全面依法治國視域下創(chuàng)新社會治理芻議

曹秀偉

（中共聊城市委黨校 哲社教研室，山東 聊城 252000）

十八屆四中全會開啟了中國法治化的新征程，全面依法治國將進(jìn)入新常態(tài)。創(chuàng)新社會治理，改進(jìn)社會治理方式，堅(jiān)持依法治理是關(guān)鍵，必須從法治層面加大保障力度，善用法治思維和法治方式化解社會矛盾，切實(shí)將社會治理納入法治軌道。

一、創(chuàng)新社會治理必須在法治的框架下進(jìn)行

法治是治國理政的基本方式，也是社會治理創(chuàng)新的一種資源優(yōu)勢。創(chuàng)新社會治理的終極走向就是法治化，就是說要將社會治理方式的改進(jìn)納入法治范疇，強(qiáng)化法治保障，提高社會依法治理能力。

（一）法治是人類社會最為先進(jìn)的治理模式

縱觀人類社會的歷史發(fā)展，人類在治理社會方面進(jìn)行了各種模式的嘗試，包括軍事管制和依靠武力征服、利用宗教在精神層面進(jìn)行控制、實(shí)行等級制度壓迫剝削等許多形式。從近代開始，市場經(jīng)濟(jì)有了顯著的發(fā)展，民主政治有了大幅度進(jìn)步，世界各國在社會管理方面不斷提高力度的同時(shí)，對行政權(quán)力加強(qiáng)規(guī)范制約高度重視，從而能夠有效銜接政治國家和市民社會，實(shí)現(xiàn)兩者的有機(jī)整合，最終在社會治理方面探索出了法治化途徑。從某種角度而言，人類社會的發(fā)展就是從人治向法治逐漸轉(zhuǎn)變的過程，法治已經(jīng)被證明是最理想的選擇，同時(shí)也是一種必然的發(fā)展趨勢。

（二）創(chuàng)新社會治理和法治是內(nèi)在統(tǒng)一的

創(chuàng)新社會治理的終極目標(biāo)在于：社會治理形式的合法化和主體行為的合規(guī)范化。社會治理創(chuàng)新以法治為基礎(chǔ)和保障，更加注重以法治思維和法治方式治理社會，其主要任務(wù)是建立以法治理念和法律制度為基礎(chǔ)的社會治理模式。

1、社會治理創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)融合一定的法治內(nèi)涵

現(xiàn)階段創(chuàng)新社會治理面對的問題主要體現(xiàn)在：維護(hù)群眾權(quán)益的機(jī)制如何完善，信息網(wǎng)絡(luò)管理如何加大力度，特殊人群與流動(dòng)人口服務(wù)與管理如何加強(qiáng)，公共安全防范體系建設(shè)如何健全，基層社會服務(wù)體系與管理體系如何完善等。要有序、有效地解決這些問題，就要在社會治理創(chuàng)新過程中，以法治價(jià)值理念為引導(dǎo)凝聚社會共識、規(guī)范社會行為，運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會矛盾、維護(hù)社會穩(wěn)定，從而賦予社會治理創(chuàng)新更多的法治內(nèi)涵，將“法治新常態(tài)”全面落實(shí)到社會治理創(chuàng)新中。

2.推進(jìn)法治建設(shè)能夠促進(jìn)社會治理水平的提高

要提升社會治理水平，必須將創(chuàng)新社會治理納入法治化范疇。首先，法治思想對社會治理創(chuàng)新具有重要的引導(dǎo)作用。要加強(qiáng)社會主義法治理念教育，使全體社會公民都能夠形成較強(qiáng)的法治觀念，引導(dǎo)不同的社會主體以法律為依據(jù)，理性表達(dá)自身訴求，確保社會治理沿著正確的方向發(fā)展。其次，法律體系是創(chuàng)新社會治理的重要基礎(chǔ)?！胺墒侵螄仄?，良法是善治之前提?！盵1]促進(jìn)社會行為規(guī)范、協(xié)調(diào)社會關(guān)系、維護(hù)社會安定、化解社會矛盾等，是社會治理的基本任務(wù)，要完成這些任務(wù)，必須建立健全社會主義法律體系，確保立法的科學(xué)性、執(zhí)法的嚴(yán)格性、守法的自覺性和司法的公正性。最后，法治建設(shè)是創(chuàng)新社會治理的重要保障。創(chuàng)新社會治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需綜合運(yùn)用多種手段，其中法治手段是最重要的手段。把社會治理納入法治軌道，可以增強(qiáng)社會治理的法律依據(jù)和法律權(quán)威，使所有的社會治理行為都在法治的框架下進(jìn)行。

二、全面依法治國視域下創(chuàng)新社會治理的法治困境

（一）社會治理創(chuàng)新的法治思維亟待加強(qiáng)

法治思維是一種整體性的思維，是一種社會思維，是一種國家治理的理念、視角和思路。[2]當(dāng)前社會治理的理念與我國法治進(jìn)程發(fā)展尚不適應(yīng)，具體表現(xiàn)在：一是沒有形成較強(qiáng)的“法律至上”意識。創(chuàng)新社會治理，化解社會矛盾，最終還是要把法律作為主要手段，要在全社會確立規(guī)則意識和法律至上的意識。而當(dāng)前“遇事找法、化解矛盾靠法”的觀念離常態(tài)化還有很大距離，“熟人好辦事”、“鬧才能解決問題”等現(xiàn)象仍大行其道。二是沒有形成較強(qiáng)的“民主管理”觀念。創(chuàng)新社會治理要立足于最廣大人民群眾的根本利益，盡可能實(shí)現(xiàn)和諧因素的增加，這是社會治理創(chuàng)新的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。當(dāng)前在社會治理領(lǐng)域，群眾參與其中表達(dá)意見、闡述訴求和主張權(quán)利仍需加強(qiáng)。三是沒有真正確立“公平正義”理念。公平正義是社會治理最基本的原則和根本目標(biāo)，也是法治的價(jià)值追求。當(dāng)前利益和階層固化，財(cái)富分配、社會保障、個(gè)人權(quán)益維護(hù)等領(lǐng)域機(jī)會不均、司法不公等問題，嚴(yán)重制約社會的發(fā)展進(jìn)步，社會的公平正義還有更大的成長空間。

（二）創(chuàng)新社會治理的法治資源亟需整合

創(chuàng)新社會治理需要必要的、充分的法治資源作為保障。當(dāng)前在社會治理領(lǐng)域，群眾權(quán)益表達(dá)的法治化渠道、公眾參與決策的法治化載體、化解社會矛盾糾紛的法治化平臺、社會保障體系的法治化建設(shè)等，很多方面表現(xiàn)出沒有有效銜接的問題。社會治理主體之間合作共治需要加強(qiáng)，在很多地方社會治理工作往往成了政府的“獨(dú)角戲”，“全能型政府”仍大量存在。一些社會組織行政化，自治能力不足，國家、政府和社會組織之間的良性互動(dòng)機(jī)制有待加強(qiáng)。群眾參與社會治理決策的積極性不夠，一些地方的群眾公共參與的法治渠道和平臺還非常有限。因此要加大對社會資源、行政資源、政法資源的整合力度，加強(qiáng)社會、政府、企業(yè)、群眾之間的聯(lián)系，從法律上保障群眾參與社會治理，維護(hù)群眾合法權(quán)益。

（三）社會治理創(chuàng)新的法律制度亟需完善

在我國現(xiàn)階段的法律體系中，關(guān)于社會治理領(lǐng)域的立法還比較少。關(guān)于社會特殊人群管理、流動(dòng)人口管理、非政府組織管理、農(nóng)村社會治理、虛擬社會管理等領(lǐng)域，社會法制沒有有效及時(shí)跟進(jìn)，相關(guān)立法欠缺，很多法律法規(guī)沒有完全脫離計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的影響，對公民現(xiàn)階段的利益訴求不能做到真正的反映，且社會治理相關(guān)法律法規(guī)交叉，在整體性和系統(tǒng)性方面欠缺。另外社會治理領(lǐng)域有法不依現(xiàn)象比較嚴(yán)重，特別是在征地拆遷、房地產(chǎn)開發(fā)、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域，一些地方政府部門有法不依現(xiàn)象大量存在，以經(jīng)濟(jì)手段獲得暫時(shí)的穩(wěn)定，以行政命令代替法律來解決矛盾糾紛，為社會治理留下隱患。

三、推進(jìn)社會治理創(chuàng)新法治化的主要路徑

推進(jìn)社會治理、創(chuàng)新法治化要樹立法治思維，以法治理念為基礎(chǔ)和前提；要堅(jiān)持民生導(dǎo)向，以搭建法治平臺為關(guān)鍵；要加強(qiáng)科學(xué)立法，以完善法律體系為保障。

（一）基礎(chǔ)：樹立法治思維，及時(shí)更新社會治理法治理念

創(chuàng)新社會治理，首先要樹立法治思維，以社會治理理念的創(chuàng)新引領(lǐng)社會治理實(shí)踐的創(chuàng)新。

首先，樹立“權(quán)利本位”理念。法治的真諦是人權(quán)。社會治理創(chuàng)新要以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)廣大人民群眾的根本利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。要把“為人民服務(wù)”的傳統(tǒng)思維轉(zhuǎn)化為“以保障每個(gè)公民的合法權(quán)利”為核心的法治思維。我國《憲法》明確規(guī)定“國家尊重和保障人權(quán)”，充分體現(xiàn)了現(xiàn)代社會法治的核心價(jià)值理念，即保障人民權(quán)利、規(guī)范國家權(quán)力。這要求各類社會治理主體尤其是政府在社會管理過程中必須具有較強(qiáng)的人權(quán)觀念，牢記“對行政機(jī)關(guān)來說，法無授權(quán)即禁止；對公民而言，法無禁止皆權(quán)利”[3]。要堅(jiān)持以人為本、保障人權(quán)的理念，把依法保護(hù)公民的合法權(quán)利作為社會治理創(chuàng)新的出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)。

其次，樹立“規(guī)則至上”理念。法治就是規(guī)則之治。社會治理的最高規(guī)則就是法律。社會治理要走向法治化軌道，必須對政府職責(zé)邊界嚴(yán)格限定，保證責(zé)權(quán)對等。在公共事務(wù)管理方面，將更多的權(quán)力下放給社會組織，改變社會管理主體一元化狀態(tài)，對以往單一的自上而下的集中控制狀況進(jìn)行轉(zhuǎn)變，向雙重互動(dòng)方向發(fā)展，培育社會自治能力。特別是各級領(lǐng)導(dǎo)干部要樹立依法治理的理念，牢記“黨要在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”的原則，用法治精神思考社會治理，用法治方式破解社會治理難題。

第三，樹立“程序正當(dāng)”理念。程序正當(dāng)是實(shí)現(xiàn)法治的必由之路。程序正當(dāng)作為促使公權(quán)力正當(dāng)行使的一項(xiàng)原則，“要求政府在做出社會管理決策、實(shí)施社會管理行為時(shí)，必須遵循法定的程序，如公正、公開、聽證、回避、中立決定等程序”[4]。堅(jiān)持程序正當(dāng)?shù)睦砟罹哂姓x、公平、民主、人權(quán)等價(jià)值，因此在社會治理領(lǐng)域要完善各種體現(xiàn)公正、公開、公平等程序正義的正當(dāng)程序制度，如信息公開制度、權(quán)力制約制度、說明理由制度，特別是公眾參與制度。

（二）關(guān)鍵：堅(jiān)持民生導(dǎo)向，搭建社會治理法治平臺

社會治理的本質(zhì)是對人的服務(wù)和管理，民生問題可以說是社會治理的根本問題。推進(jìn)社會治理創(chuàng)新法治化要把民生問題作為切入點(diǎn)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，全面搭建法治平臺，用法治手段和方式化解社會矛盾，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定。

一是搭建公眾參與治理平臺。公眾參與社會治理是我國社會治理創(chuàng)新中主要的環(huán)節(jié)，也是目前最為薄弱和最需要加強(qiáng)的環(huán)節(jié)。[5]當(dāng)前公眾參與社會治理缺乏足夠的法律支持，參與組織化程度不高和參與的意識與動(dòng)力不足。為此，第一，要健全公眾參與的相關(guān)法律制度。讓公眾參與社會治理方面的相關(guān)立法，制定教育政策、社會保障、公共衛(wèi)生、食品藥品安全、環(huán)境保護(hù)等不同領(lǐng)域的群眾參與法規(guī)。第二，提高公眾參與社會治理的組織化水平。要降低社會組織的準(zhǔn)入門檻，大力發(fā)展和培育社會組織，真正放權(quán)于社會，還權(quán)于公眾。第三，提高公眾參與社會治理的意識和能力。要完善價(jià)格聽證會、決策論證會、立法意見征求會等機(jī)制，把公眾參與確定為社會治理重大決策法定程序之一，完善公眾參與社會治理獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制等，為公眾參與提供平臺和渠道，調(diào)動(dòng)公眾參與的積極性和熱情。

二是搭建司法救助平臺。司法救助是司法惠民、改善民生的社會保障制度。司法救助有利于司法公正、和諧，有利于保障人權(quán)。一是堅(jiān)持司法惠民原則，推行便民舉措。要堅(jiān)持司法為民的思想，大力推行司法便民、利民舉措，不斷加強(qiáng)司法救助、社會救助等工作，以貼近群眾、貼近社情的方式為群眾提供高效、優(yōu)質(zhì)的法律服務(wù)和法律援助，建立法律援助基金會。二是多部門聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)司法效果和社會效果的結(jié)合。要以司法救助為基點(diǎn)，聯(lián)合民政、教育、勞動(dòng)等多個(gè)部門，切實(shí)解決被救助人的生活、教育、就業(yè)等實(shí)際問題。特別是在民生領(lǐng)域，要構(gòu)建社會救助、社會保險(xiǎn)、慈善事業(yè)、社會福利相銜接的社會保障體系，實(shí)現(xiàn)司法效果和社會效果的結(jié)合，真正體現(xiàn)司法惠民的本質(zhì)。

三是搭建法治惠民實(shí)事平臺。群眾工作是社會治理基礎(chǔ)性、經(jīng)常性和根本性的工作。推進(jìn)社會治理法治化要堅(jiān)持黨的群眾路線，牢固樹立群眾觀點(diǎn)，大力開展法治惠民實(shí)事項(xiàng)目。如在政府公共服務(wù)熱線中增加律師解答疑難法律問題環(huán)節(jié)，滿足群眾的法律訴求；加強(qiáng)基層司法協(xié)理員工作，向群眾普及宣傳法律知識和預(yù)防矛盾糾紛；建立覆蓋城鄉(xiāng)的矛盾糾紛調(diào)處、法律援助服務(wù)等公共法律服務(wù)平臺；完善各類人民調(diào)解委員會，切實(shí)解決人民群眾反映強(qiáng)烈的醫(yī)療糾紛、物業(yè)糾紛等突出問題。通過以上各種惠民項(xiàng)目和平臺回應(yīng)群眾訴求，維護(hù)群眾權(quán)益。

（三）保障：加強(qiáng)科學(xué)立法，完善社會治理法律體系

社會治理是一種善治，是現(xiàn)代社會國家最為重要的治理方式，必須要有完備的立法和完善的法律體系作為保障，使社會治理各項(xiàng)工作都有法可依。

第一，完善政府社會治理法律制度。傳統(tǒng)的社會管理偏重于強(qiáng)制性，而社會治理則講究“辯證法”，要?jiǎng)側(cè)嵯酀?jì)，政府社會治理應(yīng)從原來的控制觀念向調(diào)控、引導(dǎo)、服務(wù)和整合社會的觀念轉(zhuǎn)變。因此政府在創(chuàng)新社會治理過程中要優(yōu)化、軟化治理手段，不再單純依靠行政處罰、行政命令、行政強(qiáng)制措施等方式，還要依靠行政給付、行政合同、行政調(diào)解等新方式。要加強(qiáng)行政程序立法，進(jìn)一步規(guī)范政府行政行為，健全規(guī)范政府社會治理行為程序的法律、法規(guī)。

第二，建立健全社會組織相關(guān)法律制度。目前社會組織立法滯后，立法數(shù)量少，立法管制色彩較濃。因此社會組織立法要實(shí)現(xiàn)政府行政職能和社會自我管理職能分離，通過法律明確社會組織的權(quán)利和責(zé)任。加快制定《社會組織促進(jìn)法》等法律，建立完善的社會組織體系。特別要研究和制定社會組織發(fā)展規(guī)范、輿論引導(dǎo)和媒體管理、勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)、合理訴求表達(dá)和權(quán)益維護(hù)等方面法律法規(guī)。[6]

[1]中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定[N].人民日報(bào),2014-10-29(1).

[2]蔣傳光.法治思維與社會管理創(chuàng)新的路徑[J].東方法學(xué),2012，(5)：114-115.

[3]汪習(xí)根，武小川.權(quán)力與權(quán)利的界分方式新探——對“法不禁止即自由”的反思[J].法制與社會發(fā)展,2013，(4)：41.

[4]范旭斌.社會管理創(chuàng)新的法治化路徑[J].揚(yáng)州大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會科學(xué)版),2012，(4)：23.

[5]胡仙芝.公眾參與制度化:社會治理創(chuàng)新的突破點(diǎn)[J].人民論壇,2014，(7上)：46.

[6]魏禮群.完善和發(fā)展中國特色社會管理體系[J].行政管理改革,2012，(1)：13.