基于知識運用視角的大型公共工程投資決策模型研究

龐永師，劉景礦，謝壁林

(1．廣州大學工商管理學院，廣東 廣州 510006;2．廣東省國際工程咨詢公司;廣東廣州 510060)

大型公共工程是固定資產(chǎn)投資的重要載體，是指由政府主導的、為促進地方經(jīng)濟發(fā)展、滿足公眾利益而投資興建的基礎設施或公共設施項目，具有一定的投資規(guī)模(一般為3 000萬元以上)，通常為地方重點投資項目。大型公共工程涉及社會、經(jīng)濟、民生等諸多因素，因此其投資決策應科學、合理并充分考慮和衡量各方主體利益，確保有限的公共資源滿足盡可能大的社會需求。但近年來，大型公共工程投資決策失誤頻頻出現(xiàn)，造成公共資源的極大浪費。隨著知識更新速度的加快及管理工作復雜程度的增加，管理過程知識的運用越來越受到重視，部分學者從知識的角度，通過實證研究探索了對項目績效、代建績效的影響機理，并取得了良好的成效［1-2］。因此，基于知識運用的視角完善大型公共工程投資的決策機制，改善決策效果具有重要意義。

一、知識運用及其相關理論

知識運用及其相關理論的研究源于20世紀70年代，從研究的內(nèi)容來看，主要集中在兩個方面。

其一，關注知識與政策之間的關系，即如何在專家的研究成果與政策制訂之間搭設橋梁。對此，許多學者提出了相關理論和模型來分析兩者之間的關系，其中較具有代表性的有兩大群體理論和啟迪模型。兩大群體理論認為，政策制定者對研究成果的態(tài)度是用或者不用，這是由文化差異所導致的;而啟迪模型的倡導者Weiss則認為并非只有以上兩種態(tài)度，知識并非一經(jīng)產(chǎn)出就能夠作用于政策;而是會隨著時間而發(fā)生變化。也有學者從知識成為政策的動力學角度進行分析，將知識運用分為科學推動型、需求拉動型、擴散型和互動型。四種模型闡述了知識研究者與使用者之間知識運用的規(guī)律，其中互動模型較為復雜和完整，該模型認為知識運用開始于研究者或使用者的需求，知識運用的程度取決于研究者和使用者之間各種無序的交互作用，而不是簡單的線性邏輯［3］。

其二，以企業(yè)為單位，探析組織內(nèi)部的知識運用的相關情況。Jack(1972)率先對知識運用的過程進行研究，對包括大學、企業(yè)和社會組織在內(nèi)的知識運用進行討論，給出了知識流的概念。Anil Menon(1992)探析了知識運用的本質，提出知識運用的概念分析框架，指出知識和企業(yè)(知識使用者)的特征是組織內(nèi)部知識運用的主要影響因素。Miller(2007)通過實證研究指出部門之間的知識運用比部門內(nèi)與公司外部知識運用對企業(yè)創(chuàng)新更有積極作用［4］。

基于以上文獻，國外諸多學者在知識運用及其相關理論方面研究較為成熟，不僅探討了專家知識的運用，還考慮了其他主體(政府、公眾等)的影響。與此相比，國內(nèi)學者主要關注于企業(yè)內(nèi)部的知識運用，以知識運用視角研究公共項目投資決策幾乎不多。本文嘗試從知識運用的視角對大型公共工程投資決策進行研究，分析決策過程中的知識本質，及與知識運用的關系，并給相關決策者提出相應的措施和建議。

二、投資決策參與主體的知識

在大型公共工程投資決策過程中，各決策參與者都貢獻著知識。從參與者的特征來看，可以將參與者的知識分為政府的知識、公眾的知識和專家的知識。這些知識各具特色，分別是促進決策者關注投資決策過程中不同問題的外部因素。

(一)政府的知識

政府的知識是指存在于組織內(nèi)部，包括政府行政人員長期實踐積累的豐富經(jīng)驗、技能、形成的政策視角，以及組織的行政文化、目標和績效等。在政府決策過程中，政府知識通過各職能部門的工作流程，有機地匯集并傳輸?shù)經(jīng)Q策者手中，各職能部門人員由于長期的鍛煉和經(jīng)驗積累，能迅速地獲取和傳遞相關知識，以滿足決策者的需求。由此可見，政府的知識提高了決策者獲取知識及決策的效率。政府的職能決定了在大型公共工程投資決策過程中，需整合多方的利益訴求、明確公共利益，調節(jié)各種矛盾糾紛、協(xié)調利益分化等問題，體現(xiàn)政府組織運作的民主集中制原則。

(二)專家的知識

專家為非政府部門研究機構、高校、建筑行業(yè)或咨詢單位等在學術、技藝等方面有專門技能或專業(yè)全面知識的人。近年來，政府決策過程中越來越多出現(xiàn)專家的身影，其引入是源于對決策手段和效果“科學性”“理性化”的需求。一般認為，專家的知識優(yōu)勢在于對事實和技術問題的專業(yè)分析。對于大型公共工程投資決策過程中涉及的專業(yè)要求較高的領域，專家知識能夠洞悉問題的成因、制訂預防和解決措施，對不同方案的實施效果進行預測，尋求切實可行的實施方案。專家知識的表現(xiàn)形式有公開發(fā)表的成果(教材、專著、論文)、專利、委托咨詢、專家建議、專題研討報告等。

(三)公眾的知識

根據(jù)吉爾茲提出的“地方性知識”的概念，公眾以其常識經(jīng)驗對大型公共項目決策過程中相關問題的意見和見解可視為公眾的知識。大型公共工程項目歸根結底是為社會公眾服務，因此公眾的參與必不可少。

決策過程中公眾參與能為政府提供準確可靠的信息，對資金的使用進行有效監(jiān)管，提高決策公開的透明程度，有利于提高決策本身的質量，減少決策過程中的矛盾沖突［5］。公眾的知識可通過民主評議、信訪意見、民意調查反映、聽證等渠道進入決策當中。他們的知識匯集了普通公民的政治愿景和訴求，并希望自己的聲音、利益被政府和官員感知，從而對決策施加影響。

大型公共工程投資決策過程中，各種知識各具特色、相互制約，共同影響著決策，缺一不可。專家知識能夠對決策過程中的技術或事實問題提供科學的解釋和解決措施，然而專家“理性”功能的前提是在其知識優(yōu)勢的“領域”內(nèi)才能充分體現(xiàn)，“越界”行為可能導致判斷的失誤［6］;且專家學者并非項目的直接利益相關者，其制定的政策可能更偏重于項目的經(jīng)濟效益及技術合理性，對公眾利益和滿意度等非經(jīng)濟因素考慮較為欠缺［7］。公眾知識在技術領域方面有明顯的弱勢，但他們擁有社會、相關環(huán)境的知識，能夠衡量有關事項的決策對社會所產(chǎn)生的作用，這些知識對于決策經(jīng)常是關鍵的，但也是專家知識所缺乏的［8］。此外，不同參與者由于其社會地位、所處條件、對社會的預期、對利益的追求等方面的差異，導致了對投資決策的不同訴求，這需要由政府知識來進行整合和協(xié)調。政府、專家、公眾知識對比詳見表1。

表1 政府、專家、公眾的知識對比

三、投資決策過程知識運用模型

基于知識視角的大型公共工程投資決策可看作決策參與主體知識相互作用并得以運用的過程。因此，可構造大型公共工程投資決策過程的知識運用模型，詳見圖1。

該模型揭示了大型公共工程投資決策過程的知識本質，刻畫了投資決策過程中各參與主體知識的流動及其相互影響的關系。其中專家、公眾的知識通過一定的形式和渠道，對政府知識產(chǎn)生影響，從而作用于投資決策。當然，專家和公眾的知識并非都能被政府吸收和消化，這其中受到了諸多方面的共同影響，如知識的適用性、知識的表現(xiàn)形式、政府工作人員的特征等。然而，這些知識是決策的基礎，其豐富和完備性對決策的科學性及決策效果至關重要。此外，模型中的外部知識指專家、公眾、政府知識以外的，體現(xiàn)投資項目本身特征的知識，如項目建設規(guī)模、投資額度、方案選擇等。專家、公眾、政府除本身知識外都需要獲取外部知識進行判斷做出決策。

大型公共工程投資決策過程包含了許多重大決策，例如項目的方案選擇、選址、投資額度的確定、建設規(guī)模等，這些決策基本上都圍繞著如何更充分發(fā)揮大型公共工程“公共性”“服務性”的功能，需要決策參與者集思廣益，同時也取決于公眾、專家知識能否被政府運用。再者，決策過程中，政府對公眾、專家知識的運用和吸收，也必將使政府的知識得到提高和發(fā)展，有利于進一步提高政府的行政決策能力和效率，因而有必要對這一過程的知識傳遞進行分析，采取必要的手段，促進公眾、專家的知識能被政府運用。借助知識的信息溝通模型可以很好地分析以上過程［9］。

圖1 大型公共工程投資決策過程知識運用模型

圖2 知識的信息溝通模型

從圖2可知，公眾、專家的知識能否被政府運用，受到三個方面的影響。

第一，知識擁有者是否將其對決策的相關知識進行外化和發(fā)送。公眾、專家的知識需要轉化為信息才能發(fā)送至政府接收。公眾的知識并非都能被政府吸收和消化，他們在日常生活經(jīng)驗中所得到的知識往往是帶有主觀偏見性的、粗糙的、未經(jīng)嚴謹驗證的，并且邏輯非融貫的。因此，政府需要對公眾進行相關培訓，包括參與投資決策方面的程序，專業(yè)知識的介紹等，使公眾的知識具有科學性，且非常理性，外化為有用的信息。此外，專家的知識更具有科學性，容易被政府采納，但不是萬能的，例如科學知識在投資決策過程中更偏重于項目本身的經(jīng)濟、技術科學性，而對外在的社會因素考慮較為欠缺。專家知識經(jīng)過社會實踐的考驗，外化為有用的信息才能發(fā)送至政府接收。

第二，信息傳遞過程是否存在障礙，即是否有知識傳輸?shù)穆窂健＜?、公眾的知識需要轉化為信息傳送到政府那里時，應考慮各種傳送過程障礙，如政府投資項目信息不公開，回應制度未建立，參與機制法規(guī)不完善等。只有排除信息傳遞過程中的障礙，才能確保知識傳遞路徑暢通。

第三，政府工作人員對知識的理解能力。假設政府能夠對公眾、專家的知識進行充分理解和運用，主要考慮前兩個影響。促進公眾、專家知識的外化和發(fā)送，可從確保公眾、專家順利參與決策以及采取激勵措施兩方面著手，使更多人主動參與到?jīng)Q策中來，為決策提供豐富的知識基礎。暢通的決策參與渠道是信息有效傳遞的保障，因此，需要運用法律的手段進行約束。再者，針對決策的知識本質，決策的過程需考慮知識的完備性及決策權重與知識相匹配原則。

四、改善投資決策效果的措施與建議

通過上述的分析，改善大型公共工程投資決策效果的措施和建議如下。

(一)完善信息公開與回應制度，提升公眾、專家決策參與度

信息公開是公眾、專家參與大型公共工程投資決策的根本，對決策信息的了解和掌握是公眾、專家參與決策的“觸發(fā)器”。因此，政府應當針對決策信息的特征，采取法定的形式向公眾和專家公開，完善信息公開制度，確保決策信息的即時、準確傳遞。此外，公眾和專家參與決策的意愿是其訴求和意見能夠得到政府的關注，并作用于決策當中，所以，政府應當注重與參與者之間的互動關系，對投資決策回應流程進行制度化、規(guī)范化的建設和完善，讓參與者參與其中。

(二)加強公眾的社會培訓，增強其參與決策水平

大型公共工程投資決策過程涉及諸多專業(yè)性知識，使部分有意愿參與者望而卻步。對決策參與渠道、參與方式等相關制度的不了解，也進一步影響公眾參與決策的效果。因此，必須加強公眾的社會培訓，為公眾搭建更多提升參與能力的平臺，如組織專家開展專題講座、加強決策參與活動專項培訓、通過網(wǎng)絡、新聞等媒介進行宣傳，增強公眾的科學文化知識和參與技巧，熟悉決策參與的基本知識，使公眾能切實地參與到?jīng)Q策中來。

(三)實施長效激勵措施，促進公眾、專家主動參與

參與決策需要耗費時間、精力和成本。在參與方式上，政府應當考慮參與的便利性，充分利用信息和網(wǎng)絡資源，采用靈活的反映知識的渠道，以減少參與成本。也可以通過設立獎勵措施，包括精神和物質方面，如帶經(jīng)費的課題研究、委托咨詢等方式，使專家主動參與到?jīng)Q策中來。公眾與專家的參與需要動力驅動，而動力可分為內(nèi)在動力和外在動力，外在動力能在短時間內(nèi)取得效果，但持久性較差。相反，內(nèi)在動力具有可持續(xù)性，內(nèi)在動力的構建，需轉變政府觀念，增強民主決策意識，建立和完善相關的法律法規(guī)，引導并讓決策參與者意識到參與決策關系到個人及社會的整體利益，且參與者能夠在其中確有所得，使決策參與處于良性循環(huán)中，才是公眾、專家參與決策的不竭動力。

(四)建立參與機制法規(guī)，暢通知識傳遞路徑

對大型公共工程投資決策而言，引入公眾、專家參與已得到各地政府的認可，也在許多地方性法規(guī)中提及。然而，當中對專家、公眾參與的權利、方式和程序等大都缺乏明確規(guī)定［10］。如廣州市2011年施行的《廣州市重大行政決策程序規(guī)定》中規(guī)定，“重大民生決策征求意見稿向社會公開征求意見的，決策起草部門應當通過報刊、互聯(lián)網(wǎng)或者廣播電視等公眾媒體進行;還可以通過聽證會、座談會、問卷調查或者其他方式征求社會公眾意見”。從“應當”“可以”等詞語表述可看出，在重大民生決策中，政府對公眾參與并非強制性的要求，且對于重大民生決策的內(nèi)涵并未做出詳細規(guī)定，可能導致由政府主導公眾、專家的參與行為。為確保公眾、專家知識能更好地作用于決策，需要從法律的角度保障其參與權;制定大型公共工程投資決策中公眾、專家參與的政策及法律法規(guī)，細化參與權利、方式、范圍、程序等相關規(guī)定，并且增強其可操作性，才能確保知識傳遞路徑暢通。

(五)注重決策權重與知識匹配，提高決策質量與效率

大型公共工程投資決策過程的實質是知識創(chuàng)造和運用的過程，因此科學的決策必須遵循知識的原則，為各參與主體分配相應權重，使各主體知識能夠在決策當中得以運用和體現(xiàn)。實踐中出現(xiàn)了諸多決策失敗的案例，究其原因，決策者缺乏某些必要的知識是一個重要的因素。因此，決策過程中，管理者應當對某些特定的問題適當擴大其他參與主體的決策權重，使決策權重與知識相匹配，通過決策權重的傾斜，促進決策的質量和效率。

(六)遵循知識基礎完備性原則，避免決策失誤

管理者的科學決策依賴于豐富的知識基礎，而知識基礎的缺乏，可能導致決策的失誤。知識基礎主要是指政府及其所能運用的知識，對其完備性的衡量可以從深度、寬度和強度三個維度來展開［11］。然而，并不是具備相應知識時就能產(chǎn)生科學的決策，這與政府工作人員對知識的認知模式、經(jīng)驗技巧、工作程序等有密切的關系，他們對知識的處理、整合的不同也將對決策造成影響。根據(jù)知識基礎完備性原則，在大型公共工程投資決策中，應當充分評價是否存在關鍵的知識缺口，如對預見性的問題是否有相應的應對措施、能否充分考慮項目建成后對環(huán)境的影響等，從而降低決策的風險。例如我國“三門峽水利樞紐工程”的失誤，就是在知識基礎未完備的情況下做出的，導致了從建成至今進行多次整改，存廢爭論不斷。

五、結 語

大型公共工程投資決策過程的實質是知識運用的過程，公眾、專家和政府的知識是決策的基礎。其中公眾、專家的知識促進了政府對決策中不同問題的考慮，使決策更具科學性。因此政府應當采取必要的措施，保障決策過程及結果出現(xiàn)更多公眾、專家的“聲音”，包括完善信息公開和回應制度、加強社會培訓、建立長效的激勵機制，使公眾、專家有能力且有意愿為決策貢獻其所擁有的知識;從法律的角度明確公眾、專家的參與權利和方式等，提供暢通的知識傳輸路徑，以更好地被政府運用。再者，從知識的角度來看，投資決策需要根據(jù)決策事項的特征為知識分配相應的權重、考慮知識的完備性，以提高決策的質量和效率，避免決策失誤。

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