基于土地資產(chǎn)化視角的我國農村土地制度改革路徑選擇

■ 楊 萍（河南師范大學新聯(lián)學院 河南新鄉(xiāng) 453007）

基于土地資產(chǎn)化視角的我國農村土地制度改革路徑選擇

■ 楊 萍（河南師范大學新聯(lián)學院 河南新鄉(xiāng) 453007）

農村土地制度變遷問題一直是世界農業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的重要話題，我國現(xiàn)行的農村土地承包責任制缺陷與不足凸顯，亟需進行農村土地制度的進一步變革。土地資產(chǎn)化改革構想具有現(xiàn)行農村土地承包責任制無法比擬的制度創(chuàng)新效用，綜合采用土地資產(chǎn)量化模式和永佃制模式的農村土地資產(chǎn)化制度設計，是當前我國亟需進行農村土地制度改革的一條現(xiàn)實可行路徑。

農村土地制度 土地資產(chǎn)化資產(chǎn)量化模式 永佃制模式

問題的提出

本文研究對象是中國農村土地產(chǎn)權制度。其中：土地是特指農村耕地，不包括宅基地、“四荒”等內容；土地產(chǎn)權包括四種：農村土地所有權、農村土地農業(yè)用途使用權、農村土地農業(yè)用途使用權的流轉權（即通常人們所說的農地流轉權）、農地非農化產(chǎn)權（即農村農業(yè)用地向非農業(yè)用途轉換相關的產(chǎn)權）；制度是指正式規(guī)則，即正式制度（制度還包括非正式制度，本文主要研究正式制度）。

因此，對中國農村土地產(chǎn)權制度的定義是：關于中國農村土地各項產(chǎn)權歸屬的正式規(guī)則的總稱。該制度包括四項子制度：中國農村土地所有權制度（如集體所有制）；農村土地農業(yè)用途使用權制度（如家庭承包責任制）；中國農村土地農業(yè)用途使用權的流轉權制度（即通常所說的農村土地流轉制度）；中國農地非農化產(chǎn)權制度（包括征地制度、農業(yè)用途管制制度、城鎮(zhèn)一級土地供給制度等）。

土地制度作為農村的基本制度之一，對于農民至關重要。由于政府相關制度的缺位和農村土地制度創(chuàng)新的滯后，農村土地作為一項資產(chǎn)并沒有產(chǎn)生應有的資產(chǎn)化收益，農民無法從土地上獲取最大化收益，從而使得城鄉(xiāng)收入差距的持續(xù)擴大成為不爭的事實。

因此， 如何改革現(xiàn)有不適應的農業(yè)生產(chǎn)關系、解放被束縛的農業(yè)生產(chǎn)力，促進農業(yè)和農村經(jīng)濟又好又快發(fā)展，提升農業(yè)生產(chǎn)力，促進城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展，如何從我國國情和農村實際出發(fā)，找出一條切實可行的農村土地制度創(chuàng)新路徑，是政府解決“三農”問題的重要抓手，也是建設和諧社會的必要手段。

文獻回顧

農村土地制度變遷問題一直是世界農業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的重要話題，目前對于農村土地制度變遷問題討論研究的文獻浩如煙海。Liu、Carter and Yao（1998）認為，在農地制度創(chuàng)新方面存在著悖論：實施責任制，實質上是國家向農民讓渡部分權利，形成從集體生產(chǎn)到家庭經(jīng)營的帕累托式的改進，而隨著改革的深入，農民對地權個人化的進一步要求卻引發(fā)國家的憂慮—國家擔心地權個人化的發(fā)展將對整個社會形成損害，這種損害包括糧食供應不足等。

盧鋒（1999）的研究卻表明，國家對地權個人化發(fā)展將導致糧食供應不足是沒有依據(jù)的。他的判斷得到了國外部分經(jīng)驗數(shù)據(jù)的支持。North and Thomas（1973）和Ruttan and Hayami（1984）指出，土地的相對稀缺，是導致西歐從公田制向私有制的轉變最重要的原因；速水佑次郎等（Hayami and Kikuchi，1981）對菲律賓和印尼爪哇島收割制度演變的研究，驗證了North and Thomas（1973）和Ruttan and Hayami（1984）的結論。黃少安、孫圣民、宮明波（2005）對1949-1978年中國大陸農業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)驗數(shù)據(jù)研究也表明，不同的土地產(chǎn)權制度，所激勵的生產(chǎn)要素投入量不同，而投入相同的生產(chǎn)要素，農業(yè)的產(chǎn)出也有不同，由此得出結論：“所有權農民私有、合作或適度統(tǒng)一經(jīng)營”是相對較好的制度。

此外，還有眾多學者從土地制度創(chuàng)新模式的角度對農村土地制度創(chuàng)新進行了論述。徐漢明（2004）建立了“農民土地持有產(chǎn)權制度”的理論模型，何練成、何林（2005）提出了“農地所有權國有化與產(chǎn)權農戶家庭化相結合”方式。姚洋（1990）總結了目前中國農村六種主要農地制度類型：農戶經(jīng)營加“大穩(wěn)定、小調整”模式；兩田制；蘇南模式；“生不增、死不減”模式；溫州模式；土地股份制，他僅僅列舉出了現(xiàn)今我國存在著這幾種農地制度類型，并沒有得出哪種類型更加適應我國現(xiàn)實情況的結論。馬力（2007）也是一樣，他將我國目前的產(chǎn)權制度設計創(chuàng)新構想歸納為“土地股份合作制”、多元化的農地產(chǎn)權制度、“農民按份共有制”、“農民土地持有產(chǎn)權制度”四種模式，并沒有說明哪種模式更好，更能給當前農村發(fā)展帶來活力，更能促進“三農”問題的解決。

羅士喜（2008）將當前農地制度創(chuàng)新模式總結為：“私有化模式”、“土地股份制模式”、“土地資產(chǎn)量化模式”和“永佃制模式”四種模式，他雖然較姚洋（1990）、馬力（2007）研究得深入了一點，從宏觀上得出了“土地資產(chǎn)量化模式” 和“永佃制模式”較為符合我國實際的結論，但他也未對其具體的實施路徑做出進一步的闡述，微觀分析不夠。

綜上所述，眾多學者對我國農村土地制度創(chuàng)新的研究，看到了現(xiàn)行農村土地制度不再適應農村社會生產(chǎn)力的發(fā)展，對于促進現(xiàn)行農村土地制度進行改革具有一定的參考價值，但大都集中在宏觀、中觀層面，而基于具體可行性路徑選擇的微觀分析則很少。本文根據(jù)土地資產(chǎn)化制度設計構想，通過對羅士喜（2008）提出的農村土地資產(chǎn)化的四種模式的比較，指出綜合采用土地資產(chǎn)量化模式和永佃制模式的土地資產(chǎn)化制度設計才是中國農村土地制度創(chuàng)新的現(xiàn)實可行路徑。

農村土地資產(chǎn)化的概念界定及構想

（一）現(xiàn)有的農村土地制度基本情況

現(xiàn)有的農村土地制度基本情況是農村和部分城郊土地歸農村集體所有，但是對于農村集體的具體所指內容爭議流露多；農村土地永久性承包和經(jīng)營權歸農村家庭所有，農業(yè)范圍內的承包權和經(jīng)營權的流轉權歸農村家庭所有；我國實施農村土地用途管制制度，嚴禁任何個人和組織包括農民沒有將農村農業(yè)用地轉換為非農業(yè)用地，但是國家和政府則可以將農業(yè)用地轉換為非農業(yè)用地，無論其目標是公共利益還是非公共利益；農村集體不享有農村集體土地所有權流轉的權利，農村集體所有土地所有權的流轉只能通過國家或政府進行，政府在這一權利流轉中享有主動權、定價權和強制權，農村集體只能被動接受國家或政府決策；政府在將農村集體土地轉換為國有土地征收農村土地時，和農村與農民的交易不是按市場價格進行，而是按照原用途進行，但是政府在二級市場供給土地時卻按照市場價格進行，政府是一級土地市場壟斷買者和定價者，同時是二級土地市場上的壟斷供給者。這一制度在促進農村生產(chǎn)發(fā)展的同時，也出現(xiàn)了一系列問題。

（二）農村土地資產(chǎn)化的概念界定

土地作為一種非常重要的生產(chǎn)要素，它對于財富生產(chǎn)的作用早已為人們所認識，但對于它參與收入分配的必要性卻一直存在模糊認識，這表現(xiàn)在我國的土地在很多情況下是被免費或低價使用的，農村土地參與收入分配的必要性表現(xiàn)得尤其明顯。在我國，土地屬于國有或集體所有，它們的免費或低價使用，意味著它們的收益被少數(shù)人侵占了，或者可以理解為大多數(shù)人根本就沒有獲得其應有的收益，這也是我國收入差距急劇擴大的一個重要原因。

因此，土地要素如何參與分配，是應該認真加以考慮的問題。農地產(chǎn)權是基于農村土地而產(chǎn)生的財產(chǎn)權利的總稱，亦即包括農村土地所有權及其衍生出來的使用權、收益權、處置權等權能在內的權利束；農地產(chǎn)權的各項權能既可完備地集中起來由一個主體行使，也可分散地由不同的主體分別行使。農村土地資產(chǎn)化，就是指將農地產(chǎn)權中所包含的農地所有權、使用權、收益權、處置權等權能在內的權利束分散開來由不同的主體分別行使；具體來講，就是指我國農村土地使用權的資產(chǎn)化，通過這種權利的資產(chǎn)化，使農民獲得經(jīng)濟報酬和收益。

（三）農村土地資產(chǎn)化制度設計構想

從制度經(jīng)濟學產(chǎn)權效率的角度講，土地產(chǎn)權的清晰界定，可有效克服負的外部性，降低交易成本，提高資源配置效率。然而，我國農村現(xiàn)行的是土地產(chǎn)權的“集體所有制”，實際上屬于“共有”產(chǎn)權，其本身有一定的缺陷。雖然它可以做到“共同勞動，平均分配”，達到分配的公平，但它產(chǎn)權主體不明，權責不明，已成為農業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的障礙和阻力，成為解放和發(fā)展農業(yè)生產(chǎn)力的桎梏，束縛了生產(chǎn)力的發(fā)展，不能使農民富裕起來。因此，必須實現(xiàn)土地承包經(jīng)營制度的改革和創(chuàng)新，明確界定土地的產(chǎn)權。

我國是社會主義國家，現(xiàn)行的《土地管理法》所規(guī)定的：“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理”，也就是說，村民委員會擁有土地經(jīng)營權。這種經(jīng)營管理制度非常死板，缺乏活力。社會主義的農村土地集體經(jīng)營，應該借鑒歷史經(jīng)驗，以土地使用權與經(jīng)營權相分離的方式來利用好十分有限的農村土地。

農地實行國家控制。農村土地所有權仍歸國家所有。我國的土地所有權在實際的運作中，在目前實際執(zhí)行的有兩種，即：國家所有權和集體所有權。根據(jù)前文所述農地產(chǎn)權的概念，可以將土地所有權與使用權分離開來，按照目前家庭承包責任制下分給農民的土地多少，把土地所有權一次性量化給個體農民或者按照一定期限量化給農民。但是這種使用權并不是幾年或者幾十年有效，時間越長越好，最好是永久性的，從而徹底剝奪農村干部不斷地重新分配土地（承包權）、從而控制農民的權力，使農民成為自己命運的主人。

這樣一來，他們可以自由地交易這種土地使用權，可以轉讓、出租、繼承、贈予，他們這種交易并不僅僅是在本村的范圍內，而是在更大的甚至是全社會范圍內的市場上自由地交易，自主選擇土地的業(yè)主，國家只需規(guī)定土地的用途即可。

確保農戶土地整體轉讓。拿到市場上進行交易的土地資產(chǎn)，必須是在經(jīng)過全村18歲以上2/3的公民同意交易的前提下進行，全村所有的土地作為一個整體進行交易，而不是一家一戶的個體轉讓，從而確保獲得土地使用權的業(yè)主能夠實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，同時也不致于個體農戶與獲得土地經(jīng)營權的業(yè)主在發(fā)生權益糾紛時力量過于弱小導致自身利益受到損害。

確保農地資產(chǎn)量化所得收益的用途。土地資產(chǎn)在市場上交易所得收益的用途要嚴加控制，不能夠按照人頭進行均分，而應該首先用于農村的社會保障建設，建立最低標準同城市人一樣的社會保障體系，這一點尤其重要，絕對不能讓農民失地即失業(yè)，失業(yè)即失保；如若該資金尚有剩余，則用于全村18歲以下人群的教育保證金，減小全村孩子上學受教育的教育成本；如果還有剩余，則可以均分給每個農戶。

科學合理地進行規(guī)劃，明確經(jīng)營土地的權利和義務，以切實保護農地用途。用地要有規(guī)劃，可以因地制宜地開展造田造地，在坑洼處采用異地運土、填土的方式來造地，以實現(xiàn)耕地占補平衡。對后備土地資源進行全面調查。計劃以外的建設用地，不準占用農業(yè)土地，為子孫后代的發(fā)展做好打算，實現(xiàn)土地的可持續(xù)發(fā)展。違者依法處理。

農地轉為非農地的相關問題。漲價部分歸公是農地轉成非耕地的前提，必須在規(guī)劃范圍內。農地按照規(guī)劃轉為非農地，漲價部分歸公。這里說的“漲價歸公”是借用孫中山先生的“平均地權”思想中的一個概念，即土地所有者報價之后，地價上漲時，國家通過土地增值稅將上漲部分收歸國有。所以土地經(jīng)過改良和進步之后所漲高的地價，應該歸之大眾，不應該歸之私人所有。這種“漲價歸公”的思想，也適用于土地征收。

農村土地資產(chǎn)化制度設計的模式比較

農村土地資產(chǎn)化可以采用的模式很多，主要有以下四種：

（一）私有化模式

根據(jù)“科斯”定理，發(fā)展商品經(jīng)濟的前提條件是把各種資源的產(chǎn)權界定清楚，結合歷史發(fā)展經(jīng)驗，可以把承包經(jīng)營給農民的土地直接界定為農民的個人財產(chǎn)。只要土地成為農民的“恒產(chǎn)”，就可以保證土地使用的高效率；同時，將土地所有權劃歸農民，就相當于將土地作為一項資產(chǎn)固化在農民的手中，從而也就提升了土地的價值。不論農民是選擇自己經(jīng)營，還是通過自由出售和租賃給旁人，其都能夠從中獲取較滿意的財產(chǎn)性收入，從而獲得進城的原始積累，促進農村勞動力向城市的快速自愿轉移，加速我國的城市化進程。

（二）土地股份制模式

在堅持土地集體所有的前提下，以現(xiàn)有的分配給農民個人的土地為依據(jù)，將其土地使用權作股，分給農民土地股份，把現(xiàn)在由集體所有按人平均分配土地的“均田制”轉變?yōu)橥恋毓煞莨灿兄?，將收集的土地?jīng)過公開競拍或投標，出讓土地的實際使用權。競拍得到土地使用權者在進行農業(yè)生產(chǎn)時要優(yōu)先吸納本村鎮(zhèn)農民就業(yè)，農民可成為農業(yè)工人并獲得工資；農民則可以在獲得一份收益保障的情況下，安心進城務工，促進農村勞動力的轉移和工業(yè)化的發(fā)展。更重要的是，土地股份制的運作與經(jīng)營股份公司一樣，可由擁有股份的村民成立股東大會，設立董事會，負責處理股份土地使用權的流轉、確定股利分配方案，從而對土地的實際使用者進行監(jiān)督。

（三）資產(chǎn)量化模式

在堅持土地國家所有的前提下，以現(xiàn)行的農村經(jīng)營承包責任制分配給農民的土地為基礎，將土地產(chǎn)權一次性量化給農民或按照一定期限量化給農民，土地所有權由國家成立專門的土地管理部門或土地經(jīng)營管理公司進行管理。其具體管理方式可參考城市居民房產(chǎn)使用權，期限規(guī)定為70年或一定期滿可以續(xù)簽，并允許農民后代繼承，允許農民像城市居民對房產(chǎn)那樣有自由出租、轉讓、抵押土地等權利，從而使農民獲得其土地收益。

（四）永佃制模式

永佃制模式即通過盡量延長土地承包經(jīng)營期限，使土地承包經(jīng)營者增加對土地的投入，實現(xiàn)土地資源的有效配置，讓農民獲得收益。其最大的特征在于可以穩(wěn)定農戶的土地承包關系，可有效克服負的外部性，降低交易成本，提高資源配置效率。永佃權由于一般具有無限期、永久性、繼承性和可轉讓性的特征，因此可以使永佃權人享有較為充分的物權權利，使農民對農地的使用、收益權大大擴展，并有法律保障，可以明晰和穩(wěn)定農地產(chǎn)權，保護農民的土地利益，有利于土地的自由流轉，提高農村土地的使用效率，促進聯(lián)合經(jīng)營或合作經(jīng)營，加大農田基礎建設和水利設施投資，使農地逐漸集中到種田能手手中，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟，使農民獲得財產(chǎn)性收入。

結論和建議

綜上所述，可以得出以下幾點結論：

第一，土地私有化模式不符合我國的國情，實行土地私有化雖然使土地產(chǎn)權更加清晰化，但是可能會導致土地的兼并，加劇貧富差距，因此，這種模式在我國是行不通的；土地股份制模式已在我國很多地區(qū)存在著試點，也有不少成功的例子，但是該種模式適用于經(jīng)濟發(fā)展條件較好的地區(qū)，如果全國普及的話，可能會導致效率的低下，無法增加農民的收益，而且，這種模式的風險性較大，一旦股份公司經(jīng)營不善或虧損，農民股東將成為市場風險的實際承擔者；資產(chǎn)量化模式把土地所有權歸國家所有，以現(xiàn)有的農村經(jīng)營承包責任制分配給農民的土地為基礎，將土地經(jīng)營權一次性免費量化給農民或按照一定期限量化給農民，使得農民具有自由出租、轉讓、抵押土地等權利， 從而獲得財產(chǎn)性收入和土地收益，這種模式既符合我國社會主義公有制的實際，也有效保障了農民的利益，不致造成社會的不穩(wěn)定，雖然效益可能不如股份制效率高，但是穩(wěn)定性較強，比較適合我國現(xiàn)階段的國情。

永佃權模式是在現(xiàn)行家庭承包責任制的基礎上，實行土地所有權仍歸集體所有，將土地的所有權和使用權分離開來，土地使用權長期賦予農民，實行永佃化，這種模式可有效保護農民的土地利益，有利于土地的自由流轉，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，提高農村土地的使用效率，使農民獲得財產(chǎn)性收入，較為符合我國農村實際，在推行上具有較大的優(yōu)越性；通過對土地資產(chǎn)化四種主要模式的比較分析，本文主張土地資產(chǎn)化的制度設計最好將土地資產(chǎn)量化模式和永佃制模式綜合起來進行實施，這樣更加符合當前我國農村的實際情況，推行起來具有更加具有優(yōu)越性。

第二，中央政府是我國農村土地產(chǎn)權制度成功改革的基礎保障。強有力的、代表社會公共利益的、擁有足夠的理性水平的中央政府是打破我國農村土地產(chǎn)權制度僵化的保障。正常社會狀態(tài)下，必須依靠強有力的中央政府主動采取措施打破強勢主體對制度變遷的阻礙，強行打破制度僵化。我國農村土地產(chǎn)權制度已經(jīng)出現(xiàn)僵化的可能，必須依靠中央政府的力量來預防這種趨勢。

中央政府打破農村土地產(chǎn)權制度僵化時應該積極進行相關的配套改革措施。地方政府是目前農村土地產(chǎn)權的最大利益既得者，中央政府打破現(xiàn)有農村土地產(chǎn)權制度變遷的僵化狀態(tài)必然損害地方政府的利益，使地方政府失去控制農村土地產(chǎn)權制度所獲得的土地財政等利益。因此，中央政府應該通過積極推進我國財稅體制改革、城鎮(zhèn)基礎設施投資體制改革、地方政府官員晉升激勵機制改革、地方政府債券市場改革等來緩解改革的阻力。

1.盧峰.應當實事求是地認識糧食過剩問題—對“糧食無過剩”觀點的質疑.管理世界，1999（2）

2.Liu，Shouying，Michael Carter，and Yang Yao（1998），“Dimensions and Diversity of the Land Tenure in Rural China：Dilemma for Further Reforms”，World Development，Vol.26，No.10

3.North，D.and R.Thomas（1973），The Rise of the Western World. London：Cambridge University Press

4.Ruttan，V. an Y.Hayami（1984），“Toward a Theory of Induced Institutional Innovation.”Journal of Devel-opment Studies，Vol. 20，No.4

5.Hayami，Y. and M. Kikuchi（1981），Asian Village Economy at the Crossroads：An Economic Approach to In-situational Change.Baltimore：Johns Hopkins University Press

6.黃少安，孫圣民，宮明波.中國土地產(chǎn)權制度對農業(yè)經(jīng)濟增長的影響—對1949-1978年中國大陸農業(yè)生產(chǎn)效率的實證分析.中國社會科學，2005（3）

7.何練成，何林.我國的農地制度與改革.陜西省行政學院學報，2005（1）

8.徐漢明.中國農民土地持有產(chǎn)權制度研究.社科文獻出版社，2004

9.姚洋.農地制度與農業(yè)績效的實證研究.中國農村經(jīng)濟，1999（3）

10.羅世喜.農村土地資產(chǎn)化的利弊分析.漢江論壇，2008（10）

河南省哲學社會科學規(guī)劃項目（2014CJJ067）“地方政府土地財政生產(chǎn)性的理論與實證研究”階段成果

F301.11

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