加拿大與俄羅斯北極政策比較及對(duì)我國(guó)的啟示

張 耀

(上海國(guó)際問(wèn)題研究院海洋和極地研究中心，上海200233)

加拿大和俄羅斯是北極地區(qū)擁有陸上領(lǐng)土最大和北冰洋海岸線最長(zhǎng)的兩個(gè)國(guó)家，都是北極治理的關(guān)鍵國(guó)家，也是對(duì)北極域外國(guó)家參與北極治理進(jìn)程能夠起到重要影響的兩個(gè)國(guó)家。加拿大和俄羅斯都把本國(guó)北極地區(qū)的開(kāi)發(fā)和發(fā)展作為本國(guó)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。因此，對(duì)加拿大和俄羅斯兩國(guó)北極政策進(jìn)行分析比較研究不僅對(duì)了解北極國(guó)家的政策演變，而且對(duì)于中國(guó)參與北極治理進(jìn)程也有相當(dāng)?shù)默F(xiàn)實(shí)意義。

一、加拿大北極政策

加拿大將其國(guó)土北緯60°以北的地區(qū)稱為北方地區(qū)，比地理學(xué)上的北極地區(qū)(即北極圈以北地區(qū))要更為遼闊，主要包括育空地區(qū)、西北地區(qū)和努納武特地區(qū)，占加拿大國(guó)土面積的40%以上。同時(shí)，從大西洋通往太平洋的“西北航道”穿越加拿大北極群島中的一些海峽水路。因此，加拿大在北極地區(qū)占有相當(dāng)重要的戰(zhàn)略地位。

隨著國(guó)際局勢(shì)的變化，近年來(lái)，加拿大日益重視本國(guó)北方地區(qū)的重要性，把北方地區(qū)的發(fā)展視為加拿大未來(lái)發(fā)展的關(guān)鍵性因素。為此，加拿大政府連續(xù)頒布了一系列關(guān)于北極政策的政府文件和戰(zhàn)略報(bào)告，系統(tǒng)地闡述了加拿大的北極政策及其實(shí)施方針。在這些文件報(bào)告中，最為重要的是2009年7月發(fā)布的《加拿大北方地區(qū)戰(zhàn)略:我們的北方、我們的遺產(chǎn)、我們的未來(lái)》以及2010年8月發(fā)表的《加拿大北極政策聲明》兩項(xiàng)文件。

這些文件開(kāi)宗明義地指出:加拿大是北方國(guó)家，北方是加拿大遺產(chǎn)和國(guó)家身份認(rèn)同的基本內(nèi)容，其對(duì)于加拿大的未來(lái)而言也是至關(guān)重要的［1］。在此認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上，加拿大的北極政策確立了四個(gè)核心目標(biāo)，即:行使加在北極主權(quán);促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展;保護(hù)北極環(huán)境遺產(chǎn);改善北極治理方式［2］。

(一)行使加在北極主權(quán)

這一目標(biāo)被加拿大政府認(rèn)為是其北極政策中占第一位的。自從20世紀(jì)初起，加拿大就開(kāi)始對(duì)北極地區(qū)提出了主權(quán)要求，包括將整個(gè)北極群島及其周邊水域納入加主權(quán)管轄范圍。加拿大在北極群島周邊提出的領(lǐng)海基線把北極群島周邊水域及穿過(guò)北極群島的諸多海峽水道全部認(rèn)定為加拿大歷史性水域。

加拿大為行使其在北極主權(quán)，提出了三個(gè)主要任務(wù):

首先是尋求解決有爭(zhēng)議的邊界問(wèn)題。加拿大提出其在北極的主權(quán)要求后，便與一些鄰國(guó)宣稱的主權(quán)范圍發(fā)生了重疊和沖突，其中主要有和美國(guó)在波佛特海的水域管轄權(quán)沖突以及和丹麥格陵蘭島與加本土之間的漢斯島的爭(zhēng)端問(wèn)題。各方圍繞這些爭(zhēng)端一直在尋求有利于自己的解決方式。

其次是爭(zhēng)取加拿大聲稱大陸架權(quán)力的國(guó)際承認(rèn)。北冰洋是一個(gè)大陸架面積廣闊的海洋，加拿大擁有世界上最長(zhǎng)的海岸線，其為自己劃定的大陸架和主權(quán)水域范圍也十分廣闊，包擴(kuò)整個(gè)北極群島周邊水域以及延伸向北極點(diǎn)的大片北冰洋水域。加拿大的這些主權(quán)要求與俄羅斯和美國(guó)發(fā)生了抵觸，俄羅斯認(rèn)為自己的大陸架沿羅蒙諾索夫海嶺一直延伸至北極點(diǎn)附近北冰洋水域，而美國(guó)則認(rèn)為穿過(guò)北極群島的諸多海峽水道為國(guó)際通航水道。

第三是應(yīng)對(duì)北極治理和相關(guān)問(wèn)題(如公共安全)。隨著北極問(wèn)題的日益凸顯以及北極國(guó)家和域外國(guó)家再北極地區(qū)活動(dòng)的日益增大哦，北極的治理問(wèn)題和公共安全等問(wèn)題也逐漸浮出水面，而要解決這些問(wèn)題必然要面臨相關(guān)國(guó)家的主權(quán)問(wèn)題。加拿大在水域管理、航行管理、污染管理、公共搜救等都提出了自己的相關(guān)法規(guī)。

為了保證自己主權(quán)的行使，加拿大在軍事安全和外交政策上都進(jìn)行了一系列努力。軍事上，近年來(lái)加拿大開(kāi)始加強(qiáng)在北極圈地區(qū)的軍事存在。其中主要包括在北極地區(qū)開(kāi)展各種聯(lián)合軍事演習(xí)，增加相關(guān)軍費(fèi)預(yù)算，在北極國(guó)境線地區(qū)加強(qiáng)陸?？哲娛虏渴鸬取３塑娛率侄?，加拿大更重視外交和政治方式來(lái)宣示自己的北極主權(quán)。近年來(lái)，加總理哈珀每年都要視察北極地區(qū)。同時(shí)，加拿大也深知其與其他北極國(guó)家的主權(quán)糾紛并不是加可以憑借軍事力量可以解決的，因此以外交手段通過(guò)和平談判也一直是加拿大的主要政策。加拿大外長(zhǎng)坎農(nóng)強(qiáng)調(diào)加拿大對(duì)其北極地區(qū)擁有主權(quán)，加拿大愿意與美國(guó)和丹麥就解決尚存的邊界紛爭(zhēng)進(jìn)行接觸，也愿意與北極理事會(huì)所有成員國(guó)合作，探索北極地區(qū)可持續(xù)開(kāi)發(fā)［3］。

(二)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展

在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面，加拿大北方政策特別強(qiáng)調(diào)要為為北極地區(qū)的可持續(xù)性發(fā)展創(chuàng)造合適條件、尋求有利于加拿大北極居民和所有加拿大人的貿(mào)易和投資機(jī)遇以及鼓勵(lì)更深入的了解北極居民特性，改善原住民生活。

加拿大北方地區(qū)自然條件惡劣，人煙稀少，長(zhǎng)期以來(lái)是加拿大發(fā)展較為滯后的地區(qū)?，F(xiàn)在，加拿大已經(jīng)把北方地區(qū)的可持續(xù)性發(fā)展看做加拿大未來(lái)發(fā)展的關(guān)鍵，自2007以來(lái)，加拿大政府為此投入了大量資源和政策。加拿大政府提供了一個(gè)年度無(wú)條件的向北方地區(qū)地方政府財(cái)政轉(zhuǎn)移方案以使得這些地方政府能夠向醫(yī)院、學(xué)校、基礎(chǔ)設(shè)施等社會(huì)服務(wù)撥款，2011至2012年，三個(gè)地方政府將獲得29億美元財(cái)政資助。

加拿大北極地區(qū)蘊(yùn)藏著豐富的自然資源，對(duì)于未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重大意義。為了在資源利用同時(shí)加強(qiáng)地區(qū)環(huán)境的保護(hù)，2010年加政府推出了一個(gè)行動(dòng)計(jì)劃，提高對(duì)北方地區(qū)的監(jiān)管制度。這一計(jì)劃將簡(jiǎn)化管理過(guò)程，通過(guò)消除私人投資的障礙，加強(qiáng)環(huán)境管理和投資計(jì)劃，以支持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和向北方居民提供機(jī)會(huì)。按照加政府的設(shè)想，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的機(jī)會(huì)有助于攜手維護(hù)北方地區(qū)的文化和環(huán)境財(cái)富。

2009年8月，加政府還設(shè)立了名為“加拿大北方(CanNor)”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)構(gòu)，以推動(dòng)北方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。該機(jī)構(gòu)的北方經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略投資計(jì)劃的重點(diǎn)是加強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵部門(mén)，經(jīng)濟(jì)多樣化和鼓勵(lì)北方居民參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。過(guò)去5年多時(shí)間加拿大的經(jīng)濟(jì)行動(dòng)計(jì)劃資助這項(xiàng)計(jì)劃的資金為9 000萬(wàn)美元。2009～2011年，“加拿大北方”機(jī)構(gòu)也投入了超過(guò)2 300萬(wàn)美元的資金以支持土著社區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和北方地區(qū)的商業(yè)和企業(yè)活動(dòng)。

為保障北方地區(qū)的可持續(xù)性發(fā)展，加拿大政府還大力支持對(duì)北極地區(qū)的科學(xué)研究，這些研究將為北極地區(qū)的資源勘探提供重要信息，為北方居民創(chuàng)造眾多就業(yè)和商業(yè)機(jī)會(huì)。2010年，加拿大政府向育空，西北和努納武特三大地區(qū)的科研提供了超過(guò)1 070萬(wàn)美元資助。2008～2013年，加拿大政府計(jì)劃向能源和礦藏的地理測(cè)繪計(jì)劃提供1億美元，以幫助私營(yíng)勘探公司為指導(dǎo)投資決策提供必要信息進(jìn)行的科學(xué)考察，以及建立公園和保護(hù)區(qū)等。

(三)保護(hù)北極環(huán)境遺產(chǎn)

由于特護(hù)的地理和氣候條件，北極地區(qū)的環(huán)境非常脆弱，其自我修復(fù)和再生能力也比較薄弱，因此，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中保護(hù)北極環(huán)境也是加拿大北極政策的核心任務(wù)之一。為此，加拿大政府也進(jìn)行了大量工作、投入了大量資源。

首先是采取具體行動(dòng)建立大量自然保護(hù)區(qū)以保護(hù)獨(dú)特的極地野生動(dòng)物和養(yǎng)護(hù)自然環(huán)境。納漢尼國(guó)家公園保護(hù)區(qū)已經(jīng)擴(kuò)大到30 000平方公里以上，為保護(hù)獨(dú)特的生態(tài)系統(tǒng)加政府還致力于建立三個(gè)新的國(guó)家公園，為此將耗資500萬(wàn)美元進(jìn)行可行性研究。2010年，Tarium niryutait海洋保護(hù)區(qū)成立以維護(hù)大約1 800平方公里的馬更些河在波佛特海的三角洲河口。六個(gè)新的國(guó)家野生動(dòng)物保護(hù)區(qū)作為西北地區(qū)的自然保護(hù)戰(zhàn)略的一部分也將被建立。加政府承諾在進(jìn)一步支持北方地區(qū)可持續(xù)性發(fā)展的同時(shí)將保護(hù)區(qū)戰(zhàn)略，環(huán)境監(jiān)測(cè)，土地利用規(guī)劃等用以保護(hù)其生態(tài)系統(tǒng)。

加拿大北方地區(qū)是對(duì)氣候變化的影響與適應(yīng)環(huán)境敏感的第一線地區(qū)，加2011財(cái)年預(yù)算為北方原住民節(jié)能計(jì)劃撥款800萬(wàn)美元，以促進(jìn)清潔能源技術(shù)在土著居民和北方社區(qū)的推廣。

2007年起，加投資6 000萬(wàn)元保護(hù)加拿大的航路免受船舶航行的污染。這一倡議向19個(gè)偏遠(yuǎn)社區(qū)提供了加強(qiáng)海洋污染控制設(shè)備。加拿大還采取一系列措施以改善航運(yùn)立法和規(guī)章，并把加拿大嚴(yán)格控制污染的相關(guān)法規(guī)推行到離加海岸200海里之外的海域。

(四)改善北極治理方式

加拿大北極政策的一個(gè)重要領(lǐng)域就是承認(rèn)北方地區(qū)原住民對(duì)于加拿大歷史文化的貢獻(xiàn)，積極鼓勵(lì)原住民參與現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)，提供原住民自己治理的機(jī)會(huì)和制度。加拿大政府致力于恢復(fù)和重建其與加拿大北方土著居民的關(guān)系。通過(guò)土地權(quán)利和自治協(xié)議，原住民社區(qū)正在發(fā)展“北方制造(Made－in－the－north)”政策和戰(zhàn)略來(lái)解決他們面臨的獨(dú)特挑戰(zhàn)和機(jī)遇。2010年8月，加拿大政府為二十世紀(jì)五十年代因紐特人家庭搬遷到高北極地區(qū)而表示道歉，贊揚(yáng)他們面對(duì)痛苦和困難的勇氣和毅力，并承認(rèn)其對(duì)一個(gè)強(qiáng)大的加拿大在高北極地區(qū)存在所作的貢獻(xiàn)。

2008年，加拿大政府，努納武特地區(qū)政府簽署協(xié)議以便開(kāi)始今后治權(quán)移交的談判。2011年初，加拿大政府簽署了一個(gè)向西北地區(qū)轉(zhuǎn)讓土地和資源管理責(zé)任的原則性協(xié)議。

2011年2月，加拿大政府和育空地區(qū)第一個(gè)自治政府簽署了一項(xiàng)歷史性協(xié)議，育空地方自治政府將被允許按照其傳統(tǒng)管理自己事務(wù)。土地和資源管理的移交是加拿大未來(lái)北方建設(shè)的重要組成部分。早在2003年4月，育空地區(qū)就成為加拿大第一個(gè)把土地和資源管理的責(zé)任以及決策權(quán)交由育空地區(qū)居民自己行使的地區(qū)。

二、俄羅斯北極政策

俄羅斯北極政策的制定和演變決定于俄羅斯北極利益的界定?，F(xiàn)在，俄羅斯的北極利益表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面。

首先是經(jīng)濟(jì)利益。最近幾年俄北極地區(qū)創(chuàng)造了俄羅斯15%的國(guó)民生產(chǎn)總值%［4］，這里擁有極其豐富的油氣資源和其他礦產(chǎn)資源以及工業(yè)潛力。目前北極地區(qū)已探明油氣資源中60%位于俄羅斯領(lǐng)土，已探明的可利用礦產(chǎn)的價(jià)值為15～20萬(wàn)億美元，而俄北極地區(qū)蘊(yùn)藏的所有礦產(chǎn)資源總價(jià)值約為30萬(wàn)億美元，俄羅斯北極地區(qū)已探明的有前途的油氣點(diǎn)超過(guò)200多個(gè)，其中進(jìn)行開(kāi)采的只有幾十個(gè)油氣田。

其次是北方海航道和北極航空。北方海航道作為連接歐亞港口最短的航線，其未來(lái)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值難以估量。北方海航道也是俄聯(lián)邦在北極地區(qū)統(tǒng)一的國(guó)家交通運(yùn)輸干線。

再次是安全考量。北極地區(qū)對(duì)保障俄羅斯安全具有直接的關(guān)系。這里集中了俄一系列重要的國(guó)防企業(yè)，俄海軍最大的北方艦隊(duì)駐扎在科拉半島。盡管與冷戰(zhàn)時(shí)期相比減少了很多，但在北極地區(qū)依然保留著相當(dāng)大的俄羅斯與北約軍事實(shí)力，因此俄羅斯必須保障俄屬北極區(qū)域的有利作戰(zhàn)態(tài)勢(shì)。

最后是保持北極地區(qū)獨(dú)特的生態(tài)系統(tǒng)。保護(hù)和保持北極地區(qū)的自然環(huán)境，消除在經(jīng)濟(jì)日益活躍和全球氣候變化條件下生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)所造成的生態(tài)后果。

在上述利益認(rèn)定的基礎(chǔ)上，俄今年來(lái)制定并不斷調(diào)整其北極政策。2001年俄聯(lián)邦通過(guò)《俄聯(lián)邦北極地區(qū)國(guó)家政策基礎(chǔ)》，該文件闡述了俄羅斯在北極地區(qū)活動(dòng)的原則和主要目標(biāo)。2004年4月普京再次當(dāng)選總統(tǒng)后不久就在俄聯(lián)邦國(guó)家委員會(huì)主席團(tuán)會(huì)議表示，要制定北方地區(qū)的國(guó)家政策，認(rèn)為該地區(qū)對(duì)國(guó)家具有特殊的地緣政治、經(jīng)濟(jì)和國(guó)防意義。2008年頒布的《2020年前及更長(zhǎng)期的俄羅斯聯(lián)邦北極地區(qū)國(guó)家政策原則》是迄今最全面也是最重要的官方政策文件。除此之外，涉及北極地區(qū)發(fā)展的相關(guān)文件還有《俄聯(lián)邦至2030年交通運(yùn)輸發(fā)展戰(zhàn)略》《國(guó)家安全戰(zhàn)略》《2030年前俄聯(lián)邦能源戰(zhàn)略》和《俄羅斯聯(lián)邦2030年前海洋活動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略》等。

俄羅斯在北極政策的主要內(nèi)容可以歸納為如下5個(gè)方面。

(一)通過(guò)司法途徑，解決俄屬北極區(qū)域外部邊界的國(guó)際法論證

2001年，俄羅斯向聯(lián)合國(guó)界限委員會(huì)提出了對(duì)有爭(zhēng)議海域行使主權(quán)權(quán)利的具體資料和證據(jù)。但由于當(dāng)時(shí)的申請(qǐng)被認(rèn)為論據(jù)不夠充分，被退回并要求俄羅斯搜集和提供新的資料以及更有利的證據(jù)。

2008年，《2020年前及更長(zhǎng)期的俄羅斯聯(lián)邦北極地區(qū)國(guó)家政策基本原則》出臺(tái)后，俄聯(lián)邦政府明顯加快了對(duì)這些地段的勘探工作。聯(lián)邦政府出資支持科學(xué)家對(duì)獲取俄屬北極區(qū)域的外部邊界論據(jù)，強(qiáng)化俄羅斯對(duì)北極地區(qū)的主權(quán)權(quán)利進(jìn)行的科考活動(dòng)。2010年7月，俄羅斯“費(fèi)多洛夫院士”號(hào)科考船在“亞馬爾”核能破冰船的護(hù)送下開(kāi)始對(duì)爭(zhēng)議地段羅蒙諾索夫海嶺和門(mén)捷列夫海嶺等地進(jìn)行專門(mén)勘測(cè)工作。10月1日，俄羅斯又在楚科奇自治區(qū)北部北冰洋海域設(shè)立“北極－38”浮冰科考站，派遣極地專家前往考察與有關(guān)國(guó)家存在爭(zhēng)議的這一地段。隨后，俄聯(lián)邦政府制定計(jì)劃在2011～2013內(nèi)將花費(fèi)20億盧布用以收集必要的證據(jù)，以論證羅蒙諾索夫海嶺是俄羅斯大陸架的延伸。2011年建立了“北極－39”浮動(dòng)科考站進(jìn)行了類似的科考活動(dòng)。2012年10月1日，由俄羅斯南北極研究所負(fù)責(zé)的“北極2012”高緯度科考在北緯85，東經(jīng)143的浮冰上建立了“北極－40”浮動(dòng)科考站正式開(kāi)始工作。

俄羅斯在對(duì)北極提出領(lǐng)土主張的同時(shí)，也展開(kāi)與北極圈國(guó)家存在海域等相關(guān)主權(quán)爭(zhēng)議的國(guó)家進(jìn)行談判的工作。2010年9月，俄羅斯外長(zhǎng)拉夫羅夫與加拿大外長(zhǎng)坎農(nóng)在莫斯科就北極問(wèn)題進(jìn)行了首輪雙邊談判，雙方計(jì)劃于2013年分別向聯(lián)合國(guó)提交材料，試圖最終解決爭(zhēng)議地段的歸屬問(wèn)題。2010年9月15日，俄羅斯與挪威在雙方互有讓步的前提下簽署了《關(guān)于巴倫支海及北冰洋地區(qū)海域劃界和合作協(xié)議》，兩國(guó)終于解決了爭(zhēng)議了40年的在巴倫支海涉及17.5萬(wàn)平方公里的海域劃界問(wèn)題。2011年2月和3月挪威和俄羅斯兩國(guó)議會(huì)分別批準(zhǔn)了該條約。

(二)支持國(guó)家控股的大型油氣公司對(duì)俄屬北極地區(qū)若干重點(diǎn)油氣田的進(jìn)行開(kāi)發(fā)，擴(kuò)大俄屬北極地區(qū)的資源基地

為了彌補(bǔ)自身在大陸架油氣資源開(kāi)采技術(shù)的不足和吸引更多的資金，俄聯(lián)邦政府支持本國(guó)企業(yè)與國(guó)際大公司集團(tuán)進(jìn)行合作，共同開(kāi)發(fā)北極資源。如在巴倫支海俄、挪、法合作的什托克曼凝析氣田;2011年8月30日，俄羅斯石油公司與美國(guó)?？松梨谠谒髌鹾炇鹆嗽诳：Ｓ蜻M(jìn)行油氣開(kāi)發(fā)的協(xié)議。該協(xié)議項(xiàng)下的總投資最高可達(dá)到5 000億美元，其中包括直接投資2 000億至3 000億美元。目前并不清楚投資的時(shí)間表，或者這些投資是否包括資產(chǎn)交換的價(jià)值。根據(jù)協(xié)議，雙方將共同投資32億美元，用于北極喀拉海和黑海的勘探。在北極地區(qū)進(jìn)行勘探和開(kāi)發(fā)的是喀拉海南部至新地島東側(cè)面積約12.5萬(wàn)平方公里3個(gè)許可地段。兩家合作公司還計(jì)劃向圣彼得堡的一個(gè)研究中心投資4.5億美元。2010年9月，俄挪簽署的劃界協(xié)議為兩國(guó)合作開(kāi)發(fā)北極油氣資源掃清了障礙。

俄羅斯在俄屬北極地區(qū)自然資源開(kāi)發(fā)領(lǐng)域?qū)で髧?guó)際合作的同時(shí)，還積極鼓勵(lì)并扶持本國(guó)團(tuán)體和個(gè)人參與北極地區(qū)的開(kāi)發(fā)和建設(shè)項(xiàng)目。

(三)開(kāi)發(fā)“北方海航道”，使其成為未來(lái)連接亞歐的新航線

“北方海航道”是上世紀(jì)30年代開(kāi)通的，是前蘇聯(lián)連接其歐洲部分與遠(yuǎn)東的3條運(yùn)輸走廊之一(其余兩條是西伯利亞大鐵路和橫貫蘇聯(lián)的空中航線)，是“俄羅斯聯(lián)邦在北極地區(qū)統(tǒng)一的國(guó)家交通運(yùn)輸干線”。

但是，“北方海航道”的現(xiàn)狀顯然難以令人樂(lè)觀。自蘇聯(lián)解體后至今已有近半數(shù)的人口離開(kāi)了北極地區(qū)。燃料和電力需求、交通運(yùn)輸量銳減為上世紀(jì)70～80年代的五六分之一。“北方海航道”每年的貨運(yùn)量不超過(guò)300萬(wàn)噸，僅及前蘇聯(lián)解體前1989至1990年的三分之一。俄聯(lián)邦政府決心對(duì)北極運(yùn)輸系統(tǒng)進(jìn)行全面恢復(fù)和現(xiàn)代化建設(shè)。北極運(yùn)輸系統(tǒng)包括商業(yè)和科考船隊(duì)、交通樞紐(海港和空港)、運(yùn)輸走廊(“北方海航道”)、極地航空運(yùn)輸?shù)龋撓到y(tǒng)的基礎(chǔ)是“北方海航道”?！氨狈胶：降馈庇腥蠼煌屑~，它們分別為:摩爾曼斯克港、阿爾漢格爾斯克港和別維克港。阿爾漢格爾斯克港歷史上就是俄羅斯的北極航運(yùn)中心，擁有建立北極運(yùn)輸系統(tǒng)的優(yōu)勢(shì)地位，這里有北極科考和破冰船艦隊(duì);生產(chǎn)北極大陸架工作平臺(tái)和設(shè)備的大型造船廠和機(jī)器制造廠;覆蓋全州的水文氣象站網(wǎng)絡(luò);幾千名北極專家等，復(fù)興“北方海航道”將使阿爾漢格爾斯克港再次成為北極航道的指揮中心。

對(duì)俄屬北極地區(qū)來(lái)說(shuō)，保障“北方海航道”的正常運(yùn)行堪稱一大挑戰(zhàn)，需要配備一支強(qiáng)大的破冰船隊(duì)，而適宜極地航行的專用船只以及港口等相關(guān)配套設(shè)施的建設(shè)也需要耗費(fèi)巨資。2009年4月，俄聯(lián)邦政府為建造新的核動(dòng)力破冰船投資了5 700萬(wàn)美元，2010至2011年的預(yù)算是1.5億美元。2010年12月，俄羅斯與芬蘭成立合資造船公司，合作建造北極適航船。為最大限度地發(fā)揮“北方海航道”的效能，俄羅斯正在積極醞釀將其延伸到亞洲的中日韓三國(guó)。俄羅斯希望“北方海航道”在夏季時(shí)能成為蘇伊士運(yùn)河強(qiáng)有力的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。自然，俄向外國(guó)船舶開(kāi)放“北方海航道”不僅可以收到一筆可觀的“過(guò)路費(fèi)”，更重要的是使俄羅斯的國(guó)際地位和影響力進(jìn)一步得到提升。

(四)確保俄屬北極地區(qū)的有利作戰(zhàn)態(tài)勢(shì)，保持俄聯(lián)邦武裝力量在該地區(qū)的必要戰(zhàn)斗潛力

加強(qiáng)北方艦隊(duì)的建設(shè)，在北極地區(qū)建設(shè)一支多兵種武裝力量。運(yùn)用高新技術(shù)，保障對(duì)北極經(jīng)濟(jì)、軍事和生態(tài)活動(dòng)進(jìn)行有效監(jiān)督。建立全球衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)和多用途航天系統(tǒng)，保障對(duì)北極經(jīng)濟(jì)、軍事和生態(tài)活動(dòng)進(jìn)行有效監(jiān)督。俄羅斯的“北極”多功能航天系統(tǒng)正在研制當(dāng)中，由4顆衛(wèi)星組成。該系統(tǒng)將從2014年開(kāi)始部署。

俄羅斯決定通過(guò)在國(guó)家邊境口岸進(jìn)行邊防檢查、在俄屬北極區(qū)域?qū)嵭行姓^(qū)劃邊區(qū)制度，以及在北方航線海峽、河口和三角洲流域組織技術(shù)檢查等方式，優(yōu)化北極局勢(shì)綜合監(jiān)督體系。增強(qiáng)邊防機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)俄在北極地區(qū)所面臨威脅和挑戰(zhàn)的能力。同時(shí)，在俄屬北極區(qū)域建立能積極發(fā)揮職能作用的俄聯(lián)邦安全總局岸防體系，提高與鄰國(guó)邊防部門(mén)(岸防機(jī)構(gòu))在海上打擊恐怖主義、走私活動(dòng)、非法移民及保護(hù)水生物資源等方面的協(xié)作效率;發(fā)展俄屬北極區(qū)域的邊防基礎(chǔ)設(shè)施，對(duì)邊防機(jī)構(gòu)進(jìn)行技術(shù)換裝;建立水面情況綜合監(jiān)督體系，加強(qiáng)對(duì)俄屬北極區(qū)域捕魚(yú)活動(dòng)的國(guó)家監(jiān)控。

(五)保護(hù)和保持北極地區(qū)的自然環(huán)境，消除在經(jīng)濟(jì)日益活躍和全球氣候變化條件下生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)所造成的生態(tài)后果

在雙邊基礎(chǔ)上，以及在北極理事會(huì)、巴倫支海理事會(huì)等地區(qū)組織框架內(nèi)，改善和鞏固俄與環(huán)北極國(guó)家之間的睦鄰友好關(guān)系，促進(jìn)北極地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、科技、文化協(xié)作和邊防合作，共同有效開(kāi)發(fā)自然資源。保護(hù)自然環(huán)境。與環(huán)北極國(guó)家一起加大投入，共同建立統(tǒng)一的地區(qū)搜救系統(tǒng)，預(yù)防技術(shù)災(zāi)難并消除其后果，包括協(xié)調(diào)救援力量的行動(dòng)。2011年5月北極理事會(huì)通過(guò)的《北極搜救協(xié)定》就是在俄羅斯的積極配合下出臺(tái)的。

在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)日益擴(kuò)大和全球氣候變化條件下，從俄國(guó)家利益和保護(hù)北極地區(qū)周邊環(huán)境出發(fā)，通過(guò)擴(kuò)大自然保護(hù)區(qū)和被保護(hù)水域等方式，保持北極地區(qū)動(dòng)植物種類的生態(tài)多樣性;有計(jì)劃地使用超期服役的和動(dòng)力船只。

2010年4月，普京總理視察弗蘭茨·約瑟夫群島的亞歷山大島后發(fā)表的對(duì)俄羅斯北極地區(qū)進(jìn)行“大掃除”的講話后，俄羅斯大規(guī)模清理北極垃圾的工作開(kāi)始啟動(dòng)。

三、加俄兩國(guó)北極政策的異同比較及對(duì)我國(guó)的啟示

加拿大和俄羅斯都是北極的區(qū)域大國(guó)，兩國(guó)土地遼闊，資源豐富，都有大量國(guó)土處于北極圈內(nèi)，東北航道和西北航道分別在俄羅斯和加拿大沿岸水域經(jīng)過(guò)。兩國(guó)處于各自國(guó)家利益需要，都積極制定了北極政策，其異同點(diǎn)對(duì)于其他涉北極國(guó)家有重要意義。

(一)加拿大和俄羅斯北極政策相同點(diǎn)

通過(guò)對(duì)加拿大和俄羅斯近年來(lái)制定的北極政策及其實(shí)行狀況的比較，可以看到加拿大和俄羅斯的北極政策各有其異同點(diǎn)，其主要相同點(diǎn)有如下幾點(diǎn)。

1.加拿大和俄羅斯都把本國(guó)在北極地區(qū)的主權(quán)利益放在本國(guó)北極利益的首要位置

加拿大和俄羅斯都對(duì)北極地區(qū)提出了自己廣泛的主權(quán)要求，涉及到島嶼、領(lǐng)海、經(jīng)濟(jì)專屬區(qū)、大陸架和外大陸架。由于兩國(guó)提出的主權(quán)要求涉及的地域十分遼闊，以至于兩國(guó)都因此而與其他北極國(guó)家有所矛盾沖突，兩國(guó)互相之間也有北冰洋水域劃分的矛盾沖突。尤其重要的是，兩國(guó)都看到了北冰洋航路在未來(lái)重要的地緣政治和地緣經(jīng)濟(jì)價(jià)值，因此分別對(duì)西北航道和東北航道提出了全方位的主權(quán)要求，并要求他國(guó)接受兩國(guó)對(duì)兩條航道的主權(quán)要求，航行時(shí)接受其管轄。而加拿大和俄羅斯對(duì)航道的主權(quán)要求都引起了國(guó)際間的較大爭(zhēng)議。

2.加拿大和俄羅斯都把北極地區(qū)的開(kāi)發(fā)和發(fā)展視為未來(lái)本國(guó)發(fā)展的重要乃至關(guān)鍵因素

由于兩國(guó)的北極地區(qū)蘊(yùn)藏著豐富的自然資源，因此，借助開(kāi)發(fā)北極地區(qū)來(lái)促進(jìn)本來(lái)落后的本國(guó)北方地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，利用北極地區(qū)豐富的自然資源服務(wù)于本國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展都是俄加兩國(guó)的基本方針。兩國(guó)的北極地區(qū)共同的特點(diǎn)是領(lǐng)土遼闊，人煙稀少，自然條件較差，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，因此，兩國(guó)都希望拓展與全球著名大企業(yè)在北極能源開(kāi)發(fā)、船舶建造等經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的合作，也希望能夠吸引其他國(guó)家的資金投資到本國(guó)的北極地區(qū)開(kāi)發(fā)進(jìn)程。

3.在兩國(guó)的北極政策中都大量談及了北極治理進(jìn)程以及本國(guó)對(duì)北極治理的責(zé)任和重要性

兩國(guó)的北極政策都對(duì)北極域外國(guó)家進(jìn)入北極治理進(jìn)程、涉入北極事務(wù)持保守和謹(jǐn)慎態(tài)度。兩國(guó)都比較強(qiáng)調(diào)由北極國(guó)家組成的北極理事會(huì)在北極治理中的責(zé)任和關(guān)鍵作用，但是都對(duì)其他國(guó)家和國(guó)際組織進(jìn)入北極理事會(huì)、有其是成為北極理事會(huì)永久觀察員國(guó)設(shè)置了較高的門(mén)檻，特別是強(qiáng)調(diào)域外國(guó)家欲進(jìn)入北極治理進(jìn)程，必須承認(rèn)自己的主權(quán)要求。

(二)加拿大和俄羅斯北極政策的主要不同點(diǎn)

1.戰(zhàn)略定位不同

盡管兩國(guó)都把北極政策作為未來(lái)發(fā)展的重要因素，但是相對(duì)而言，加拿大由于北方地區(qū)無(wú)論在政治、經(jīng)濟(jì)還是歷史文化等傳統(tǒng)領(lǐng)域都在國(guó)內(nèi)事務(wù)中占據(jù)較重要地位，因此加拿大的北極政策是加拿大國(guó)家戰(zhàn)略的核心部分。加拿大朝野對(duì)此都有堅(jiān)定共識(shí)，加總理每年都要視察加北極地區(qū)，甚而觀看加北極軍事演習(xí)。相對(duì)而言，俄羅斯的國(guó)家戰(zhàn)略外延要廣得多，北極地區(qū)在俄國(guó)家總體戰(zhàn)略中地位不如加拿大北方地區(qū)。在加拿大外交部官方網(wǎng)頁(yè)中，外交政策欄目中北極政策赫然列在第一位，其重要性遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國(guó)際關(guān)系、國(guó)際安全等事務(wù)。同時(shí)，加拿大在關(guān)于北極地區(qū)的治理、法規(guī)建設(shè)、與地方政府關(guān)系等領(lǐng)域的進(jìn)展也要比俄羅斯成熟得多。相對(duì)而言，俄羅斯只是在軍事實(shí)力部署上領(lǐng)先于加拿大。

2.主導(dǎo)方式不同

在加拿大的北極政策中，加北方地區(qū)各地方政府以及原住民擁有較高地位，其對(duì)加拿大中央政府影響較大。雖然加拿大北極地區(qū)原住民無(wú)論是占整個(gè)北極地區(qū)原住民的比例還是在當(dāng)?shù)厝丝谥兴急壤疾皇呛艽?，但加拿大政府把原住民能否加入北方開(kāi)發(fā)和治理進(jìn)程作為本國(guó)北極政策成功的關(guān)鍵。加拿大也注重地方政府的自治作用，強(qiáng)調(diào)在北極地區(qū)發(fā)展中，原住民的經(jīng)濟(jì)利益必須得到尊重和保障。而相對(duì)而言，俄羅斯的北極政策則基本完全是有中央政府主導(dǎo)，在俄羅斯的北極政策中，更多地是強(qiáng)調(diào)中央政府的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)能力，很少看到對(duì)地方政府和原住民權(quán)力的詳細(xì)闡述。盡管俄羅斯北極地區(qū)的原住民占整個(gè)北極地區(qū)原住民的80%左右，但是在俄羅斯北極政策和戰(zhàn)略中他們所占的位置是不太起眼的。俄盡管名義上是聯(lián)邦制國(guó)家，但地方政府對(duì)俄羅斯北極政策的影響卻不甚突出。

3.實(shí)現(xiàn)方式不同

在維護(hù)本國(guó)北極利益、特別是主權(quán)利益時(shí)，由于加拿大國(guó)家綜合實(shí)力尤其是軍事實(shí)力較小，雖然加拿大近年來(lái)也在增加北極地區(qū)的軍事力量、增加軍事?lián)芸睿滠娛铝α靠傄?guī)模較為弱小，不可能改變北極地區(qū)軍事力量對(duì)比。因此加拿大對(duì)于本國(guó)的主權(quán)要求更多是謀求通過(guò)國(guó)際法框架內(nèi)獲得實(shí)現(xiàn)，加拿大主權(quán)紛爭(zhēng)的對(duì)象都是其北約盟國(guó)，因此其和鄰國(guó)的主權(quán)爭(zhēng)議并沒(méi)有引起大的爭(zhēng)端，處于可控范圍內(nèi)。而俄羅斯由于在北極地區(qū)具有有利的地緣態(tài)勢(shì)，并且傳統(tǒng)上俄羅斯在北極地區(qū)擁有較強(qiáng)大軍事實(shí)力，因此在主權(quán)問(wèn)題上比較強(qiáng)調(diào)依靠自己實(shí)力單方面掌控事態(tài)。

4.推進(jìn)方式不同

加拿大在實(shí)現(xiàn)自身北極利益以及推動(dòng)北極治理進(jìn)程中，除了在本國(guó)內(nèi)部注重與地方政府和原住民進(jìn)行對(duì)話和制度性合作，也更加注重加強(qiáng)與其他國(guó)家、國(guó)際組織的合作與對(duì)話，強(qiáng)調(diào)機(jī)制、規(guī)則與理念的成分較多、多邊性較強(qiáng)，在涉及主權(quán)問(wèn)題上有一定彈性。相對(duì)而言，俄羅斯的單邊色彩較濃厚，力求主導(dǎo)和控制北極事務(wù)，在主權(quán)問(wèn)題上態(tài)度較強(qiáng)硬。

(三)對(duì)中國(guó)正確處理與兩國(guó)關(guān)系的影響

俄羅斯和加拿大是中國(guó)參與北極治理，實(shí)現(xiàn)自身利益必須與之打交道的主要北極國(guó)家，俄羅斯和加拿大北極政策的異同對(duì)于中國(guó)正確處理與兩者關(guān)系有相當(dāng)影響。

第一，兩國(guó)分別提出的主權(quán)要求問(wèn)題較為敏感，由于俄加兩國(guó)主權(quán)要求有重疊和矛盾之處，我國(guó)不可能同時(shí)承認(rèn)其主權(quán)要求，而且在涉及航道問(wèn)題上兩國(guó)的主權(quán)要求與我國(guó)利益有所抵觸，因此在俄加宣稱的北極地區(qū)的主權(quán)問(wèn)題上中國(guó)難以正式表態(tài)，應(yīng)該提議首先由北極各國(guó)通過(guò)談判解決相互間問(wèn)題和承認(rèn)彼此間有關(guān)主權(quán)之后，域外國(guó)家再予以承認(rèn)。

第二，開(kāi)發(fā)北極地區(qū)、推動(dòng)本國(guó)北極地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展是俄加兩國(guó)北極政策的重要部分，因此，首先宜從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人文、環(huán)保等領(lǐng)域著手開(kāi)展與俄加兩國(guó)在北極事務(wù)上的合作，打開(kāi)中國(guó)與俄加兩國(guó)合作共贏的局面，謀求其對(duì)我國(guó)參與北極治理進(jìn)程的支持。

第三，根據(jù)兩國(guó)不同情況，對(duì)俄羅斯，主要工作對(duì)象為其中央政府，途徑為由上而下。而對(duì)加拿大，由于地方政府有較大自主權(quán)，因此宜由下而上開(kāi)展工作，加強(qiáng)同加拿大各地方政府在各個(gè)領(lǐng)域的合作。

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［2］Foreign Affairs Trade and Development Canada.New Canadian foreign policy on Arctic includes EBM［EB/OL］.http://www.international.gc.ca/polar－ polaire/assets/pdfs/CAFP_booklet－ PECA_livret－ eng.pdf，2010 －10 － 22.

［3］中廣網(wǎng).加拿大重申北極戰(zhàn)略 各國(guó)窺測(cè)能源與戰(zhàn)略要地［EB/OL］.http://www.cnr.cn/china/newszh/yaowen/201008/t20100823_506932539.html，2010 －08 －23.

［4］И Ягупов В.Мурманскерешали вопросы，значимыедля всей страны［EB/OL］.http://yagupov.info/?p=835，2010－04－13.