我國(guó)北方霧霾天氣的成因及政府治理對(duì)策

王麗君，王 偉

（青島大學(xué)，山東 青島 266071）

一、我國(guó)北方霧霾天氣的現(xiàn)狀

在氣象學(xué)中，霧是近地面層空氣中凝結(jié)的水汽物，本身沒(méi)有污染性；霾是指懸浮在空氣中的細(xì)小顆粒物，通過(guò)吸附作用使大氣渾濁。當(dāng)“霧”遇上“霾”，霾通過(guò)強(qiáng)吸附力影響霧，共同造成大氣污染，能見(jiàn)度低，形成一種新型大氣污染現(xiàn)象——霧霾。

近幾年來(lái)，我國(guó)許多城市霧霾天氣越發(fā)嚴(yán)重，具有地域范圍廣、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、公眾關(guān)注度高等突出特點(diǎn)。在地域分布上，霧霾呈現(xiàn)出從中東部向南方地區(qū)滲透、向西部擴(kuò)散的態(tài)勢(shì)。2013年1月，全國(guó)中東部地區(qū)都陷入嚴(yán)重的霧霾天中，其中受影響最嚴(yán)重的京津冀地區(qū)甚至發(fā)布了大霧橙色預(yù)警。2013年第四季度，我國(guó)25個(gè)省104個(gè)大中型城市再次遭遇強(qiáng)霧霾，除華北地區(qū)外，華東地區(qū)等重災(zāi)區(qū)外，高原城市拉薩也未曾幸免，12月19日，拉薩上空因浮塵而出現(xiàn)了大面積“濃霧”，當(dāng)日空氣質(zhì)量指數(shù)為500，空氣質(zhì)量狀況為嚴(yán)重污染。2014年霧霾依舊肆虐著我們，從除夕到正月初二北京的PM2.5指數(shù)較往常相比翻了10倍，西安、南京、天津等地大年初一PM2.5更是直逼“爆表”。

在時(shí)間跨度上，霧霾持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，并有“愈演愈烈”之勢(shì)。環(huán)保部調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2013年全國(guó)平均霧霾日數(shù)為29.9天，較常年同期偏多10.3天，創(chuàng)52年以來(lái)歷史最高。其中中東部地區(qū)平均霾日數(shù)達(dá)35.9天，華北大部、黃淮、江淮、江南等地霾天在40天以上。換言之，中東部地區(qū)全年超過(guò)一個(gè)月的時(shí)間都籠罩在霧霾的陰影下。此外北京市氣象臺(tái)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，2014年2月20日至2月26日北京持續(xù)了7天170多個(gè)小時(shí)的重度霧霾天氣，打破了歷史最高5天的記錄。由此可見(jiàn)，霧霾來(lái)勢(shì)洶洶。

隨著霧霾天氣的日益加重，微博、微信等社交平臺(tái)的快速發(fā)展，公眾對(duì)霧霾的關(guān)注度呈直線(xiàn)上升，PM2.5也開(kāi)始跳入大眾的視野，成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布2013年輿情指數(shù)調(diào)查結(jié)果顯示：食品安全和空氣污染是公眾最關(guān)注的重大社會(huì)問(wèn)題，選擇比例分別高達(dá)70.4%和67.9%。與此同時(shí)，在15項(xiàng)重大民生事件中，56%的民眾最關(guān)心“‘兩會(huì)’召開(kāi)并選舉出新任國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人”，38.2%的民眾關(guān)注“連續(xù)霧霾天氣”，位列第二。這不僅表現(xiàn)出公眾環(huán)保意識(shí)的覺(jué)醒，更體現(xiàn)出霧霾態(tài)勢(shì)的嚴(yán)峻。

二、我國(guó)北方霧霾天氣頻發(fā)的成因分析

通過(guò)分析我國(guó)北方霧霾的現(xiàn)狀，我們必須深刻剖析其產(chǎn)生的原因。只有抓住本質(zhì)原因，才能找到根治霧霾的有效路徑。

（一）我國(guó)的能源結(jié)構(gòu)不合理

長(zhǎng)期以來(lái)，煤炭占我國(guó)一次性能源消費(fèi)比重居高不下。國(guó)家統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示：雖然2012年我國(guó)煤炭消費(fèi)比重相比1952年下降了30%，但是占比仍超過(guò)65%，是世界能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中煤炭比重的2倍。天然氣消費(fèi)僅占世界天然氣消費(fèi)的1/4。我國(guó)的煤炭消費(fèi)主要集中在工業(yè)領(lǐng)域，工業(yè)生產(chǎn)中燃燒不充分的煤會(huì)向大氣釋放形成霧霾的污染物，而天然氣作為新型清潔能源，在充分燃燒時(shí)，主要產(chǎn)生二氧化碳及水蒸氣；不充分燃燒時(shí)，主要產(chǎn)生一氧化碳，二氧化碳和水，且不對(duì)大氣層釋放二氧化硫和小微粒物質(zhì)，所釋放的有害物質(zhì)比重小[1]。因此煤炭在我國(guó)一次性能源消費(fèi)中占比過(guò)大、天然氣占比過(guò)小的不合理現(xiàn)狀是霧霾中大氣懸浮顆粒物產(chǎn)生的根本原因。

（二）政府缺乏生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)

為何煤炭在我國(guó)能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中占比如此之大？這與我國(guó)在工業(yè)文明下片面追求經(jīng)濟(jì)利益、缺乏生態(tài)保護(hù)意識(shí)密切相關(guān)。首先，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)政府以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，在追求經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的過(guò)程中，忽視了經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的負(fù)的外部性——過(guò)度破壞生態(tài)環(huán)境。其次，我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的相關(guān)法制建設(shè)不健全，沒(méi)有嚴(yán)格明確的法律依據(jù)，無(wú)法做到“有法可依”；政府在環(huán)保執(zhí)法過(guò)程中職責(zé)不清晰，執(zhí)法權(quán)力過(guò)度分散，執(zhí)法效率低下，間接縱容了環(huán)境污染違法行為。最后，政府對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的宣傳浮于表面，公眾的生活方式、消費(fèi)理念與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相脫節(jié)，客觀(guān)上導(dǎo)致了公眾生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)的淡薄。

（三）公共政策價(jià)值理性的偏差

為何我國(guó)在發(fā)展中會(huì)出現(xiàn)“重經(jīng)濟(jì)、輕生態(tài)”的現(xiàn)象？根本原因在于我國(guó)的公共政策缺乏價(jià)值理性。公共政策的理性即公共政策制定過(guò)程中應(yīng)遵循的價(jià)值觀(guān)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)公共政策的制定遵循“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的價(jià)值觀(guān)，實(shí)踐中表現(xiàn)為各級(jí)政府以GDP的增長(zhǎng)作為績(jī)效考核的標(biāo)準(zhǔn)。為了追求較高的績(jī)效目標(biāo)，各級(jí)政府在招商引資、基建工程等投資政策上偏重于工具理性——效率，忽視了價(jià)值理性——公平，只重視當(dāng)前利益，而忽視經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所帶來(lái)的巨大的生態(tài)環(huán)境成本。同時(shí)工具理性又間接地激勵(lì)市場(chǎng)的全部參與者不計(jì)一切代價(jià)的追求經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這極大地破壞了生態(tài)環(huán)境，造成了公地悲劇[2]。進(jìn)入21世紀(jì)后，盡管中央政府逐步轉(zhuǎn)變公共政策的價(jià)值觀(guān)，將公平與效率置于同等地位，在公共政策的制定中強(qiáng)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)，但是各級(jí)政府的績(jī)效考核目標(biāo)仍以GDP為主，在具體政策的執(zhí)行中為了各地區(qū)的自身利益，往往偏離價(jià)值理性，只注重工具理性。因此，公共政策缺乏價(jià)值理性是產(chǎn)生包括霧霾在內(nèi)的生態(tài)問(wèn)題的本質(zhì)原因。

三、我國(guó)政府治理霧霾天氣的對(duì)策

目前，我國(guó)各級(jí)政府正在積極采取對(duì)策治理霧霾天氣，比如北京等城市通過(guò)限號(hào)減少機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣的排放；在春節(jié)期間，各地紛紛限制爆竹的燃放以減少大氣中懸浮顆粒物的聚集；各地建立PM2.5空氣監(jiān)測(cè)站及時(shí)獲取空氣質(zhì)量指數(shù)。但這些對(duì)策只能起到暫時(shí)降低PM2.5的作用，政府必須從根源著手，探尋改善霧霾的有效措施。

（一）政府要運(yùn)行市場(chǎng)手段調(diào)節(jié)能源結(jié)構(gòu)

1.大力推進(jìn)低碳技術(shù)的研發(fā)力度，為能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化提供技術(shù)保障。建立環(huán)保技術(shù)研究專(zhuān)項(xiàng)基金，支持相關(guān)科技研究，提升大氣保護(hù)的科技水平。加大財(cái)政支持，提高生態(tài)環(huán)境保護(hù)尤其是低碳技術(shù)在公共財(cái)政支出中的占比；加大對(duì)科研機(jī)構(gòu)的資金投入，進(jìn)一步加速能源結(jié)構(gòu)升級(jí)。同時(shí)要建立環(huán)保技術(shù)研究基金的專(zhuān)項(xiàng)通道，從資金的前期申請(qǐng)、中期使用到后期評(píng)價(jià)形成系統(tǒng)性的監(jiān)督和反饋，嚴(yán)格監(jiān)控資金的流向，保證資金的專(zhuān)項(xiàng)專(zhuān)用，為霧霾治理提供行之有效的技術(shù)支持和資金保障。

2.要改變能源消費(fèi)方式，提高能源的利用效率，實(shí)現(xiàn)多元能源結(jié)構(gòu)。政府要嚴(yán)控“兩高”行業(yè)的能源消耗，淘汰技術(shù)落后、不符合節(jié)能減排政策的產(chǎn)品和設(shè)備，加強(qiáng)對(duì)煤炭能源為主的工業(yè)排放污染物的監(jiān)管，加快結(jié)構(gòu)調(diào)整，降低能源外耗的外部性，減少霧霾天氣形成的細(xì)顆粒污染物[3]。繼而政府要轉(zhuǎn)變企業(yè)生產(chǎn)理念，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，通過(guò)升級(jí)工業(yè)脫硫、除塵裝置，積極推進(jìn)風(fēng)能、太陽(yáng)能、潮汐能等清潔能源的使用，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，加快實(shí)現(xiàn)以新能源替代舊能源的改革，促進(jìn)多元能源供給結(jié)構(gòu)的實(shí)現(xiàn)，推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3.積極發(fā)展環(huán)保節(jié)能產(chǎn)業(yè)，最大限度減少污染物的排放。政府要通過(guò)政策導(dǎo)向、財(cái)政支持大力扶持環(huán)保節(jié)能產(chǎn)業(yè)，給環(huán)保節(jié)能產(chǎn)業(yè)提供一個(gè)相對(duì)寬松的政策環(huán)境。政府要鼓勵(lì)生產(chǎn)企業(yè)提升技術(shù)創(chuàng)新，加速能源改革，生產(chǎn)出更多的綠色產(chǎn)品，在環(huán)保節(jié)能產(chǎn)業(yè)升級(jí)發(fā)展中實(shí)現(xiàn)源頭上“減污”。只有調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展環(huán)保節(jié)能產(chǎn)業(yè)，減少對(duì)大氣的污染物排放，才能打破霧霾天氣形成的物質(zhì)基礎(chǔ)，促使政府加快實(shí)現(xiàn)霧霾治理。[4]

（二）政府要推進(jìn)生態(tài)文明法治化建設(shè)

1.法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提。在生態(tài)文明建設(shè)中必須推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，使得立法不斷適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。在實(shí)踐中，立法機(jī)關(guān)要根據(jù)我國(guó)環(huán)境破壞尤其是霧霾天氣的嚴(yán)峻態(tài)勢(shì)和迫切需要，加快《環(huán)境保護(hù)法》等相關(guān)法律修改進(jìn)程，完善大氣污染防治制度，嚴(yán)格環(huán)境保護(hù)的行業(yè)準(zhǔn)入制度，強(qiáng)化環(huán)境污染標(biāo)準(zhǔn)，以可持續(xù)發(fā)展的方式控制生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，加快實(shí)現(xiàn)空氣質(zhì)量指數(shù)與國(guó)際接軌的步伐，依法推動(dòng)大氣污染防治工作向縱深發(fā)展。同時(shí)要完善生態(tài)環(huán)境責(zé)任追究制度和生態(tài)補(bǔ)償制度。明晰環(huán)境參與者的權(quán)利和責(zé)任，獎(jiǎng)罰分明，加重對(duì)不達(dá)標(biāo)排污企業(yè)的法律制裁，加大環(huán)保企業(yè)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，通過(guò)提高排污成本“倒逼”企業(yè)主動(dòng)節(jié)能減排，切實(shí)將生態(tài)環(huán)境保護(hù)落到實(shí)處,在全社會(huì)形成“同呼吸，共奮斗”的責(zé)任意識(shí)。

2.法律的生命力在于實(shí)施。推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)，政府必須做到“執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”。一方面政府要依法嚴(yán)厲打擊各類(lèi)污染環(huán)境的行為，絕不姑息，并對(duì)當(dāng)事人所造成的環(huán)境破壞給予刑事和民事的雙重處罰。政府還要積極拓寬公眾檢舉環(huán)境違法行為的通道，及時(shí)披露環(huán)境信息，發(fā)揮公眾輿論監(jiān)督的作用，使得生態(tài)環(huán)境保護(hù)真正做到人人有責(zé)。另一方面政府也要做到“依法行政”，把環(huán)境行政權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里[5]。生態(tài)文明建設(shè)涉及的利益主體較多，必須理清各部門(mén)的權(quán)力和職責(zé)，防止濫用行政權(quán)力，突出環(huán)保主管部門(mén)的執(zhí)法地位，統(tǒng)一協(xié)調(diào)，避免出現(xiàn)越權(quán)執(zhí)法和多頭執(zhí)法等問(wèn)題。通過(guò)整合執(zhí)法信息，加強(qiáng)政府部門(mén)之間的聯(lián)動(dòng)執(zhí)法，形成分工明確、高效協(xié)調(diào)的執(zhí)法機(jī)制，進(jìn)一步提高執(zhí)法效率，從而保證生態(tài)文明建設(shè)的有機(jī)運(yùn)行。

（三）政府霧霾治理向大眾化邁進(jìn)

1.政府必須重塑公共政策價(jià)值理性，站在制度的制高點(diǎn)，轉(zhuǎn)變?nèi)鐣?huì)“利益之上”的價(jià)值觀(guān)，將可持續(xù)發(fā)展的價(jià)值理性透過(guò)政策導(dǎo)向滲透到社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域，因此政府轉(zhuǎn)變政策導(dǎo)向、重塑政策價(jià)值理性、轉(zhuǎn)變治理理念是推進(jìn)霧霾天氣根治的核心驅(qū)動(dòng)力。政府在制定各項(xiàng)政策時(shí)要從過(guò)去的以經(jīng)濟(jì)和效率為主，轉(zhuǎn)為以可持續(xù)發(fā)展、以人為本為核心的價(jià)值理性。在實(shí)踐中，各級(jí)政府必須打破以GDP為核心的政績(jī)觀(guān)，將生態(tài)保護(hù)作為考核地方政府官員政績(jī)的關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)，并且與干部選拔、任用和內(nèi)部激勵(lì)相聯(lián)系，使得生態(tài)保護(hù)觸及每一級(jí)政府的利益機(jī)制，讓可持續(xù)發(fā)展的政策理性深入每一位政策制定者、實(shí)施者和消費(fèi)者的內(nèi)心。

2.政府要?jiǎng)?chuàng)新霧霾治理大眾教育形式，以“社區(qū)教育”為核心，普及有關(guān)霧霾的基礎(chǔ)知識(shí)，倡導(dǎo)公眾形成節(jié)約、循環(huán)、生態(tài)的消費(fèi)理念，營(yíng)造全社會(huì)參與霧霾治理的氛圍。社區(qū)作為社會(huì)有機(jī)體的基本組成單位，具有政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、服務(wù)等多方面的職能。政府要以社區(qū)為基本點(diǎn)，一方面政府要?jiǎng)?chuàng)新環(huán)保消費(fèi)的宣傳方式，促使公眾轉(zhuǎn)變消費(fèi)理念，改變過(guò)去鋪張浪費(fèi)、無(wú)節(jié)制地消耗能源的生產(chǎn)方式，樹(shù)立正確的消費(fèi)觀(guān)，形成綠色、文明的生活方式，真正成為生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主力軍。另一方面，政府通過(guò)提升全民的生態(tài)環(huán)保意識(shí)，鼓勵(lì)公眾成為環(huán)境污染的監(jiān)督者和檢舉者；積極拓寬社區(qū)公眾檢舉違法行為的通道，建立網(wǎng)上環(huán)保信息公開(kāi)制度，發(fā)揮公眾輿論監(jiān)督機(jī)制的作用，形成全民監(jiān)督、社區(qū)檢舉、社會(huì)治理的霧霾監(jiān)督機(jī)制，使得霧霾治理由政府一元治理向大眾參與多元治理邁進(jìn)。

[1]張立鵬，張九山.“霾匯”：京津冀霧霾破解之道[J].投資北京，2014，(1).

[2]何愛(ài)平，石瑩.我國(guó)城市霧霾天氣治理中的生態(tài)文明建設(shè)路徑[J].西北大學(xué)學(xué)報(bào)，2014，(2).

[3]彭紅利.霧霾天氣治理視角下的企業(yè)社會(huì)責(zé)任反思[J].經(jīng)濟(jì)論壇，2014，(4).

[4]郭俊華，劉奕瑋.我國(guó)城市霧霾天氣治理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整[J].西北大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2014，(3).

[5]賀豐果，劉永勝.減少霧霾污染改善大氣環(huán)境質(zhì)量政策建議探討[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2014，(1).