環(huán)境行政執(zhí)法障礙和應(yīng)對(duì)措施探析

徐祥生

(福建省龍巖市武平縣環(huán)境保護(hù)局環(huán)境監(jiān)察大隊(duì),福建龍巖　364300)

環(huán)境行政執(zhí)法障礙和應(yīng)對(duì)措施探析

徐祥生

(福建省龍巖市武平縣環(huán)境保護(hù)局環(huán)境監(jiān)察大隊(duì),福建龍巖364300)

這幾年,國內(nèi)雖然增強(qiáng)了環(huán)境執(zhí)法工作,但因?yàn)樵诹⒎?、體制、機(jī)制和執(zhí)法能力等存在弊端,執(zhí)法效果不明顯,對(duì)環(huán)保法治進(jìn)程產(chǎn)生一定程度的影響,降低了有關(guān)部門的執(zhí)法能力。本文對(duì)實(shí)際障礙,探討盡快修訂與健全法律體系,完善管理體制,增大執(zhí)法權(quán)限,提升環(huán)境執(zhí)法與應(yīng)急能力等措施。

環(huán)境行政執(zhí)法障礙應(yīng)對(duì)措施

環(huán)境行政執(zhí)法指環(huán)境行政機(jī)關(guān)運(yùn)用法律賦予的手段保證環(huán)境法律獲得貫徹和執(zhí)行的行為，在環(huán)境保護(hù)中是一個(gè)重要部分。它涉及到公民環(huán)境權(quán)益是否可以順利實(shí)現(xiàn)，涉及到環(huán)境保護(hù)國策是否可以落到實(shí)處。其目標(biāo)為遏制違法和促進(jìn)守法，對(duì)違法者進(jìn)行處罰和制裁時(shí)，促使所有和環(huán)境有關(guān)的行為守法，使工商企業(yè)在發(fā)展過程中保護(hù)好環(huán)境，使公眾受到權(quán)益和利益尊重條件下享受清潔與健康環(huán)境，從而建立環(huán)境、企業(yè)和公眾三者和諧關(guān)系。環(huán)境行政執(zhí)法不但是執(zhí)法機(jī)構(gòu)的工作，相反，它需要多方的參加，以保障其利益，達(dá)到環(huán)境執(zhí)法目的。

1　環(huán)境行政執(zhí)法中的主要問題

法制方面:規(guī)范、嚴(yán)格和健全的法律對(duì)于環(huán)境執(zhí)法是前提條件，較長時(shí)期內(nèi)，國內(nèi)環(huán)保立法按照適合粗不適合細(xì)原則性指導(dǎo)思想，使立法具有滯后性與欠操作性。現(xiàn)在使用的環(huán)保單行法規(guī)太過原則可操作性差。像不少條款規(guī)定排污者履行某方面義務(wù)或者禁止某種行為，但是沒有明確的責(zé)任，造成環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)于違法行為往往束手無策，較難查處。主要表現(xiàn)為這幾個(gè)方面:(1)缺少有關(guān)行政程序?qū)ｉT性和系統(tǒng)性立法。我國現(xiàn)在使用的環(huán)保法律主要是實(shí)體法，程序法少而且很多分散在其它的環(huán)保法律中。因?yàn)槿鄙倥涮椎某绦蛐苑ㄒ?guī)，實(shí)體法規(guī)定經(jīng)常難以有效落實(shí)，執(zhí)法較難準(zhǔn)確到位，因而難以確保依法行政與維護(hù)公眾合法權(quán)益。(2)環(huán)保法中某些規(guī)定太原則與粗略。例如我國大氣污染防治法中有規(guī)定:在人口集中地區(qū)、機(jī)場(chǎng)四周、交通干線附近和當(dāng)?shù)卣畡澏▍^(qū)域露天焚燒秸稈和落葉等能生成煙塵的物質(zhì)，由當(dāng)?shù)乜h級(jí)以上政府環(huán)保部門責(zé)令停止該行為;對(duì)于有些情節(jié)嚴(yán)重的，罰款200元以下。這里的情節(jié)嚴(yán)重指什么樣的情形就不知道了。又如水污染防治法，該法2008年巳修訂，但與其配套的水污染防治法實(shí)施細(xì)則則至今沒有隨著水污染防治法的修訂而修訂，可操作性差。

體制方面:執(zhí)法體制不合理，地方保護(hù)濃厚。目前，執(zhí)法體制的突出問題有橫向分散、縱向分離和地方分割。(1)基層部門較難解決當(dāng)?shù)乇Ｗo(hù)主義，環(huán)境執(zhí)法工作中瓶頸聚集在市級(jí)和縣級(jí)。在我國現(xiàn)在約6萬人的執(zhí)法隊(duì)伍中，市級(jí)和縣級(jí)占99%，人員和經(jīng)費(fèi)都受地方政府的限制。(2)監(jiān)督機(jī)構(gòu)執(zhí)法地位模糊。目前，很多監(jiān)察機(jī)構(gòu)屬于事業(yè)單位，在機(jī)構(gòu)改革中有的還沒有參公務(wù)管理，沒有法定執(zhí)法權(quán)，只能受環(huán)境機(jī)構(gòu)委托執(zhí)法，其執(zhí)法權(quán)威很難樹立。(3)地方分割嚴(yán)重，環(huán)境糾紛難以處理，在全國范圍內(nèi)的環(huán)境糾紛中，有相當(dāng)部分屬于跨界糾紛。因?yàn)樵驈?fù)雜和取證困難，經(jīng)常很難做到及時(shí)處理和處理到位。

機(jī)制方面。工作機(jī)制對(duì)于環(huán)境執(zhí)法和監(jiān)管工作進(jìn)行是重要保障，現(xiàn)在環(huán)境執(zhí)法機(jī)制散亂不全和有而無用。首先表現(xiàn)在追究機(jī)制不完善，從目前環(huán)境案件查處與污染處理情況來看，地方政府負(fù)責(zé)環(huán)境已經(jīng)成為地方環(huán)保部門負(fù)責(zé)，環(huán)保部門成了責(zé)任追究的對(duì)象。其次，對(duì)守法企業(yè)缺少激勵(lì)機(jī)制與其自身監(jiān)督機(jī)制，表現(xiàn)為違法成本較低和守法成本較高。在現(xiàn)在政策下，難以促使企業(yè)進(jìn)行投資治理。此外，部門之間聯(lián)動(dòng)機(jī)制還不完善。2003年以來國務(wù)院六部委聯(lián)合開展的環(huán)保專項(xiàng)行動(dòng)，在對(duì)下發(fā)動(dòng)與增強(qiáng)效果上取得一些成效，但在第一線發(fā)揮作用的是環(huán)保部門。平常執(zhí)法中，經(jīng)常是環(huán)保部門唱獨(dú)角戲，該關(guān)閉的沒有關(guān)閉，該斷電的沒有斷電，該吊銷執(zhí)照的沒有吊銷。在已經(jīng)實(shí)施移送機(jī)制環(huán)保部門中所移送的違法案件，關(guān)系到工商、司法與監(jiān)察等案件，結(jié)案率不到60%。

執(zhí)法能力上。執(zhí)法能力顯著不足，難以承擔(dān)執(zhí)法任務(wù)，當(dāng)前國內(nèi)環(huán)境執(zhí)法任務(wù)重、配備差、人員少和素質(zhì)不齊，經(jīng)費(fèi)沒有保障，執(zhí)法能力較大程度上不足。

2　增強(qiáng)環(huán)境行政執(zhí)法的建議

修訂和完善現(xiàn)行環(huán)保法律法規(guī)。我國已制定了9部環(huán)境保護(hù)法律、15部自然資源法律，制定頒布了環(huán)境保護(hù)行政法規(guī)50余項(xiàng)，部門規(guī)章和規(guī)范性文件近200件?，F(xiàn)有環(huán)保法律法規(guī)有很多不足，上下不配套，不完全適應(yīng)環(huán)保工作需要，普遍存在著規(guī)定軟、權(quán)力小、手段弱等問題。

建立合理的政績考核制。政績考評(píng)組成部分是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人事與環(huán)境等方面指標(biāo)的綜合考評(píng)，環(huán)境指標(biāo)是重要方面之一。新環(huán)保法中明確規(guī)定:國家實(shí)行環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度。縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況納入對(duì)本級(jí)人民政府負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門及其負(fù)責(zé)人和下級(jí)人民政府及其負(fù)責(zé)人的考核內(nèi)容，作為對(duì)其考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)?？己私Y(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開。為此，一定要先改革評(píng)價(jià)機(jī)制，引進(jìn)綠色GDP，把多項(xiàng)環(huán)保指標(biāo)設(shè)置在政績考核中。像公眾的評(píng)價(jià)、空氣與飲用水的質(zhì)量改變和森林覆蓋率等，方便評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)可以計(jì)算環(huán)境與生態(tài)成本，有效的反映發(fā)展水平。

加大環(huán)境執(zhí)法力度。(1)要建立“雙罰”制度。針對(duì)目前執(zhí)法中普遍存在的只罰企事業(yè)單位、不罰單位直接責(zé)任人和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的缺陷，確立既罰單位、也罰個(gè)人的“雙罰”制度。要賦予環(huán)保部門必要的強(qiáng)制執(zhí)法手段。如查封、扣押、沒收等，落實(shí)對(duì)違法排污企業(yè)停產(chǎn)整頓和出現(xiàn)嚴(yán)重違法行為的地方政府停批停建項(xiàng)目的權(quán)力。(2)按照違法重罰的原則，對(duì)違法企業(yè)都按照法律罰款額度進(jìn)行嚴(yán)厲處罰，法律規(guī)定在5萬到20萬元的，就按照20萬元處罰，同時(shí)加倍征收排污費(fèi);如果其污染防治設(shè)施不符合標(biāo)準(zhǔn)或者不運(yùn)行，就根據(jù)按日計(jì)罰機(jī)制來執(zhí)行，偷排多長時(shí)間就罰多長時(shí)間的錢。不能和現(xiàn)在一樣，環(huán)保部門對(duì)于違法企業(yè)在一段時(shí)期相同違法行為只罰一次，沒有多次處罰。(3)實(shí)施懲罰性原則，企業(yè)造成污染對(duì)受害人產(chǎn)生巨大損失和自身獲得發(fā)展與盈利時(shí)，如果只賠償受害人是比較不公平的，企業(yè)應(yīng)該對(duì)其行為付出一定代價(jià)，這需要用到懲罰性賠償。同質(zhì)賠償無

············法很好制止或降低污染企業(yè)行為，而推行懲罰性賠償可以在某種程度上彌補(bǔ)這個(gè)缺失，因?yàn)樵撡r償增加了企業(yè)承擔(dān)義務(wù)，賠償數(shù)額增大。這些費(fèi)用促使企業(yè)不斷考慮其生產(chǎn)活動(dòng)，努力降低生產(chǎn)危害。

完善環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。一是“綠色稅收”政策。這一措施目前已被西方國家廣泛應(yīng)用。通常做法是，對(duì)于環(huán)境友好行為實(shí)行稅收優(yōu)惠政策，如所得稅、增值稅、消費(fèi)稅的減免以及加速折舊等;對(duì)環(huán)境不友好行為征收以污染排放量為直接依據(jù)的直接污染稅，以間接污染為依據(jù)的產(chǎn)品環(huán)境稅，以及針對(duì)水、氣、固廢等各種污染物為對(duì)象的環(huán)境稅。實(shí)行“綠色稅收”政策有利于實(shí)現(xiàn)稅收增加、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)公平“三贏”目標(biāo)。要清除那些不利于環(huán)保的相關(guān)補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠政策，然后再研究制訂有利于環(huán)保的稅改方案，在條件成熟時(shí)實(shí)施。二是環(huán)境收費(fèi)政策。在保留那些傳統(tǒng)的環(huán)境收費(fèi)政策的同時(shí)，研究出臺(tái)新的收費(fèi)政策。重點(diǎn)要推進(jìn)資源價(jià)格改革，包括水、石油、天然氣、煤炭、電力、供熱、土地等價(jià)格;落實(shí)對(duì)污染者收費(fèi)的政策，包括完善排污收費(fèi)政策、提高污水處理費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)、促進(jìn)電廠脫硫、推進(jìn)垃圾處理收費(fèi);促進(jìn)資源回收利用，包括鼓勵(lì)資源再利用、發(fā)展可再生能源、垃圾焚燒、生產(chǎn)使用再生水、抑制過度包裝等。三是投融資政策。當(dāng)前，企業(yè)融資渠道主要有兩條:間接融資——通過商業(yè)銀行獲得貸款，直接融資——通過發(fā)行債券和股票進(jìn)行融資。對(duì)間接融資渠道，中央可推行“綠色貸款”政策，對(duì)環(huán)境友好型企業(yè)或機(jī)構(gòu)提供貸款扶持并實(shí)施優(yōu)惠性低利率，而對(duì)污染型企業(yè)的新建項(xiàng)目投資和流動(dòng)資金進(jìn)行貸款額度限制并實(shí)施懲罰性高利率。在直接融資方面，可聯(lián)合證監(jiān)會(huì)等部門，研究一套針對(duì)“兩高”企業(yè)的，包括資本市場(chǎng)初始準(zhǔn)入限制、后續(xù)資金限制和懲罰性退市等內(nèi)容的審核監(jiān)管制度。凡沒有嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)評(píng)和“三同時(shí)”制度、環(huán)保設(shè)施不配套、不能穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放、環(huán)境事故多、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)大的企業(yè)，在上市融資和上市后再融資等環(huán)節(jié)進(jìn)行嚴(yán)格限制;而對(duì)環(huán)境友好型企業(yè)的上市融資提供各種便利條件。四是實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償。當(dāng)前應(yīng)重點(diǎn)建立以發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)不發(fā)達(dá)地區(qū)、城市對(duì)鄉(xiāng)村、上游對(duì)下游、受益方對(duì)受損方、“兩高”產(chǎn)業(yè)對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)為重點(diǎn)，以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主要手段的生態(tài)補(bǔ)償政策。

加強(qiáng)環(huán)保能力建設(shè)。健全環(huán)境監(jiān)察、監(jiān)測(cè)和應(yīng)急體系。規(guī)范環(huán)保人員管理，強(qiáng)化培訓(xùn)，提高素質(zhì)，建設(shè)一支思想好、作風(fēng)正、懂業(yè)務(wù)、會(huì)管理的環(huán)保隊(duì)伍。盡快解決環(huán)境執(zhí)法人員未統(tǒng)一納入公務(wù)員序列問題。完善環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，建設(shè)“金環(huán)工程”，實(shí)現(xiàn)“數(shù)字環(huán)?！保瑢?shí)行信息資源共享機(jī)制。建立環(huán)境事故應(yīng)急監(jiān)控和重大環(huán)境突發(fā)事件預(yù)警體系。

3　結(jié)語

環(huán)境行政執(zhí)法障礙在我國是比較嚴(yán)重和迫切需要解決的問題，通過健全法律體系，完善管理體制，加強(qiáng)環(huán)保機(jī)構(gòu)建設(shè)，增大執(zhí)法權(quán)限，提升環(huán)境執(zhí)法水平等措施，可以有效促進(jìn)依法治理環(huán)境，構(gòu)建環(huán)境友好型社會(huì)，可以有效促進(jìn)排污企業(yè)加強(qiáng)環(huán)境管理和污染治理，扭轉(zhuǎn)違法成本低和守法成本高的問題，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

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徐祥生(1964—),男,漢族,福建武平人,大專,工程師,主要研究方向:環(huán)境保護(hù)。