農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作需要認(rèn)真探討的幾個(gè)問(wèn)題

□龐新華

（青湖鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)服務(wù)站江蘇東?？h222300）

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作需要認(rèn)真探討的幾個(gè)問(wèn)題

□龐新華

（青湖鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)服務(wù)站江蘇東?？h222300）

農(nóng)村土地承包制度是我國(guó)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的重要基石，它的建立極大地促進(jìn)了我國(guó)農(nóng)村生產(chǎn)力的提高，使我國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得到前所未有的發(fā)展，農(nóng)民的的生活水平得到了翻天覆地的變化。為了使這一生產(chǎn)關(guān)系的進(jìn)一步升級(jí)，以利于土地股份合作社、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專(zhuān)業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體健康成長(zhǎng)，通過(guò)土地依法、自愿、合理的流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，構(gòu)建集約化、專(zhuān)業(yè)化、組織化、社會(huì)化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。

農(nóng)村土地；承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；確權(quán)登記；頒證；探討問(wèn)題

本文DOI編碼：10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2015.06.024

1　二輪土地承包狀況

江蘇省的土地二輪承包開(kāi)始于1996年，按照省委省政府當(dāng)年專(zhuān)門(mén)召開(kāi)的土地二輪延包會(huì)議精神，東?？h土地二輪承包在1996年便率先完成。全縣共有24.08萬(wàn)戶(hù)承包戶(hù)，承包土地面積為8.624hm2，通過(guò)縣委、縣政府的認(rèn)真組織實(shí)施，當(dāng)年共發(fā)放農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)23.40萬(wàn)本，發(fā)放率為97.18%。當(dāng)時(shí)雖然縣委、縣政府對(duì)二輪土地經(jīng)營(yíng)權(quán)承包工作部署嚴(yán)密，有操作性極強(qiáng)的實(shí)施方案，但具體實(shí)施到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)則參差不齊，普遍存在的問(wèn)題是：經(jīng)營(yíng)權(quán)證上雖填注了面積，但地塊無(wú)長(zhǎng)寬標(biāo)注，四至填寫(xiě)模糊缺失；而經(jīng)過(guò)農(nóng)戶(hù)的拓路、拓渠堆、拓荒灘耕種以及政府部門(mén)征用、土地流轉(zhuǎn)等情況的發(fā)生，給今天的確權(quán)、登記、頒證工作帶來(lái)了更為復(fù)雜的局面。如何解決好這些問(wèn)題，則需要分門(mén)別類(lèi)，逐一探討，以求得本次農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)、登記、頒證工作實(shí)現(xiàn)圓滿(mǎn)完成。

2　保持二輪承包政策總體穩(wěn)定，從根本上完善土地家庭承包制度

從東?？h的土地二輪承包情況看，承包農(nóng)戶(hù)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)證率僅為97.18%，尚有6 800戶(hù)農(nóng)民未有領(lǐng)到土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的書(shū)面證明，即：未領(lǐng)到《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》或未簽訂《農(nóng)村家庭土地承包經(jīng)營(yíng)合同》，而且即使這些證書(shū)或合同已經(jīng)發(fā)放或簽訂，也不一定能起到真正的法律效力。就東海縣而言，仍有少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在私自調(diào)整承包地，甚至強(qiáng)行收回承包地重新發(fā)包等違規(guī)行為，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屢屢在調(diào)地、征地、反租倒包以及違背意愿的流轉(zhuǎn)等過(guò)程中受到侵害，同時(shí)有相當(dāng)一部分農(nóng)戶(hù)把領(lǐng)到手的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)根本就沒(méi)有當(dāng)回事，現(xiàn)在早已丟失，即手中無(wú)證。從另一個(gè)從面來(lái)說(shuō)因中央去年1號(hào)文件關(guān)于全面開(kāi)展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作的精神一出臺(tái)，也有一部分農(nóng)民產(chǎn)生了重新分配土地的幻想。所以為了讓廣大農(nóng)民群眾從根本上認(rèn)識(shí)到黨的農(nóng)村政策的一貫性，維護(hù)土地承包法、黨的農(nóng)村土地政策的權(quán)威性、堅(jiān)持我國(guó)土地二輪承包政策的總體穩(wěn)定，應(yīng)堅(jiān)決反對(duì)和杜絕將土地收回進(jìn)行重新分配現(xiàn)象的發(fā)生。

3　統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、排除干擾、以土地二輪承包歸戶(hù)面積（各農(nóng)戶(hù)原土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)上的面積）為依據(jù)，扎實(shí)做好農(nóng)戶(hù)地塊面積不準(zhǔn)、長(zhǎng)寬標(biāo)注不齊、四至不清的問(wèn)題

經(jīng)過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在1996年土地二輪承包時(shí)，我縣統(tǒng)一確定的“土地分配歸戶(hù)清冊(cè)”及“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)”應(yīng)填內(nèi)容，如：地名或坐落、地塊長(zhǎng)寬、畝、四至、用途等，但當(dāng)時(shí)由于工作的整體推進(jìn)，工作人員為了趕超進(jìn)度往往在清冊(cè)和證書(shū)上分配給農(nóng)戶(hù)土地面積（畝數(shù)）皆能做到準(zhǔn)確填實(shí)，而長(zhǎng)寬數(shù)值、四至等往往填寫(xiě)不全。二輪承包后，隨著2005年江蘇省全面取消農(nóng)業(yè)稅，代之以國(guó)家發(fā)放種糧補(bǔ)貼，同時(shí)國(guó)家在征用農(nóng)民土地時(shí)給予重金補(bǔ)貼等政策的實(shí)施，這使農(nóng)民猛然意識(shí)到土地使用權(quán)的突出重要，意識(shí)到土地使用權(quán)的物權(quán)作用，所以，農(nóng)民由原來(lái)的土地棄耕拋荒進(jìn)而演變成寸土寸金，以至于造成農(nóng)民在所分配的地塊上千方百計(jì)尋機(jī)拓耕。就東?？h而言，就存在以下拓耕現(xiàn)象。拓耕現(xiàn)象一：在二輪承包所分配的田塊中凡是靠路、靠渠的便皆出現(xiàn)拓耕現(xiàn)象，使集體預(yù)留的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)路面越來(lái)越窄，溝坡渠堆越來(lái)越陡，鄰地農(nóng)戶(hù)之間因多種少種的矛盾也時(shí)有發(fā)生。拓耕現(xiàn)象二：在1996年土地二輪承包時(shí)，未經(jīng)復(fù)墾的土地溝坎、田埂、土埂、荒灘較多，當(dāng)時(shí)如果把這些也作為承包地分配給農(nóng)戶(hù)顯然是不可能的，村集體對(duì)這些零星底邊、溝灘一時(shí)也未能及時(shí)使用，隨著時(shí)間的延續(xù)，荒灘、荒溝、田埂、土埂便被地塊靠邊的農(nóng)戶(hù)拓墾耕種。這些情況的出現(xiàn)，使未能討到便宜的農(nóng)戶(hù)紅眼告狀，使村干部常常處于想收回這些被拓耕的零星碎地，已耕種的農(nóng)戶(hù)不讓?zhuān)皇栈剡@些地又使紅眼農(nóng)戶(hù)告狀不止的兩難境況。所以，本人認(rèn)為：要徹底解決上述面積不準(zhǔn)，四至不清的問(wèn)題，必須牢牢抓住二輪土地承包時(shí)所確定的各農(nóng)戶(hù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證上的田塊面積為依據(jù)，嚴(yán)肅確定長(zhǎng)寬，重新核定四至，將被拓耕的土地面積重新歸還給村集體。即：還農(nóng)業(yè)生產(chǎn)路的應(yīng)有寬度，還渠堆的應(yīng)有坡度，還被拓耕的荒灘、荒溝、田埂、土埂為村集體使用。從這方面說(shuō)，本次確權(quán)發(fā)證在此問(wèn)題上不得含糊，否則，會(huì)給村集體搞好農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展帶來(lái)無(wú)法挽回的后果，這不僅理順了我縣土地二輪承包后遺留的混亂秩序，體現(xiàn)承包的客觀公平公正公開(kāi)性，也為村集體經(jīng)濟(jì)組織今后更好地做好農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施如路、渠、堆、橋、涵等建設(shè)留下了空間，從而更好地為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)，為最廣大農(nóng)民提供規(guī)模耕種，規(guī)范發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)打下更為堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

4　妥善解決好二輪承包后被流轉(zhuǎn)的土地確權(quán)登記問(wèn)題

土地二輪承包后，東?？h農(nóng)村的土地一直以不同的形式在流轉(zhuǎn)使用權(quán)，近年來(lái)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的速度在不斷加快，但由于管理不規(guī)范、服務(wù)機(jī)制不健全，服務(wù)內(nèi)容缺位等原因，有相當(dāng)一部分流轉(zhuǎn)處于自發(fā)無(wú)序狀態(tài)，針對(duì)各自不同的流轉(zhuǎn)形式和目前已形成的流轉(zhuǎn)狀況，應(yīng)利用這次國(guó)家統(tǒng)一推行的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)、登記、頒證工作整體平臺(tái)，依照國(guó)家農(nóng)業(yè)部2005年第47號(hào)令，即：《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》之規(guī)定，扎實(shí)分類(lèi)研究，確保規(guī)范確權(quán)，做好及時(shí)登記和頒證工作。對(duì)于在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的農(nóng)戶(hù)之間的私自互換承包地的，若雙方持有完整的書(shū)面合法手續(xù)，過(guò)去未能及時(shí)辦理農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證變更登記手續(xù)的，本次在認(rèn)真核實(shí)的基礎(chǔ)上將原來(lái)雙方互換的書(shū)面約定（合同）提供給發(fā)包方和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府土地承包管理部門(mén)做好備案的情況下應(yīng)當(dāng)以互換后的新承包人作為主體進(jìn)行確權(quán)登記，對(duì)于口頭互換且已成事實(shí)的在征得對(duì)方同意可以在補(bǔ)辦完整的互換合同的基礎(chǔ)上直接按互換后的新承包人作為主體進(jìn)行確權(quán)登記，否則仍應(yīng)按原承包人作為承包主體進(jìn)行確權(quán)登記；對(duì)于有些農(nóng)戶(hù)將土地直接轉(zhuǎn)讓給他人耕種的，應(yīng)當(dāng)?shù)玫桨l(fā)包方的批準(zhǔn)，同時(shí)必須簽訂規(guī)范完整的轉(zhuǎn)讓合同，且確認(rèn)受讓方在獲取土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后能夠確保原來(lái)的權(quán)利和義務(wù)得到完整實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)上，則可以按受讓人作為主體進(jìn)行確權(quán)登記，否則，能夠確認(rèn)土地經(jīng)營(yíng)的權(quán)利和義務(wù)的仍是原合同，所以，作為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)、登記、頒證仍應(yīng)以原承包人作為主體；其他流轉(zhuǎn)形式如轉(zhuǎn)包、出租、入股、抵押等，其原承包合同所約定的權(quán)利和義務(wù)未因流轉(zhuǎn)而轉(zhuǎn)換，所以新的確權(quán)、登記、頒證也應(yīng)以原承包人作為承包主體確認(rèn)，但流轉(zhuǎn)合同則應(yīng)繼續(xù)履行。對(duì)于村級(jí)組織為了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整而將農(nóng)戶(hù)的原承包地私自單方面部分或全部抽回，后又統(tǒng)一對(duì)外發(fā)包，有些甚至是中間又進(jìn)行了多次不規(guī)范轉(zhuǎn)包，形成了土地經(jīng)營(yíng)的混亂局面，發(fā)現(xiàn)這類(lèi)情況，給本次的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作帶來(lái)諸多困難，但變化無(wú)論多大，形成問(wèn)題不管有多復(fù)雜，解決問(wèn)題的原則應(yīng)當(dāng)只有一個(gè)，即必須以二輪土地承包時(shí)的承包合同作為依據(jù)進(jìn)行核實(shí)確權(quán)，如果怕麻煩而用將錯(cuò)就錯(cuò)的思維模式進(jìn)行確權(quán)，勢(shì)必造成對(duì)農(nóng)民利益的長(zhǎng)期損害，同時(shí)也容易造成農(nóng)民的上訪(fǎng)，使問(wèn)題更難以解決。

5　土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)應(yīng)當(dāng)確保村集體的共有資源不受侵犯

近年來(lái)一些地方村干部在處理村集體與某些村民個(gè)人發(fā)生的土地使用權(quán)糾紛時(shí)，往往拿集體利益送人情，將本是村里的資源資產(chǎn)拱手相送，還有的村干部在處理這類(lèi)問(wèn)題時(shí)，怕個(gè)別村民無(wú)理纏鬧，也就睜一只眼閉一只眼的任由個(gè)別村民將村集體的某些資源資產(chǎn)占為己用。為了從根本上解決這些歷史遺留問(wèn)題，必須嚴(yán)肅認(rèn)真地徹底核查清楚，那些是二輪承包時(shí)農(nóng)戶(hù)應(yīng)當(dāng)享有的承包農(nóng)田面積，那些是村集體的公有資源，是農(nóng)戶(hù)應(yīng)有的堅(jiān)決登記頒證，是村集體的則必須歸還集體，應(yīng)嚴(yán)禁含糊不清的將目前被個(gè)別村民占有的村集體資源性資產(chǎn)通過(guò)本次重新頒證使其變成合法化。只有這樣才能體現(xiàn)公平公正，才能使個(gè)別利己主義者的思想不至于被其他村民效仿，才能使黨的政策取信于民，才能夠得到更廣大村民的支持。

6　核查登記頒證工作所依據(jù)的政策必須清晰明確，必須呈現(xiàn)有案可稽的可操作性特征

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，牽扯到最廣大農(nóng)民朋友的根本利益，必須通過(guò)本次農(nóng)民家庭承包地的重新核實(shí)、登記，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)妥善地頒發(fā)給農(nóng)民，但要解決好這一問(wèn)題不是靠一個(gè)大的政策框框就可以解決的，由于本次確權(quán)登記的復(fù)雜性，搞不好會(huì)造成基層干部無(wú)法正常操作，甚至造成群眾上訪(fǎng)，帶來(lái)不穩(wěn)定因素。所以必須通過(guò)認(rèn)真的摸底、調(diào)研、試點(diǎn)、總結(jié)，然后拿出一個(gè)切實(shí)可操作的政策解讀，從而給基層干部在開(kāi)展該項(xiàng)工作時(shí)有一個(gè)明白的政策依據(jù)，也給廣大農(nóng)民朋友有一個(gè)明白的政策標(biāo)準(zhǔn)，從而確保該項(xiàng)工作得以穩(wěn)健推進(jìn)，確保農(nóng)村的根本穩(wěn)定和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的更加繁榮。

1004-7026（2015）06-0046-02中國(guó)圖書(shū)分類(lèi)號(hào)：F301.3

A

龐新華（1961年9月出生），男，江蘇省東海縣人，1983年江蘇商校計(jì)劃統(tǒng)計(jì)專(zhuān)業(yè)畢業(yè)，持有江蘇省省委黨校法律專(zhuān)業(yè)本科學(xué)歷，現(xiàn)任江蘇省東海縣青湖鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)服務(wù)站黨支部書(shū)記，經(jīng)濟(jì)師，1998年從縣級(jí)國(guó)有商業(yè)公司經(jīng)理調(diào)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)管站先后任副站長(zhǎng)、站長(zhǎng)、黨支部書(shū)記，從事農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理工作17年，一直關(guān)注著不同時(shí)期黨在農(nóng)村各項(xiàng)方針政策的實(shí)施，關(guān)注著農(nóng)村的改革和發(fā)展，研究方向是農(nóng)村的生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的適用與發(fā)展。