社會治理視域下公共權(quán)力的界限研究

楊曉云

（山東管理學院 勞動關(guān)系學院，山東 濟南 250357）

近年來，因權(quán)力濫用、缺乏約束帶來的腐敗問題和侵害公共利益的情況屢見不鮮，極大地損害了政府的形象和公信力，也不利于國家的長治久安和社會的和諧穩(wěn)定。這些問題的根源在于我國的公共權(quán)力建設體系相對滯后，公共權(quán)力的界限不夠明晰。孟德斯鳩曾經(jīng)說過：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是亙古不變的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人使用權(quán)力一直到有界限的地方才休止?！盵1]（P154）阿克頓則認為“權(quán)力導致腐敗，絕對權(quán)力導致絕對腐敗。”[2]（P342）只要權(quán)力沒有界限、失去制衡，就會成為“絕對權(quán)力”。因此加快權(quán)力體系建設、明確公共權(quán)力界限，是規(guī)范權(quán)力運作的重中之重，也是我國全面深化改革的一項重要內(nèi)容。

一、與公共權(quán)力相關(guān)的概念

（一）權(quán)力與公共權(quán)力

權(quán)力是一種廣泛存在的社會現(xiàn)象，通常表現(xiàn)為權(quán)位、勢力等形式，是指在一定范圍內(nèi)指揮、支配或控制的力量，這種力量能夠讓特定主體將自己的意志強加于他人，以維護或獲取某種利益。公共權(quán)力是權(quán)力的一種特殊類型，它所維護的是最大范圍內(nèi)的公共利益。

在現(xiàn)代公共管理活動中，公共權(quán)力是指由政府或其他公共管理部門所掌握并行使的，以處理公共事務、維護公共秩序、增進公共利益的權(quán)力。[3]與一般的權(quán)力相比，公共權(quán)力具有以下幾個特點：公共權(quán)力的所有者是全體社會成員；公共權(quán)力的主體是以政府為主體的公共管理部門；公共權(quán)力的客體是有關(guān)全社會的公共事務；公共權(quán)力的目標是實現(xiàn)公共利益；公共權(quán)力的所有者和行使者是分離的；公共權(quán)力具有明顯的政治性。

（二）公共權(quán)力與私人權(quán)力

與公共權(quán)力相對應的是私人權(quán)力，包括個人的權(quán)力和團體、組織的權(quán)力，是指個人、團體和組織所掌握并行使的處理私人事務或組織事務的權(quán)力。私人權(quán)力產(chǎn)生的基礎、維護的利益和權(quán)力的效力范圍都不如公共權(quán)力廣泛。

私人權(quán)力與公共權(quán)力并不是完全獨立、界限清晰的兩種權(quán)力類型，二者所維護的利益在很多情況下存在重合現(xiàn)象，當二者目標一致時，為降低權(quán)力運行成本、提高權(quán)力運行效率，權(quán)力主體會將一部分公共權(quán)力授予私人權(quán)力來行使。雖然公共權(quán)力是全體公民的共同權(quán)力，但在實際生活中，不可能由全體公民來共同行使，只能通過合法的方式委托給代理人來行使，主要是以政府為主體的公共管理部門，因此公共權(quán)力更多地表現(xiàn)為政府權(quán)力，政府也極易成為公共權(quán)力的壟斷者，在公共管理活動中不可避免地依仗和使用政治權(quán)威的作用，使得許多公共管理活動帶有強制性，國家強制力也成為公共權(quán)力權(quán)威性的有效保證。這是私人權(quán)力所不具備的，私人權(quán)力始終是一種有限權(quán)力，所以當私人權(quán)力運行中出現(xiàn)一些自身無法解決的問題時，就需要公共權(quán)力的及時介入。

當公共權(quán)力被委托給公共部門或公共管理者個人行使時，經(jīng)常會出現(xiàn)被“私人化”的情況，即應該用來維護公共利益的公權(quán)被當做謀取私利的“私權(quán)”來使用。這不是合法的私人權(quán)力，而是一種典型公共權(quán)力異化現(xiàn)象。

（三）公共權(quán)力與公民權(quán)利

權(quán)利是法律賦予權(quán)利主體作為或不作為的許可、認定及保障，是與義務相對應的范疇。[4]在我國，公民權(quán)利是指根據(jù)憲法或法律的規(guī)定，公民享有參與社會生活的權(quán)利。相較公共權(quán)力的權(quán)威性，公民權(quán)利具有神圣不可侵犯性；相較公共權(quán)力在全社會范圍內(nèi)對全體社會成員具有普遍約束性，公民權(quán)利則表現(xiàn)在公民在私人領域的自主和自由。

公民權(quán)利是公共權(quán)力產(chǎn)生的基礎。社會契約論認為，公民讓渡一部分自由和權(quán)利給政府，從而產(chǎn)生公共權(quán)力。公民服從于公共權(quán)力，是為了更好地實現(xiàn)自身利益；公共權(quán)力來源于全體公民的委托，也應當服務于公民利益。公共權(quán)力規(guī)定了公民的權(quán)利與義務，是公民權(quán)利有效實現(xiàn)的保證，同樣也要約束全體公民的社會行為。而公民權(quán)利首先表現(xiàn)為政治權(quán)利，通過多種方式的政治參與，公民權(quán)利可以對公共權(quán)力進行制約。

二、公共權(quán)力界限的界定

首先，公共權(quán)力作為一種權(quán)力類型，其本身應該有邊界，這主要取決于其行使空間和管轄范圍。在人類歷史發(fā)展的不同時期，公共權(quán)力的內(nèi)容和邊界也在不斷變化，不存在絕對無邊界的公共權(quán)力。

西方思想家普遍認為，公共權(quán)力可以營造更廣泛的社會自由，但與個人自由存在一定沖突，必須排除公共權(quán)力對個人自由的無理干涉。為了實現(xiàn)這一目的，公共權(quán)力要以維護基本人權(quán)為目標，明確公共領域和私人領域的界限，盡量縮小公共權(quán)力的活動空間。我國計劃經(jīng)濟時代的政府包攬，是公共權(quán)力邊界最大化的表現(xiàn)，改革開放以后的政府職能轉(zhuǎn)變，再到現(xiàn)階段社會治理的推進，公共權(quán)力的邊界逐漸趨向小而合理。

其次，公共權(quán)力內(nèi)部的各種權(quán)力內(nèi)容也應有合理適度的界限，這主要取決于國家的權(quán)力構(gòu)成模式和政治體制。權(quán)力分立是實現(xiàn)公共權(quán)力內(nèi)部制約與監(jiān)督的有效方式。孟德斯鳩的三權(quán)分立理論將西方的分權(quán)學說推向新的發(fā)展高度，三權(quán)分立下的立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)界限清晰、相互制約，許多西方國家據(jù)此設計出適合本國的分權(quán)制衡模式。在過去很長時間里，我國的權(quán)力結(jié)構(gòu)在橫向和縱向方面都呈現(xiàn)出一種高度集中的特點，而且在某些領域權(quán)力重合現(xiàn)象較為嚴重。這種權(quán)力結(jié)構(gòu)是在特定的歷史時期形成的，對于我國的經(jīng)濟社會發(fā)展也曾起到重要推動作用，但明顯已經(jīng)不適用當前中國發(fā)展的實際。改革開放以來，我國大力推進政治體制改革，權(quán)力結(jié)構(gòu)有了明顯變化，在橫向分權(quán)和縱向分權(quán)問題上取得了一定效果，但權(quán)力制約和監(jiān)督機制尚未完全解決，政治體制改革還是明顯滯后于經(jīng)濟體制改革和社會的總體發(fā)展。

第三，根據(jù)公共領域與私人領域的劃分，對應的公共權(quán)力與私人權(quán)力必須界限明確。由于公共權(quán)力與私人權(quán)力存在某種程度上的重疊，私人權(quán)力實質(zhì)是在公共權(quán)力范圍內(nèi)的某種程度的自治。在一些特殊情況下，允許公共權(quán)力介入私人權(quán)力，但私人權(quán)力具有相對獨立性，對于屬于私人權(quán)力范圍內(nèi)具有私人性、行業(yè)性和專業(yè)性的自治事務，只要不侵犯公民權(quán)利和公共利益，私人權(quán)力又具備解決能力，公共權(quán)力應尊重私人權(quán)力，不應強行介入，強行介入則屬于權(quán)力越界。

第四，公共權(quán)力本是為實現(xiàn)普遍的公民權(quán)利而產(chǎn)生的，而現(xiàn)實生活中，公共權(quán)力在公民權(quán)利領域的越界行為是最為普遍的，確定公共權(quán)力與公民權(quán)利的界限是權(quán)力界限問題中的重中之重。我國在推進依法治國、依法行政的過程中，一直以限制公共權(quán)力、最大程度地維護公民權(quán)利為原則，對于公共權(quán)力“法無授權(quán)不可為”，對于公民權(quán)利“法無禁止即可為”，充分體現(xiàn)了人民是權(quán)力的本體，未經(jīng)合法程序，公共權(quán)力不得剝奪和損害公民權(quán)利。但由于我國的法制體系不夠完善，執(zhí)法力度不強，公共權(quán)力“越位”、“錯位”、“非法”侵犯公民權(quán)利的事情仍時有發(fā)生，而公民權(quán)利對公共權(quán)力的制約和監(jiān)督也往往因為公共權(quán)力的過于強大而顯得十分微弱。

三、社會治理模式下公共權(quán)力界限問題

（一）創(chuàng)新社會治理的內(nèi)涵

在公共管理理論的發(fā)展過程中，“治理”是區(qū)別于傳統(tǒng)的“統(tǒng)治”、“管理”等帶有管制色彩和強制性的治國理念而提出的。西方治理理論認為，隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，要解決市場失靈和政府失靈帶來的各種社會問題，單純的依靠政府是遠遠不夠的，還要依靠各種非政府組織、市民社會等其他非國家主體，必須以治理取代傳統(tǒng)的統(tǒng)治或管理。典型治理的主要特征有：治理的主體未必是政府，也無需依靠國家的強制力量來實現(xiàn)，強調(diào)國家與社會的合作，強調(diào)管理對象的參與，強調(diào)管理方式和管理手段的多元化。

改革開放以來，伴隨經(jīng)濟的高速發(fā)展，我國進入社會轉(zhuǎn)型加速期，各種社會問題不斷凸顯。黨和國家先是提出了社會管理的概念，《中共中央關(guān)于全面社會改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）進一步提出，要通過深化改革，實現(xiàn)從社會管理轉(zhuǎn)向社會治理的創(chuàng)新，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這不僅是黨在治國理政理念上的升華，也是現(xiàn)代化社會建設的必然要求。創(chuàng)新社會治理，必須著眼于維護最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會發(fā)展活力，提高社會治理水平，全面推進平安中國建設，維護國家安全，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序。[5]

（二）社會治理模式下公共權(quán)力界限問題的新表現(xiàn)

中國傳統(tǒng)政治文化的典型特征是權(quán)力距離過大，這導致民眾遠離政府和公共事務，對政治疏離、冷漠，權(quán)力制衡力量匱乏、疲弱。社會治理是一種多元主體的合作共治，強調(diào)多方參與、平等協(xié)商而不是權(quán)力的強制行使，突出社會組織和公民個人在公共事務領域的作用，能有效解決權(quán)力距離過大的問題。治理主體的多元化使得權(quán)力要在更廣泛的范圍內(nèi)重新進行合理配置，并實現(xiàn)有效制衡。這是創(chuàng)新社會治理必須要解決的核心問題。

《決定》指出：要激發(fā)社會組織活力，正確處理政府和社會關(guān)系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權(quán)責、依法自治、發(fā)揮作用。[6]推進社會治理創(chuàng)新意味著要進一步還權(quán)于社會，實現(xiàn)政府職能由“全能”向“有限”的轉(zhuǎn)變，公共權(quán)力將進一步回縮，把屬于市場和社會的權(quán)力還給它們。在這一過程中，公共權(quán)力的行使空間將越發(fā)明確，公共權(quán)力自身的邊界也將越發(fā)清晰，公共權(quán)力與私人權(quán)力、公民權(quán)利之間的界限也必將重新調(diào)整。

社會治理模式下社會組織將得到更充分的發(fā)育，市民社會的發(fā)展程度將繼續(xù)提高，社會權(quán)力不斷擴大。相比私人權(quán)力的分散性和軟弱性，社會權(quán)力不但可以承擔更多原屬于公共權(quán)力的責任，也將成為可以與公共權(quán)力相抗衡的外部力量，有效監(jiān)督和制約公共權(quán)力，同時在公共權(quán)力和公民權(quán)利之間創(chuàng)建一個溝通渠道和緩沖地帶，從而減少公共權(quán)力的越界行為。另外，社會權(quán)力界限的確定也必須注意，必須保證社會權(quán)力的運行有充分的法律依據(jù)，否則一旦社會權(quán)力失去約束，不但會對公共權(quán)力的行使產(chǎn)生阻礙，也會因社會權(quán)力越界產(chǎn)生新的社會問題。

社會治理的提出是公民權(quán)利意識不斷覺醒的必然要求，也必將繼續(xù)強化公民的權(quán)利意識。公民權(quán)利意識越強，意味著公民將更積極廣泛地參與到國家的治理生活中，尤其是對政治生活的參與和政治權(quán)利的主張，會使公民對于公共權(quán)力的界限問題越來越敏感，對于公共權(quán)力的越界行為就越難以容忍，也更敢于以強硬的態(tài)度和行為去回應權(quán)力的越界問題。這有利于現(xiàn)代中國政治文化的形成，將成為明確權(quán)力界限、促進權(quán)力建設的內(nèi)在動力。

《決定》強調(diào)社會治理的基本方式是依法治理，并堅持系統(tǒng)治理、綜合治理和源頭治理相結(jié)合。只有在法治的框架下，才能明確法律責任，完善法律程序，各治理主體的權(quán)力才能規(guī)范運行，也才能保證各方利益的最大化。法治促進法制的完善，法制推動法治的實現(xiàn)，以法制形式確定權(quán)力界限，不斷強化公共權(quán)力的法律屬性，可以保證公共權(quán)力運行的穩(wěn)定性和可預測性，防止公共權(quán)力越界，并為越界行為的矯正提供法律依據(jù)。

綜上所述，公共權(quán)力的界限問題是我國推進政治體制改革、創(chuàng)新社會治理過程中必須要解決的重要問題，但公共權(quán)力的界限問題不是一個絕對的、精確的問題，而是一個相對的、模糊的問題，無法劃定一個統(tǒng)一的界限。由于目前我國社會組織發(fā)育不完善，社會自我調(diào)節(jié)能力和公民自治能力依舊較弱，隨著公共權(quán)力的分散下放，在一定時期內(nèi)會產(chǎn)生新的公共權(quán)力界限和責任方面的模糊性，而在模糊地帶更易出現(xiàn)權(quán)力越界行為。要克服這一問題，首先要在多方協(xié)商的基礎上不斷優(yōu)化社會治理方案，完善治理制度；其次，權(quán)力下放必須循序漸進，該由政府承擔的不要推向社會，社會有能力承擔的政府不要大包大攬，同時要明確該下放哪些權(quán)力、怎樣下放權(quán)力、權(quán)力下放以后如何監(jiān)督。只有解決這些問題，才能實現(xiàn)權(quán)力界限的清晰可控。

[1][法]孟德斯鳩.論法的精神（上）[M].北京：商務印書館，1961.154.

[2][英]阿克頓.自由與權(quán)力[M].北京：商務印書館，2001.342.

[3][4]百度百科：http://baike.baidu.com/

[5][6]中共中央關(guān)于全面社會改革若干重大問題的決定[EB/OL].新華網(wǎng)：http://news.xinhuanet.com/2013-11/15/c_118164235.htm.