不同階段區(qū)別不夠明確，初級、中級、高級目標的資源分配不合理，土地開發(fā)整理的結構安排也有待進一步提高。且十余年來，社會各界人士對于土地開發(fā)整理的工作不夠理解，甚至無法區(qū)分土地開發(fā)整理和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的區(qū)別。另外，土地開發(fā)整理的工作模式設計工作需要相關人員進行進一步科學合理的規(guī)劃。中央在重新梳理土地開發(fā)整理的經(jīng)費分配之后，就已經(jīng)開始著手籌建土地開發(fā)整理行業(yè)監(jiān)督管理機構的建立了，從法律和政策兩個角度來重新量化增發(fā)費用、耕地開墾費、征地拆遷補償費、土地出讓金等方面的費用支出問題，并從以上費用角度出發(fā)對行業(yè)進行全面的監(jiān)管。對于說不清、道不明的問題一查到底。

2.2地方政府在土地開發(fā)整理方面的積極性有待提高

部分城市地區(qū)土地開發(fā)整理和農(nóng)村地區(qū)的結合程度有待加強。部分地方政府的管理者因為種種原因對于土地開發(fā)整理工作的重要性認識仍然停留在形式工程層面，更有甚者認為土地開發(fā)整理工作是在制約一個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，因為土地開發(fā)整理工作之后的土地在原則上30年內(nèi)不得轉讓出售，導致了地方政府在經(jīng)濟指標考核壓力下而抵觸土地開發(fā)整理工作，久而久之土地開發(fā)整理工作的開展就變得越來越困難。另外，全國半數(shù)的土地整理官方機構并沒有穩(wěn)定的經(jīng)費來源，在分管的地方政府部門，也經(jīng)常拖欠應該給予的相關費用。導致，大量的土地開發(fā)整理的基礎工作需要員工深入到基層去完成，占用了工作人員大量的時間，讓工作人員無暇顧及應做的主要工作。最后是新增的費用審批條件過于嚴格，且缺乏有效的激勵制度，工作人員消極怠工，導致土地開發(fā)整理工作遲遲無法向前推進。

2.3土地開發(fā)整理行業(yè)管理制度亟需健全

因為國內(nèi)土地開發(fā)整理發(fā)展時間較晚，制度以及結構還不夠完善，國內(nèi)大部分地區(qū)仍然沒有設立專門的土地開發(fā)整理專業(yè)機構。同時，土地開發(fā)整理工作多由縣一級的土地資源管理部門承擔，截止到2013年6月份，國內(nèi)各省份從事土地開發(fā)整理的專業(yè)工作人員僅為231人，根據(jù)各省份土地開發(fā)整理部門的經(jīng)驗，投資額度在600萬以內(nèi)的工程項目，需要配備至少一名的現(xiàn)場監(jiān)督管理人員，每年國內(nèi)所有省份土地開發(fā)整理費用投入在1000億元左右，因此，按此推算國內(nèi)應該從事土地整理機構方面的監(jiān)督管理工作人員應該在兩萬人左右。顯而易見，國內(nèi)的土地開發(fā)整理任務仍然任重而道遠。另外，土地開發(fā)整理工作的監(jiān)督管理責任界定仍然不清晰。現(xiàn)階段，土地開發(fā)整理項目的實施監(jiān)督管理工作的主要內(nèi)容仍然由國土資源部掌控，但是，在授權方面的問題，仍然存在很多界定不清晰的情況，很多情況下，有部分機構掛羊頭賣狗肉，借用國土資源部的招牌去進行違法監(jiān)管，以謀求不正當利益。項目承擔的單位，在選擇服務機構時候也無計可施。因此整頓混亂的土地開發(fā)整理監(jiān)督市場是當務之急。

3　推進土地開發(fā)整理工作的具體措施

3.1做好規(guī)劃,指導工作開展

首先，可以開展土地開發(fā)整理項目的戰(zhàn)略研究工作，通過研究來找到堅守耕地紅線和促進經(jīng)濟發(fā)展之間的平衡，通過這樣的方式來促進土地開發(fā)整理的積極支撐作用，以此來提升土地整理工作在國土資源部以及國民經(jīng)濟中的地位，爭取促進土地開發(fā)整理的戰(zhàn)略能夠上升到國家層面的戰(zhàn)略，在目前的狀態(tài)下，應該首先整合土地開發(fā)和經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略融合。其次，開展土地開發(fā)整理行業(yè)的戰(zhàn)略發(fā)展研究工作。應該從土地開發(fā)整理、工作指導、內(nèi)容拓展、監(jiān)督管理、分類定級、國際交流、品牌管理等方面進行多層級多角度的考慮，為整個土地開發(fā)整理行業(yè)的發(fā)展確定方向。推動土地開發(fā)整理制度以及結構的轉變，通過一系列的改革來確定土地開發(fā)整理工作在各地區(qū)日常工作中的主導地位，占領整個經(jīng)濟發(fā)展過程中的制高點。最后加強土地開發(fā)整理規(guī)劃工作的日常維護監(jiān)督以及制定好后期的執(zhí)行過程中的土地開發(fā)整理制度，提高土地開發(fā)整理工作的連貫性以及權威性。發(fā)揮土地規(guī)劃的引導作用和宏觀調控作用，且在分解目標的過程中應該注重每年國土資源部下發(fā)的計劃任務量，根據(jù)國土資源部的任務和工作指導內(nèi)容，開展全年的工作目標，以此增強監(jiān)督的剛性約束力。爭取做好全年的統(tǒng)籌的開發(fā)整理工作，最大限度的增強宏觀調控的力度。

3.2改進土地管理運營模式,引導行業(yè)良性發(fā)展

首先在土地開發(fā)整理過程中，應該注重土地開發(fā)資源資金的投入和產(chǎn)出比，并建立對應的數(shù)學模型，來確定資金投入、新增耕地面積與基礎設備建設數(shù)量以及土地質量等級的評估等問題的解決辦法。以評估的結果來確定“年度新增費用的分配內(nèi)容以及建設用地規(guī)劃目標?！逼浯?，應該抓好各類資金的使用分配問題，確保資金能夠被使用到最需要的地方，根據(jù)研究戰(zhàn)略來確定專項的分配資金管理、使用、評估。切實的改善土地開發(fā)整理項目的安排方式，讓土地開發(fā)整理能夠結合不同地域的不同情況來進行適當?shù)恼{整。能夠最大限度的發(fā)揮土地開發(fā)整理資金在交通、水利、通訊等方面的資金投入效果，同時推進一個土地開發(fā)整理項目在某一區(qū)域內(nèi)的項目建設工作。大力清查建設用地的使用情況，盡快制定出符合當?shù)赝恋亻_發(fā)整理的運營管理模式，并擴大社會各界的參與度。結合國內(nèi)城鄉(xiāng)結合發(fā)展建設的經(jīng)驗來治理農(nóng)村土地的種種問題，大力推廣建設用地開發(fā)使用，必要時可將建設用地與土地收購項目放在一起進行同步管理。

3.3推進土地開發(fā)的體制改革,明確監(jiān)督管理責任

確定土地開發(fā)整理過程中的行政管理責任與監(jiān)督的區(qū)別。明確各級土地管理部門的行政職責以及土地整理機構的監(jiān)督責任。建立符合監(jiān)管機構制度以及財政要求的對接機制。避免土地開發(fā)整理過程中出現(xiàn)多個監(jiān)管機構，干擾正常的工作進度。同時，還應該明確土地開發(fā)整理過程中管理責任，解決土地整理機構在評估、落實編制、經(jīng)費分配等方面的問題。確保土地整理機構的工作經(jīng)費時刻受到監(jiān)管，是公開透明的。另外，確保監(jiān)管責任，監(jiān)督土地開發(fā)整理過程中各項服務是否到位問題。加強對于土地開發(fā)整理項目推進進度、工程質量、資金規(guī)范管理、權屬調整等方面的核心任務的監(jiān)督工作。

3.4加強權屬管理

制定有效的土地開發(fā)整理權屬管理政策法規(guī)。解決土地開發(fā)整理過程中因法律缺失而形成的監(jiān)管漏洞。完善《物權法》以及《土地承包責任法》的相關內(nèi)容，防止部分地區(qū)的工作人員利用權屬管理的相關政策來規(guī)避土地開發(fā)整理的部分責任。其次，大力推進土地開發(fā)整理工作過程中的權屬完善工作，提高土地規(guī)劃的集中度、優(yōu)化網(wǎng)絡結構、改善土地質量。為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、土地利用提供良好的物質基礎保障。

3.5加強戰(zhàn)略布局的理論研究,夯實基礎

土地開發(fā)整理工作需要大量的高素質人才，因此國家應該有選擇性的在部分高校設置土地開發(fā)整理專業(yè)課程。充分利用高校培養(yǎng)人才的優(yōu)勢，為國家土地開發(fā)整理工作儲備更多的專業(yè)人才，另外，應該由國家教育部門牽頭，在部分高校設置專門的土地開發(fā)整理研究項目和課題。吸引更多的專業(yè)人士對土地開發(fā)整理工作進行理論完善和策略研究。同時，注意將高校研究轉化的成果進行記錄、分類、和整理，并裝訂匯總成冊，讓今后的土地開發(fā)整理工作人員能夠有經(jīng)驗可循，節(jié)約時間成本，在土地開發(fā)整理理論研究方面，縮小與發(fā)達國家的差距，爭取迎頭趕上。

4　結語

綜上所述，土地開發(fā)整理工作的主要內(nèi)容就是在一定范圍內(nèi)進行土地產(chǎn)權的梳理和基礎設施建設的監(jiān)督工作，希望通過科學的管理方式來達到改善該區(qū)域生活條件的目的。切實提高當?shù)厝嗣竦纳钏?，維護當?shù)刭Y源和環(huán)境之間的一個相對平衡。土地開發(fā)整理工作是一項綜合性、整體性極強的規(guī)劃管理工作。在開發(fā)整理過程中所涉及到的種種問題，都會直接關系到國家以及當?shù)剞r(nóng)民的根本利益，在開發(fā)整理的過程中一定要慎之又慎，決不能簡單行事。相關工作人員應該拿出相當?shù)哪托暮拓熑涡?，將土地開發(fā)整理過程中的各項工作落實到實處。爭取讓社會不同的階層都能夠得到一個滿意的答案，保證土地開發(fā)整理工作的順利開展和執(zhí)行。

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楊衛(wèi)東(1982—),男,山西繁峙人,本科,畢業(yè)于蘭州大學,助理工程師,研究方向:土地整理開發(fā)。