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    清代前期地方行政區(qū)劃變遷淺議
    ——以陜西省為例

    2015-04-10 05:50:11陳嬌
    關(guān)鍵詞:政區(qū)直隸行政區(qū)劃

    ◎陳嬌

    (陜西師范大學(xué)歷史文化學(xué)院,西安710119)

    清代前期地方行政區(qū)劃變遷淺議
    ——以陜西省為例

    ◎陳嬌

    (陜西師范大學(xué)歷史文化學(xué)院,西安710119)

    清代初期,陜西省行政區(qū)劃的變化相當(dāng)頻繁,清政府為加強(qiáng)管理,對(duì)統(tǒng)縣政區(qū)和縣級(jí)政區(qū)做出諸多調(diào)整,諸如散州升為直隸州,直隸州升為府,州縣的改屬與析置,衛(wèi)所轉(zhuǎn)變?yōu)楦约吧d的創(chuàng)立等。而一系列的變化是由諸多原因造成的:一是地處偏遠(yuǎn),轄區(qū)廣闊,為了加強(qiáng)管理而做出的調(diào)整;二是由于地理位置十分重要,乃是為加強(qiáng)軍事控制而做出調(diào)整。同時(shí),各級(jí)行政建制的變遷又反映出一定的特征。

    清代前期;陜西??;行政區(qū)劃;變遷;原因;特征

    清朝建國伊始,行政區(qū)劃基本沿襲明代,但在其基礎(chǔ)上進(jìn)行諸多調(diào)整與變革。至清中葉,行政區(qū)劃體制基本趨于完善和穩(wěn)定。清前期針對(duì)行政區(qū)劃建制進(jìn)行改革是從康熙年間開始的,雍正時(shí)得到推進(jìn),乾隆中葉基本穩(wěn)定。其時(shí),陜西正處于政區(qū)大幅改制之中,具有一定的典型意義。所以,研究清代前期陜西行政區(qū)劃的變遷有益于窺視清代政區(qū)改革的全貌。同時(shí),清代在行政區(qū)劃領(lǐng)域的一些創(chuàng)舉,如廳的設(shè)立,對(duì)當(dāng)今行政區(qū)劃改革亦有借鑒之處。

    一、清代前期陜西省境內(nèi)府、州、縣、廳建制變遷

    從清朝入關(guān)至乾隆末年的歷史時(shí)期(公元1664年~公元1795年),清統(tǒng)治者對(duì)地方行政區(qū)劃的調(diào)整相當(dāng)頻繁,陜西各層級(jí)區(qū)劃的變動(dòng)更甚。許多史書記載的清代陜西省內(nèi)統(tǒng)縣政區(qū)為七府五直隸州(西安府、同州府、鳳翔府、漢中府、興安府、延安府、榆林府、乾州直隸州、商州直隸州、邠州直隸州、鄜州直隸州、綏德直隸州)[1]的格局,實(shí)際上直至乾隆四十七年(公元1782年)才成為定制。此前,陜西省內(nèi)各級(jí)行政區(qū)劃屢有變更,新增、廢置、層級(jí)升降屢見不鮮。

    相對(duì)于明朝而言,清朝疆域異常廣闊。疆域的擴(kuò)大必然引起舊的地方政區(qū)管理的不便,因此對(duì)各層級(jí)行政區(qū)劃的調(diào)整就應(yīng)運(yùn)而生。為便于管理,清政府將區(qū)域面積較大的省級(jí)政區(qū)一分為二,如分江南為江蘇、安徽兩省,分陜西為陜西、甘肅兩省??滴醵辏ü?663年),清政府將陜西地區(qū)分為左、右布政使司,左布政使司駐西安府,領(lǐng)西安、延安、鳳翔、漢中四府,興安一直隸州。右布政使司駐鞏昌府,領(lǐng)臨洮、平?jīng)?、鞏昌、慶陽四府及河西、寧夏各衛(wèi)所。[2]康熙六年(公元1667年),陜西布政使司仍駐西安府城,甘肅布政使司駐鞏昌府城,甘肅省正式從陜西分出,單獨(dú)立省。

    自康熙六年陜、甘分省以后,陜西布政使司領(lǐng)四府一直隸州,終康熙一朝未有變動(dòng)。雍正八年年(公元1730年),榆林衛(wèi)被改為榆林府。陜西布政使司領(lǐng)五府十直隸州。雍正十三年(公元1735年),升同州直隸州為同州府,降華州直隸州、耀州直隸州為散州。陜西布政使司領(lǐng)六府七直隸州。乾隆元年(公元1736年),將葭州直隸州降為散州,陜西布政使司領(lǐng)六府六直隸州。乾隆四十七年(公元1782年),興安直隸州升為興安府。陜西布政使司領(lǐng)七府五直隸州。自此迄清末,陜西統(tǒng)縣政區(qū)延續(xù)七府五直隸州的格局。

    除統(tǒng)縣政區(qū)頻繁變動(dòng)外,縣級(jí)政區(qū)亦不例外,各縣析置、改屬、升降,在眾多變遷中,廳的設(shè)置是清朝開創(chuàng)性的政策。至乾隆末年,陜西省境內(nèi)共轄五廳:西安府之五郎廳、孝義廳,同州府之潼關(guān)廳,漢中府之留壩廳,興安府之漢陰廳。

    二、影響府州縣建制變動(dòng)的若干原因

    地方行政區(qū)劃制度作為中央政府統(tǒng)治地方的手段,牽一發(fā)而動(dòng)全身,任何一部分的變動(dòng),必然會(huì)引起一系列相應(yīng)的變化,對(duì)國家的統(tǒng)治秩序產(chǎn)生影響。行政區(qū)劃的廢置分合是由政治、經(jīng)濟(jì)、文化多方面因素共同決定的。陜西地區(qū)自清朝入關(guān)至乾隆末年,行政區(qū)劃的變化主要有以下幾方面:統(tǒng)縣政區(qū),散州→直隸州,散州→直隸州→府,散州→直隸州→散州,衛(wèi)所→府??h級(jí)政區(qū),廳的設(shè)置,各縣的析置與隸屬關(guān)系的變動(dòng)。

    (一)統(tǒng)縣政區(qū)變動(dòng)的原因

    清朝前期,陜西省統(tǒng)縣政區(qū)變動(dòng)包括兩方面:各直隸州的升降和榆林府的增置。各行政建制變化原因各異,以下就其原因進(jìn)行分析。

    1.直隸州變化的原因

    統(tǒng)縣政區(qū)的變化主要是圍繞直隸州的設(shè)置或廢除展開的。清前期,直隸州的變化主要是在雍正年間(公元1723年~公元1735年),據(jù)統(tǒng)計(jì),雍正年間,直隸州的數(shù)量達(dá)70個(gè),僅陜西,就達(dá)9個(gè)之多。而直隸州基本都是從散州升置而來,這一現(xiàn)象在《清實(shí)錄》中記載比較詳細(xì),雍正三年(公元1725年)九月乙未,“戶部議復(fù),陜西巡撫圖理琛疏言,陜西西安、延安兩府管理州縣,地廣事繁,請(qǐng)將商州、同州、華州、乾州、邠州、耀州、鄜州、葭州、綏德州俱改為直隸州。其西安府屬之鎮(zhèn)安、洛南、山陽、商南四縣分隸商州,朝邑、郃陽、澄城、韓城四縣分隸同州,華陰、蒲城二縣分隸華州,武功、永壽二縣分隸乾州,三水、淳化、長武三縣分隸邠州,同官、白水二縣分隸耀州。延安府屬之洛川、中部、宜君三縣分隸鄜州,吳堡、神木、府谷三縣分隸葭州,米脂、清澗二縣分隸綏德州,應(yīng)如所請(qǐng),從之”。[3]由此可見,雍正年間,清朝在陜西設(shè)立直隸州是因“地廣事繁”。其實(shí),從其他省散州升為直隸州的記載亦可知,此原因是可信的。例如:雍正二年(公元1724年)閏四月,“戶部等衙門議復(fù),山西巡撫諾岷疏言,晉省太原、平陽二府,地方遼遠(yuǎn),請(qǐng)改設(shè)直隸州分轄,將平陽府屬之臨晉、榮河、萬泉、猗氏四縣,分隸蒲州。安邑、夏縣、平陸、芮城、垣曲五縣,分隸解州……照知府例議處。應(yīng)如所請(qǐng),從之”。[3]同年八月,“戶部等衙門議復(fù),河南巡撫石文焯疏言,豫省開封府,轄四州三十縣,河南府轄一州十三縣,汝寧府轄二州十二縣,地方遼闊,請(qǐng)改設(shè)直隸州……直隸州稽查各縣錢糧案件,俱照知府之例處分……應(yīng)如所請(qǐng),從之”。[3]

    從上述幾例可以看出,直隸州的設(shè)立原因基本都是由于“地廣事繁”,“地方遼闊”,“幅員即廣,管轄特難”。因此可以得出結(jié)論,統(tǒng)縣政區(qū)的變動(dòng)主要是由于轄區(qū)面積過于龐大,以致管理不便,中央政府為解決該問題而設(shè)置直隸州。

    2.由軍管型的衛(wèi)改為府的變化原因

    順治三年(公元1646年)十月,“兵部奏言:指揮、千百戶名色既已盡裁,而衛(wèi)所必不可裁,應(yīng)每衛(wèi)設(shè)掌印官一員,兼理屯事改為衛(wèi)守備,千戶改為衛(wèi)千總,每所設(shè)一員。俱由部推。百戶改為衛(wèi)百總,每所設(shè)一員。由督撫選委”。[3]其官員的任免不是兵部管理,而改為督撫,這說明衛(wèi)所官員已成為地方官的一種,榆林衛(wèi)具有了行政單位的性質(zhì)。至雍正二年(公元1724年),陜西巡撫范時(shí)捷奏請(qǐng),“裁陜西潼關(guān)、榆林、靖邊等衛(wèi)所守備、千總及教職等缺”[3],年羹堯奏請(qǐng)?jiān)谟芰值胤皆O(shè)同知、縣丞、巡檢司進(jìn)行管理,[3]雍正八年(公元1730年),寧遠(yuǎn)大將軍岳鐘琪奏請(qǐng),設(shè)立邊方郡縣,岳稱“現(xiàn)今夷漢雜居,必須大員彈壓,請(qǐng)于榆林地方設(shè)知府一員,照磨一員,即將榆林州同,靖邊經(jīng)歷,定邊縣丞各改為知縣,懷遠(yuǎn)堡亦改設(shè)知縣”。[3]軍事性質(zhì)的衛(wèi)所自此完全轉(zhuǎn)為地方行政單位。榆林地區(qū)管理性質(zhì)的改變主要是由于其地位的變化決定的。到了清代,榆林地區(qū)的防御形勢(shì)發(fā)生很大變化。明代北邊以長城為界,榆林作為邊鎮(zhèn),具有極其重要的軍事戰(zhàn)略地位,但隨著清朝疆域的擴(kuò)大,榆林由邊境變?yōu)閮?nèi)地,其軍事地位隨著下降,但在其地,仍有一定的人口、屯田、水利、商業(yè)經(jīng)濟(jì)等因素,這成為其由軍事管理性質(zhì)的衛(wèi)所轉(zhuǎn)化為正規(guī)行政機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)。另一方面,由于榆林衛(wèi)轄區(qū)過大,附近并無府、州、縣可以歸并,所以直接改為府。

    (二)縣級(jí)政區(qū)變化的原因

    縣級(jí)政區(qū)的變化主要是廳的設(shè)置。廳在清代是一種獨(dú)特而且廣泛存在的地方行政單位,在清代全國州縣中占據(jù)重要的地位。清政府為何創(chuàng)設(shè)此種地方建制,其原因有待進(jìn)一步探究。

    《留壩廳志》記載:“留壩當(dāng)褒斜之交,蜀漢驛路,境阻而民雜,今之所謂沖難繁,古之所謂赤緊也。乾隆中以巡檢不足以資彈壓,始移鳳嶺通判來駐,于茲又改通判為同知,照邊俸之例定為題調(diào)?!盵4]又《清高宗實(shí)錄》載,“復(fù)陜甘總督尹繼善等疏稱,漢中府屬鳳縣為赴漢入川沖衢,綿長三百余里,須設(shè)員彈壓,請(qǐng)移漢中府通判駐該縣適中之大留壩,兼管留壩并附近之松林、武關(guān)三驛,裁留壩驛丞?!盵3]

    《續(xù)潼關(guān)廳志》曰“潼關(guān)南薄山,北阻河,中通一徑,車不得方軌,馬不得成列,一夫當(dāng)關(guān),億萬之眾不可逾也”,[5]潼關(guān)乃三秦門戶,歷來為兵家必爭之地,其戰(zhàn)略地位至關(guān)重要。

    《漢陰廳志》載:“茲查安康現(xiàn)管地方東西長三百八十里,南北廣七百里,幅員遼闊,跬步皆山,煙戶散處,訟獄繁多,從前一州一縣分管尚稱繁劇,今統(tǒng)歸安康一縣管理四鄉(xiāng),相距窎遠(yuǎn),踏勘山場(chǎng),相驗(yàn)死傷等事,往返動(dòng)需旬日……請(qǐng)照五郎通判之例添設(shè)巡檢兼司獄一員,以資任事?!盵6]

    半連續(xù)和連續(xù)模型的影響。在使用兩種模型類型的默認(rèn)參數(shù)的第一個(gè)評(píng)估周期中,本文發(fā)現(xiàn)連續(xù)聲學(xué)模型比半連續(xù)聲學(xué)模型在開發(fā)集上的效率為36.10%。

    《孝義廳志》載:“孝義自古非縣邑,自乾隆教匪亂時(shí),以咸寧南境遼闊,撫治極難,同鎮(zhèn)安、藍(lán)田割地置之?!盵7]“乾隆四十七年,陜西巡撫畢沅奏請(qǐng)自咸寧太乙谷,南由藥王堂進(jìn)至舊縣關(guān)再南至興安北境計(jì)七百里為扼要地,應(yīng)添駐西安府分防同知一員”。[7]

    總結(jié)陜西諸廳設(shè)置之原因,可以得出以下結(jié)論:第一,處于交通要道,即內(nèi)地戰(zhàn)略要地,軍事戰(zhàn)略地位相當(dāng)重要,是為了軍事控制而設(shè)置;第二,地處偏遠(yuǎn),轄區(qū)廣闊,事務(wù)繁雜,以致治理不便,是為了提高行政管理實(shí)效而設(shè)置。

    三、地方行政區(qū)劃變遷所反映的特征

    陜西省行政區(qū)劃在清代前期發(fā)生諸多變化。除繼承前代政區(qū)建置之外,又有所創(chuàng)新。這些變化使得清代地方行政區(qū)劃更趨于完善。通過分析,基本復(fù)原了當(dāng)時(shí)陜西省內(nèi)各級(jí)行政區(qū)劃的變遷過程以及主要的原因。同時(shí),可以得出以下認(rèn)識(shí):

    (一)行政區(qū)劃的調(diào)整范圍相當(dāng)廣泛并且具有一定的階段性特征

    首先,康熙六年,清政府分陜西省為陜、甘兩省,使得陜西省管理范圍更合理,避免了因幅員遼闊導(dǎo)致的管理不便所帶來的問題。自陜、甘分省以后,全國高級(jí)政區(qū)基本穩(wěn)定,“十八省”的格局延續(xù)至清末。其次,清代前期,陜西省行政區(qū)劃在高級(jí)政區(qū)之下的調(diào)整與改革包括府屬之散州升直隸州(商州、乾州、邠州、鄜州、綏德州),直隸州降為散州(華州、耀州),直隸州升府(同州、興安州)。也包括縣的改屬(改耀州之白水入同州府,改延安府之神木、府谷入榆林府,改葭州之吳堡入綏德直隸州,改榆林府之定邊、靖邊入延安府)和析置(安康縣、榆林縣、懷遠(yuǎn)縣、定邊縣、靖邊縣)。還包括散廳的設(shè)置(西安府之五郎廳、孝義廳,同州府之潼關(guān)廳,漢中府之留壩廳,興安府之漢陰廳)。最后,在清代前期,陜西省行政區(qū)劃的改革中有一個(gè)特殊的現(xiàn)象,即榆林衛(wèi)轉(zhuǎn)變?yōu)橛芰指?,這是在繼承明代衛(wèi)所制度的前提下又根據(jù)實(shí)際情況作出的調(diào)整。

    從各級(jí)政區(qū)建制的調(diào)整時(shí)間來看,直隸州的設(shè)置都在雍正三年(公元1725年),而在雍正十三年(公元1735年)又有一次大的調(diào)整,直隸州或降為散州,或升為府(除興安府)。而散廳的設(shè)置基本都集中在乾隆年間??梢缘贸鼋Y(jié)論,在雍正年間,對(duì)于陜西行政區(qū)劃的調(diào)整與改革基本完成。乾隆年間的調(diào)整只是依據(jù)地方形勢(shì)的局部調(diào)整。

    (二)各級(jí)行政區(qū)劃變動(dòng)的原因具有多樣性

    清前期,陜西省行政區(qū)劃變動(dòng)的原因有以下幾種:首先,由于府、縣幅員范圍過大,管理不便而做出的調(diào)整。清初,陜西各府轄區(qū)范圍過大而“地廣事繁”,于是,雍正年間通過升府屬散州為直隸州,后又升直隸州為府的手段解決轄區(qū)面積過大以致管理不便的問題。其次,地理位置的重要性是政區(qū)調(diào)整的一個(gè)關(guān)鍵因素。留壩廳、潼關(guān)廳等都是因?yàn)槠涮幱谥匾能娛乱獩_。此類政區(qū)的變遷主要是便于軍事控制。最后,由于原有的管理不再適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展而做出的調(diào)整,如榆林衛(wèi)轉(zhuǎn)變?yōu)橛芰指饕谟谲娛鹿芾淼男问讲辉龠m應(yīng)新時(shí)代該地的發(fā)展。

    四、結(jié)論

    總體來說,清代前期所做的政區(qū)建置調(diào)整是比較合理的,清政府不僅提高了行政效率,同時(shí)加強(qiáng)了對(duì)地方的控制。直至今天,其諸多措施和建置的經(jīng)驗(yàn)得失仍值得借鑒。以上只是掛一漏萬的簡單論述,不能概括全部。

    [1]趙爾巽.清史稿[M].北京:中華書局,1977.

    [2]李楷.康熙陜西通志[O].康熙六年(1677)刻本.

    [3]中華書局影印.清實(shí)錄[M].北京:中華書局,1985.

    [4]賀仲瑊.道光留壩廳志[O].道光二十二年(1842)刻本.

    [5]向淮,王森文.嘉慶續(xù)潼關(guān)廳志[O].嘉慶二十二年(1817)刻本.

    [6]錢鶴年,董詔.嘉慶漢陰廳志[O].嘉慶二十三年(1818)刻本.

    [7]常毓坤,李開甲.光緒孝義廳志[O].光緒九年(1883)刻本.

    (責(zé)任編輯 倪玲玲)

    K928.2

    A

    1671-9123(2015)01-0109-04

    2015-02-11

    陳嬌(1989-),女,陜西西安人,陜西師范大學(xué)歷史文化學(xué)院碩士研究生。

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