對山西省晉城市農(nóng)村土地確權(quán)頒證工作的思考

□刁書中

對山西省晉城市農(nóng)村土地確權(quán)頒證工作的思考

□刁書中

農(nóng)村土地確權(quán)工作是當(dāng)前“三農(nóng)”工作面臨的一項重大任務(wù)，是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的現(xiàn)實推動,是建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場的前提保障。但農(nóng)地復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)狀況也增加了確權(quán)頒證工作中的不少困難，針對這些問題，本文提出了一些思考以供探討。

農(nóng)村土地；土地確權(quán)；確權(quán)頒證

黨的十八屆三中全會對土地確權(quán)頒證工作做出了重大部署，這也是新中國成立以來又一次大規(guī)模的農(nóng)村“土地改革”，是一個有深度、有廣度、有力度的偉大創(chuàng)舉。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證工作是當(dāng)前“三農(nóng)”工作面臨的一項重大任務(wù)，這次“土地改革”與歷次有何不同？該項工作能給農(nóng)民帶來什么好處？存在哪些困難和問題？如何積極穩(wěn)妥推進這項工作？本人針對晉城市農(nóng)村實際，結(jié)合下鄉(xiāng)調(diào)研情況，對土地確權(quán)頒證作了一些思考。

1　從歷次土地改革看這次“土地改革”的不同點

解放初期在共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，我國大面積的實行了土地改革，那一次改革是從地主、富農(nóng)手中把土地?zé)o償分配給了廣大貧苦農(nóng)民，土地所有權(quán)變給了廣大農(nóng)民。耕者有其田，土地私有化。

1955年到1957年，全國實行農(nóng)業(yè)合作化，農(nóng)民的土地入社了，但土地所有權(quán)沒變，土地仍是農(nóng)民個人的，僅僅是合作起來力量大，在一起勞動，一起干活，辦法是兩個：一是以土地入股，參與公配。當(dāng)時我們老家村里的辦法是，土地占60%，勞動工占40%分配當(dāng)年除公糧、種子、飼料以外的糧食總產(chǎn)量；二是大家以工還工，今天給你干活，明天給我干活，互不吃虧，秋后各家收各家地里的糧食。

1958年，人民公社化了，一大二公，土地?zé)o償、無條件歸人民公社，這一次改革是徹底改革了土地所有權(quán)，結(jié)束了中國長達幾千年土地私有的歷史。從此，中國大陸上的土地所有權(quán)變成了集體的。

1978年十一屆三中全會以后，土地實行了聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，土地所有權(quán)仍是集體的，農(nóng)民僅是承包經(jīng)營，實現(xiàn)了所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的兩權(quán)分離。黨的十七屆三中全會首次提出了“允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)”，這一次的特點是土地可以流轉(zhuǎn)了。

黨的十八屆三中全會《決定》更大膽，更放寬，更創(chuàng)新?！霸趫猿趾屯晟谱顕?yán)格的耕地保護制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營”。同十七屆三中全會決定比較最躍眼的是出現(xiàn)了六個字：承包經(jīng)營權(quán)可以抵押、擔(dān)保、入股。這不同尋常的六個字，既體現(xiàn)了土地集體所有的性質(zhì)不變，又拓寬了農(nóng)民財產(chǎn)性收入的渠道。也就是說可以所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分離。所有權(quán)是集體的、承包權(quán)是農(nóng)民的、經(jīng)營權(quán)可以是大戶、可以是合作社、也可以是農(nóng)業(yè)企業(yè)、還可以是城里下鄉(xiāng)投資的工商企業(yè)等。

2　從“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”看能給農(nóng)民帶來什么好處

十八屆三中全會《決定》共講了十六個問題，其中第六個問題是專門講“三農(nóng)”問題的，我的理解是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制。這是三中全會給農(nóng)民送的一份大禮單。以前，集體所有的土地只能是低價賣給政府，政府再以高價賣給用地商。村集體得到的一點低價賣地款村集體用了，政府得到的高額土地款政府用了，承包土地的農(nóng)民一點也得不到。《決定》提出，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價?？s小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制。擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場。這就意味著今后建設(shè)用地再不會政府一家供地了，土地增值收益再不會是政府一家“壟斷”。農(nóng)民要在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益中得到一定的財產(chǎn)性收入。所以，我說這是三中全會送給農(nóng)民一份大禮單。

3　從幾個不確定的因素看“土地改革”的難點

3.1《決定》提出，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價

什么是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地？晉城市農(nóng)村土地都已承包給農(nóng)民了，哪一部分土地是集體經(jīng)營性建設(shè)用地，至少目前概念還不太清楚，用中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、辦公室主任、中國目前做農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的專家陳錫文的話說：這需要搞試點。既要加強頂層設(shè)計，又要摸著石頭過河，要與時俱進修改一些不合時宜的法律，及時總結(jié)各地試點實踐中的好做法和好經(jīng)驗，才能推動制度設(shè)計向前推進。

3.2《決定》指出，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，四不得

不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益，不得突破土地用途管制原則。

在這四不得的前提下，如何出讓？怎么入股？如何抵押？又如何擔(dān)保？把土地抵押出去以后，一旦農(nóng)民歸還不了債務(wù)，土地所有權(quán)就容易發(fā)生變化，農(nóng)民的承包權(quán)就不能達到保障。土地可以擔(dān)保，農(nóng)民想貸款，能用土地承包權(quán)抵押，擔(dān)保嗎？改制后的銀行同意嗎？這都需要全社會理解三中全會《決定》，落實三中全會精神。我認(rèn)為，這都是不確定因素，需要在試點中解決。

3.3建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利

這些政策都很好，但這些政策的落實都必需建立在“土地確權(quán)”的基礎(chǔ)上。如果不扎扎實實搞好土地確權(quán)，不僅農(nóng)民享受不到改革的實惠，還會引起社會的不穩(wěn)定。據(jù)調(diào)查，晉城市大多數(shù)農(nóng)村土地沒有扎扎實實的給農(nóng)民發(fā)了土地使用證。沒有給農(nóng)民吃了定心丸。原因有三；一是80年代搞聯(lián)產(chǎn)承包時，現(xiàn)在40歲以下的人都還不到分地的年齡，沒有分得土地，而當(dāng)時分到地的許多老人家庭人口大變了，中間有幾次調(diào)整土地，都是大穩(wěn)定、小調(diào)整，農(nóng)村仍有許多青壯勞動力沒有承包地；二是確權(quán)工作量很大，怕麻煩，能推則推，待下一屆落實吧；三是有的干部占有土地較多，較好，怕張榜公布后，引起反感。這些都多多少少會給改革帶來難點。

3.4各級政府的角色是否轉(zhuǎn)變

以前農(nóng)村土地要想流通必須先要征地，必須首先變成城市全民所有的土地，對于農(nóng)民的土地而言，原來的買方只有一個，就是地方政府，到城市以后這個土地的賣方也只有一個，還是地方政府；政府以低價買上農(nóng)民的，特高價賣給開發(fā)商，以后這個情況改變了，地方政府將變成買方或者賣方之一。對于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)來說，賣方可以是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者農(nóng)戶，買方既可以是地方政府，也可以是中小企業(yè)、甚至是某些個人，或者是農(nóng)戶。因為這種模式的改革，無疑會令地方政府失去對土地的控制權(quán)，大大減少了“土地財政”的收入。土地收益再不是地方政府一家“壟斷”，參與土地收益分配的有集體、有農(nóng)民、有政府。具體如何分配，各占多大比例，這都要搞試點。所以，各級政府的角色轉(zhuǎn)變直接關(guān)系到“土地改革”的成敗。

2.5賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利

農(nóng)民究竟能享受到多少財產(chǎn)權(quán)利，是哪些農(nóng)民能享受到城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的利益？陳錫文講了，“賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利，不是要分給農(nóng)民什么新財產(chǎn)，而是要讓法律賦予農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利得到更好的實現(xiàn)和保障”，主要是依法維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，保障農(nóng)民集體經(jīng)濟收益分配權(quán)，保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)。根據(jù)物權(quán)法的規(guī)定，完整的所有權(quán)包括占有、使用、收益和處分權(quán)。目前，法律規(guī)定農(nóng)民對宅基地只擁有占有和使用權(quán)，對承包地擁有占有、使用和收益權(quán)。因為宅基地是給農(nóng)民自用的，不是搞經(jīng)營的，所以少了收益權(quán)。就這些好政策，在我們市城郊附近的農(nóng)村，集體和農(nóng)民都可能受益，得到好處，增加財產(chǎn)性收入。而在廣大偏遠農(nóng)村，比如，山河、李寨、南嶺、駕嶺、橫河、十里、六泉等地誰去那些地方征用建設(shè)用地？誰又敢接受那些地方土地作為抵押？農(nóng)民的財產(chǎn)性收益微乎其微?！稕Q定》指出：允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價，也就是城鄉(xiāng)同價，國有土地與集體土地同價，這一優(yōu)惠政策雖然集體和農(nóng)民都增加些賣地收入，但是由于土地價格升高，勢必增加開發(fā)的成本，導(dǎo)致今后農(nóng)村房價的提高。沒有買上房的農(nóng)民雖然獲得一點土地收益款，卻付出了高額的買方款。

4　因勢利導(dǎo)積極穩(wěn)妥推進農(nóng)村土地確權(quán)頒證工作

農(nóng)村土地確權(quán)頒證是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要統(tǒng)籌確權(quán)與穩(wěn)定、發(fā)展的關(guān)系，必須試點先行，以點帶面，一次規(guī)劃，分步實施，才能積極穩(wěn)妥推進這項工作。

4.1宣傳引導(dǎo)、統(tǒng)一思想

各級政府、農(nóng)業(yè)部門要加強對這項工作重要意義、相關(guān)政策和先期試點村成功經(jīng)驗的宣傳。要通過宣傳使地方政府和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識到只有確權(quán)頒證才能真正協(xié)調(diào)矛盾糾紛、維護農(nóng)村穩(wěn)定，才能化解農(nóng)民擔(dān)憂，放心大膽流轉(zhuǎn)土地，為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和推進農(nóng)村全面小康打下基礎(chǔ)。使農(nóng)民認(rèn)識到只有確權(quán)頒證才能真正保障他們的土地承包經(jīng)營權(quán)和各種權(quán)益。

4.2從小及大、逐步試點

建議在去年每縣三個村試點的基礎(chǔ)上，用半年左右時間，在全市所有涉及農(nóng)村土地承包的鄉(xiāng)鎮(zhèn)各選擇一個村開展確權(quán)試點。再用半年左右的時間，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)再選擇三個村開展試點工作。最后用兩至三年的時間，全面完成全市農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作。推進試點工作應(yīng)選擇地理條件好、經(jīng)濟基礎(chǔ)好的村進行，在已納入新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃的地方、人地矛盾較多的地方先行先試。

4.3加強領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

土地確權(quán)與農(nóng)村集體土地所有權(quán)、農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)民宅基地使用權(quán)、集體林權(quán)等聯(lián)系緊密。因此，建議把農(nóng)村土地確權(quán)頒證與上述權(quán)證的確權(quán)頒證放在一起抓，統(tǒng)籌部署、協(xié)調(diào)安排。成立由市里相關(guān)部門負責(zé)人組成的確權(quán)頒證工作領(lǐng)導(dǎo)小組，依職能成立領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，對確權(quán)登記頒證工作進行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一安排、分工負責(zé)、協(xié)調(diào)推進。

（作者單位：山西省晉城市農(nóng)業(yè)委員會）

1004-7026（2015）03-0018-03中國圖書分類號：F321.1

A

刁書中，男，1963年11月生，1983年7月畢業(yè)于山西省長治農(nóng)校農(nóng)學(xué)專業(yè)，1983年9月被分配到沁水縣農(nóng)業(yè)局技術(shù)推廣站工作,1986年3月調(diào)入山西省晉城市農(nóng)牧局土肥站工作，1992年6月取得山西農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)作物專業(yè)大專學(xué)歷。2002年7月調(diào)到晉城市農(nóng)委農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟信息中心工作。先后任技術(shù)員、副站長、站長、農(nóng)藝師等職?，F(xiàn)任晉城市農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟信息中心主任。三十余年一直從事農(nóng)技推廣、農(nóng)業(yè)信息服務(wù)和“三農(nóng)”政策研究等工作，積累了豐富的工作經(jīng)驗，已在省級以上權(quán)威刊物雜志發(fā)表論文十余篇。