村民自治基本問(wèn)題研究綜述

宋小波，張金鳳

（浙江農(nóng)林大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，浙江 臨安 311300）

一、村民自治的內(nèi)涵

我們國(guó)家對(duì)村民自治的實(shí)現(xiàn)目的和主要內(nèi)容的界定是十分清晰的。村民自治的實(shí)現(xiàn)目的是實(shí)現(xiàn)村民的三個(gè)自我。即自我管理、自我服務(wù)、自我教育。村民自治的主要內(nèi)容集中在四個(gè)方面。即民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督、民主管理。國(guó)內(nèi)對(duì)于此概念基本認(rèn)同，只是在表述上有所側(cè)重而已。

一種是從制度和村民自主的角度考慮的。以王仲田、詹成付為代表的學(xué)者認(rèn)為，“村民自治即緊緊依靠農(nóng)民群眾，在實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)的過(guò)程中所實(shí)施的新型的社會(huì)組織管理制度”［1］3。除了這一代表性觀點(diǎn)外，其他一些學(xué)者也表達(dá)了類似的觀點(diǎn)：徐增陽(yáng)、楊翠萍認(rèn)為，村民自治就是農(nóng)民在自己的村莊范圍內(nèi)，實(shí)現(xiàn)三個(gè)自我，即對(duì)社會(huì)的公共性事務(wù)實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育和自我服務(wù)［2］54。徐勇認(rèn)為，中國(guó)的農(nóng)村村民自治指的是鄉(xiāng)村基層的農(nóng)民群眾的自治，即通過(guò)“四個(gè)民主”的方式來(lái)有效實(shí)現(xiàn)“三個(gè)自我”的一種有著中國(guó)自身特色的基層民主形式，這種民主形式在中國(guó)特色社會(huì)主義民主建設(shè)和我們國(guó)家治理鄉(xiāng)村的格局中居于十分重要的地位［3］5。何澤中強(qiáng)調(diào)，村民自治是一個(gè)有著多種層次和多種維度的綜合性概念［4］74。

另一種是從民主法治和村民民主方面考慮的。在這一方面，許安標(biāo)的觀點(diǎn)具有代表性。他認(rèn)為，村民自治就是指農(nóng)民群眾依照法律法規(guī)管理社會(huì)基層生活方面的事務(wù)［5］2。除此以外，還有一些其他的類似觀點(diǎn)：民政部基層政權(quán)建設(shè)司強(qiáng)調(diào)，我國(guó)的村民自治，就是一種基層社會(huì)的群眾性的自治制度［6］7。2007年，黨的十七大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，人民依法行使民主權(quán)利，管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)，實(shí)行四個(gè)自我，對(duì)干部進(jìn)行民主監(jiān)督，是人民群眾實(shí)現(xiàn)當(dāng)家做主的最有效、最廣泛的途徑［7］21。丁德昌認(rèn)為，村民自治就是指鄉(xiāng)村社會(huì)的生活實(shí)現(xiàn)法治化的民主方式，民主就是村民自治的根本屬性［8］87。李小紅認(rèn)為，村民自治的主要內(nèi)涵包括了自主決策、自主管理和自我服務(wù)這三個(gè)方面，村民自治的主要方式又包括直接表達(dá)、直接監(jiān)督、直接參與和直接決定這四個(gè)方面，村民自治的主要組織形式是通過(guò)民主選舉的方式產(chǎn)生的村民委員會(huì)［9］54。張政認(rèn)為，村民自治是一種基層社會(huì)性自治，它區(qū)別于主權(quán)自治和地方自治，它是一種自治的權(quán)利而非自治的權(quán)力［10］。馬草源認(rèn)為，村民自治是我們國(guó)家在農(nóng)村地區(qū)推行的一種基本的村級(jí)治理制度，村民通過(guò)四個(gè)民主來(lái)實(shí)現(xiàn)三個(gè)自我，自主地處理本村范圍內(nèi)的公共性事務(wù)，促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)社會(huì)生活的全面發(fā)展［11］。王振耀、白益華認(rèn)為，村民自治是指一個(gè)或多個(gè)自然村的農(nóng)民群眾，由基層性的人民政府進(jìn)行指導(dǎo)，自主依法進(jìn)行自我管理、自我教育和自我服務(wù)。也即村民群眾依法處理自己的事務(wù)［12］174－175。劉友田認(rèn)為，村民自治是我們國(guó)家在現(xiàn)階段條件下在農(nóng)村地區(qū)推行的一項(xiàng)基本的村級(jí)社區(qū)性的政治制度，由村民自己做主，來(lái)決定屬于本村范圍內(nèi)的公共性事務(wù)，即村民通過(guò)依法民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督、民主管理，實(shí)現(xiàn)三個(gè)自我，自主處理本村范圍的公共性事務(wù)和公益性事業(yè)［13］4。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的關(guān)系

在現(xiàn)實(shí)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間存在著復(fù)雜的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了貫徹上級(jí)政府的行政命令，必定會(huì)加強(qiáng)對(duì)村委會(huì)的控制，絕不愿意僅僅停留在簡(jiǎn)單的指導(dǎo)上。可以說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間既有一致的一面，也有沖突矛盾的一面。許多學(xué)者就鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的關(guān)系提出了自己的看法：

在職能和制度建設(shè)方面，房正宏的觀點(diǎn)具有一定的代表性，他強(qiáng)調(diào)，由于鄉(xiāng)村存在著邊界不清晰、職責(zé)不明確的問(wèn)題，在基層政府管理和村民自治之間存在著必要的銜接和互動(dòng)機(jī)制缺乏的問(wèn)題，從而導(dǎo)致了行政權(quán)和自治權(quán)錯(cuò)位與越權(quán)的現(xiàn)象在鄉(xiāng)村關(guān)系中普遍出現(xiàn)［14］29。與此類似的觀點(diǎn)還有：楊林認(rèn)為，必須要通過(guò)轉(zhuǎn)變政府的職能，努力構(gòu)建服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；必須要改革傳統(tǒng)的壓力型行政體制，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有必要的相對(duì)獨(dú)立性；必須要加強(qiáng)鄉(xiāng)村干部隊(duì)伍建設(shè)，提升他們的民主素養(yǎng)，努力找出解決鄉(xiāng)村關(guān)系問(wèn)題的具體的切合實(shí)際的措施［15］。我國(guó)當(dāng)前的制度設(shè)計(jì)很難實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間的較好銜接，吳玉英提出要努力改進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的具體工作方法，建立服務(wù)型的基層人民政府，并逐步通過(guò)放權(quán)、指導(dǎo)、引導(dǎo)等管理手段和方式來(lái)解決目前的一系列問(wèn)題［16］174。

在行政管理和權(quán)力運(yùn)行方面，張正釗的觀點(diǎn)較有代表性?；鶎尤嗣裾畬?duì)村民委員會(huì)的指導(dǎo)，實(shí)際上屬于具體的行政行為，說(shuō)得更加準(zhǔn)確一點(diǎn)，即這是一種助成性的行政指導(dǎo)［17］17。與此類似的觀點(diǎn)有：張會(huì)永認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該堅(jiān)持有所為、有所不為的方針。有所為應(yīng)體現(xiàn)在政府的政務(wù)處理中。有所不為則應(yīng)體現(xiàn)在基層村民自治范圍內(nèi)的事務(wù)中［18］34。村委會(huì)已經(jīng)在很大程度上變?yōu)榱嘶鶎余l(xiāng)鎮(zhèn)政府的一個(gè)執(zhí)行性的部門(mén)，它的主要職責(zé)已經(jīng)變成了應(yīng)付大量的政府部門(mén)分配的任務(wù)，而在一些鄉(xiāng)村內(nèi)部范圍的公共性事務(wù)上，村委會(huì)則并沒(méi)有體現(xiàn)出它所應(yīng)該具有的那些功能［19］2。村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系一直以來(lái)就是影響著村民自治發(fā)展的巨大難題。村委會(huì)與基層人民政府的關(guān)系，從實(shí)質(zhì)上來(lái)說(shuō)，就是國(guó)家的行政權(quán)和基層民眾的自治權(quán)之間的關(guān)系［20］27。

三、村黨支部與村委會(huì)的關(guān)系

村黨支部和村委會(huì)兩者之間的矛盾沖突，已經(jīng)逐漸變?yōu)榛鶎哟迕褡灾沃贫缺尘跋锣l(xiāng)村治理的巨大難題［21］63。村黨支部與村委會(huì)關(guān)系的矛盾源于兩者之間的權(quán)力博弈，而這種權(quán)力又是多方面力量追逐自身利益而互相之間博弈的結(jié)果［15］。努力提高村黨支部成員產(chǎn)生方式的合法性，使得他們更具有民主性和代表性，是解決村黨支部和村委會(huì)矛盾關(guān)系的重要突破口［22］74。當(dāng)前，村委會(huì)與村黨支部的關(guān)系還不協(xié)調(diào)，村黨支部實(shí)際上包辦了村委會(huì)的許多工作，使得村委會(huì)自身不能很好地發(fā)揮其應(yīng)有的作用［23］41。目前可以用“拉鋸狀態(tài)”來(lái)表現(xiàn)村委會(huì)和村黨支部在現(xiàn)實(shí)工作中的矛盾關(guān)系，由于兩者之間的復(fù)雜關(guān)系，農(nóng)村地區(qū)在某種程度上有出現(xiàn)“權(quán)威真空”的可能性，從而危及農(nóng)村的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程［24］?！耙渣h代政”在我國(guó)具有普遍性，需要不斷地深化政治體制改革才能徹底解決。

四、村委會(huì)與村民的關(guān)系

我國(guó)的村委會(huì)組織設(shè)置已經(jīng)基本完成，基層村民自治制度體系也已經(jīng)基本形成，這些有利條件為廣大農(nóng)民群眾積極開(kāi)展自我管理、自我教育和自我服務(wù)提供了組織方面和制度方面的廣闊平臺(tái)［2］54。

黃明英認(rèn)為，一些農(nóng)村干部的政治素養(yǎng)普遍不高。有些農(nóng)村干部對(duì)農(nóng)民群眾存有較大偏見(jiàn)，他們認(rèn)為，廣大農(nóng)民群眾的素質(zhì)就當(dāng)前來(lái)看，還是普遍較低，請(qǐng)農(nóng)民群眾參與本村范圍內(nèi)公共事務(wù)的管理，實(shí)質(zhì)是在搞形式主義。他們認(rèn)為，在農(nóng)村地區(qū)推進(jìn)政治民主化建設(shè)的時(shí)機(jī)還不夠成熟，而且也沒(méi)有推進(jìn)的必要。還有一部分農(nóng)村干部擔(dān)心擴(kuò)大民主以后會(huì)讓自己在許多事務(wù)中失去主動(dòng)權(quán)，做不了主，在群眾中失去威信［25］77。

在強(qiáng)調(diào)村委會(huì)的重要性方面，村委會(huì)作為群眾性自治組織，盡管并非國(guó)家的行政機(jī)關(guān)，但卻是全體村民通過(guò)民主選舉的方式產(chǎn)生的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，在農(nóng)村生活中發(fā)揮著核心團(tuán)隊(duì)的作用，在農(nóng)村范圍內(nèi)的各項(xiàng)事務(wù)處理中，村委會(huì)比基層政府擁有更多的發(fā)言權(quán)［26］。

五、完善村民自治的研究

在法制建設(shè)方面，基層村民自治的立法工作應(yīng)該引起中央、地方、村莊各級(jí)建制主體的高度重視，地方和村莊應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況，制定出一系列切合實(shí)際、有著較強(qiáng)可操作性的基層村民自治規(guī)章制度，要努力做到有法可依、有制可依，以制度化的方式方法，逐步將鄉(xiāng)村治理導(dǎo)入到制度化的軌道上［21］63。

在宣傳教育方面，要大力加強(qiáng)宣傳，著力提高廣大村民的民主意識(shí)和政治參與意識(shí)?；鶎哟迕褡灾谓^不僅僅只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村干部的事，需要群眾的積極參與。只有努力調(diào)動(dòng)廣大人民群眾參與民主治村的積極性，村民自治才能沿著良好健康的軌道向前發(fā)展。要努力加大宣傳和教育群眾的力度，塑造群眾的現(xiàn)代民主政治的人格［25］77。要大力提高村兩委組成人員的整體素質(zhì)，還要不斷整合優(yōu)化村干部的文化結(jié)構(gòu)和年齡結(jié)構(gòu)。目前有部分農(nóng)村地區(qū)中出現(xiàn)了嚴(yán)重的干部老化問(wèn)題，對(duì)此，地方政府可以針對(duì)農(nóng)村地區(qū)換屆選舉中候選人的年齡和文化程度出臺(tái)一些硬性的規(guī)定，如候選人的年齡可以限制在45周歲以下，候選人的文化程度可以限制在高中或中專以上等等［25］78。

村務(wù)公開(kāi)程序是村民自治程序的關(guān)鍵。只有堅(jiān)持公開(kāi)，才能達(dá)到公平；只有堅(jiān)持公開(kāi)，才能實(shí)現(xiàn)公正。村務(wù)公開(kāi)不應(yīng)僅僅是結(jié)果的公開(kāi)，村務(wù)處理的過(guò)程也要做到公開(kāi)，不僅要努力完善村務(wù)公開(kāi)的實(shí)在內(nèi)容，還要努力規(guī)范村務(wù)公開(kāi)的外在形式。民主理財(cái)、民主議事、民主評(píng)議、民主考核等程序在村民自治過(guò)程中要得到充分地堅(jiān)持和完善［8］87。

程序是公正之母，應(yīng)該努力規(guī)范村民自治的程序。公正的程序能更好地達(dá)成實(shí)體的目標(biāo)［27］141。首先，農(nóng)村地區(qū)要先打開(kāi)“村門(mén)”，充分加強(qiáng)同外界的合作交流；其次，要努力建設(shè)服務(wù)型的政府，公開(kāi)公平地引導(dǎo)群眾參與，依法依規(guī)處理好與鄉(xiāng)村的關(guān)系；再次，要公平合理地劃分兩委的權(quán)責(zé)，徹底理順兩委之間的關(guān)系；最后是努力完善相關(guān)的法律法規(guī)，做好完善村民自治制度的立法工作，大力加強(qiáng)監(jiān)督和貫徹執(zhí)行的力度［28］。

積極發(fā)展和大力推行農(nóng)村的基礎(chǔ)教育，端正農(nóng)民群眾的參與態(tài)度是十分關(guān)鍵的。一些發(fā)達(dá)國(guó)家，如果要想成為一個(gè)合格的農(nóng)民，必須經(jīng)過(guò)三年的課程學(xué)習(xí)并且取得一些專業(yè)機(jī)構(gòu)如農(nóng)學(xué)院的畢業(yè)文憑，方可成為一個(gè)合格的農(nóng)民，如法國(guó)和加拿大等。瑞士、丹麥、荷蘭等國(guó)家也都要求農(nóng)民必須取得相關(guān)的專業(yè)資格證書(shū)，才有可能獲得經(jīng)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)的機(jī)會(huì)和權(quán)力。

村民自治的權(quán)力機(jī)構(gòu)不是村委會(huì)，村民代表會(huì)議和村民會(huì)議才是真正的村民自治的權(quán)力機(jī)構(gòu)，民主決策的主體也并不僅僅只是村委會(huì)［29］15?，F(xiàn)實(shí)中，村委會(huì)的權(quán)力過(guò)分集中，村民大會(huì)和村民代表會(huì)議對(duì)村委會(huì)的制約和監(jiān)督作用不能得到充分發(fā)揮。立法者在制定《村民委員會(huì)組織法》時(shí)把村民自治制度的主客體顛倒了，給這一制度的運(yùn)行造成了現(xiàn)實(shí)的困境，除了以規(guī)范村委會(huì)權(quán)力為核心的立法工作偏離了村民自治制度本身所具有的價(jià)值定位之外，也與現(xiàn)實(shí)生活中村民大會(huì)不能切實(shí)有效地運(yùn)轉(zhuǎn)有著密切關(guān)系［30］214。可以借鑒人民代表大會(huì)制度的經(jīng)驗(yàn)來(lái)改革當(dāng)前的村民自治制度。全體村民可以通過(guò)定期召開(kāi)村民會(huì)議來(lái)決定本村范圍內(nèi)村民自治方面的重大事務(wù)。同時(shí)，村民會(huì)議依法選舉產(chǎn)生村委會(huì)。在村民會(huì)議閉會(huì)期間，由村委會(huì)主持日常工作，行使村民會(huì)議的部分權(quán)力，處理村里的一些公共事務(wù)。村委會(huì)行使權(quán)力時(shí)，代表的是全體村民而非某個(gè)特定的個(gè)體［31］。

六、結(jié)語(yǔ)

通過(guò)上文的分析，我們可以清楚地看到學(xué)者們對(duì)于村民自治的研究廣闊深遠(yuǎn)、成果豐碩。但其研究也存在一些不足之處。其一，對(duì)村委會(huì)與村民的關(guān)系研究總體偏少，研究領(lǐng)域也不夠深入，可以說(shuō)是淺嘗輒止，好的研究不多，好的建議也不多。其二，實(shí)地調(diào)查的少，理論研究的多。這一點(diǎn)在村民自治制度完善的研究方面表現(xiàn)得較為突出。學(xué)者們經(jīng)常從制度和法制建設(shè)方面來(lái)思考，創(chuàng)新力度不夠，具體的措施也不夠多。村民自治這種研究，要有大量的第一手資料，直接建立在實(shí)踐的基礎(chǔ)上。農(nóng)村問(wèn)題是復(fù)雜多變、層出不窮的，必須要深入到實(shí)踐中去，否則，不足以解決復(fù)雜的問(wèn)題。其三，宏觀方面多，具體方面少。在分析村民自治的內(nèi)涵方面，多是偏重從理論方面思考，很少?gòu)膶?shí)踐的角度加以分析。我們希望將來(lái)的研究可以更多地立足于實(shí)踐分析，少一些空話多一些實(shí)際，少一些空想，多一些實(shí)干。

［1］王仲田，詹成付.鄉(xiāng)村政治：中國(guó)村民自治的調(diào)查與思考［M］.南昌：江西人民出版社，1999.

［2］徐增陽(yáng)，楊翠萍.村民自治的發(fā)展趨勢(shì)［J］.政治學(xué)研究，2006（2）.

［3］徐 勇.中國(guó)農(nóng)村村民自治［M］.武漢：華中師范大學(xué)出版社，1997.

［4］何澤中.村民自治概念辨析［J］.法學(xué)評(píng)論，2001（1）.

［5］許安標(biāo).農(nóng)民如何行使民主權(quán)利［M］.北京：法律出版社，1999.

［6］民政部基層政權(quán)建設(shè)司.農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)與村民自治理論教程［M］.北京：北京教育科學(xué)出版社，1998.

［7］中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次全國(guó)代表大會(huì)文件匯編［M］.北京：人民出版社，2007.

［8］丁德昌.村民自治與農(nóng)民法治意識(shí)的培育［J］.理論觀察，2014（10）.

［9］李小紅.村民自治制度創(chuàng)新探討［J］.山西高等學(xué)校社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)，2010（10）.

［10］張 政.完善我國(guó)村民自治制度探究［D］.武漢：湖北大學(xué)，2012.

［11］馬草源.改革開(kāi)放以來(lái)村民自治研究［D］.鄭州：鄭州大學(xué)，2013.

［12］王振耀，白益華.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村委會(huì)建設(shè) ［M］.北京：中國(guó)社會(huì)出版社，1996.

［13］劉友田.村民自治：中國(guó)基層民主建設(shè)的實(shí)踐與探索［M］.北京：人民出版社，2010.

［14］房正宏.村民自治的困境與現(xiàn)實(shí)路徑［J］.華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2011（5）.

［15］楊 林.新時(shí)期加強(qiáng)和改善我國(guó)村民自治研究［D］.成都：西南大學(xué)，2010.

［16］吳玉英.村民自治的主要問(wèn)題及對(duì)策［J］.前沿，2005（3）.

［17］張正釗.行政法與行政訴訟法［M］.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002.

［18］張會(huì)永.村民自治：改革開(kāi)放三十多年來(lái)的回顧與反思［J］.行政與法，2010（9）.

［19］馬寶成.國(guó)家管制與村莊民主的行政化：山東秋村調(diào)查［J］.北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2002（5）.

［20］周賢日.論村民自治權(quán)與國(guó)家行政權(quán)［J］.華南師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2003（1）.

［21］盧福營(yíng).村民自治發(fā)展面臨的矛盾和問(wèn)題［J］.天津社會(huì)科學(xué)，2009（6）.

［22］劉明興，孫 昕，徐志剛，陶 然.村民自治背景下的兩委分工問(wèn)題分析［J］.中國(guó)農(nóng)村觀察，2009（5）.

［23］李定國(guó).村民自治運(yùn)作中的問(wèn)題與對(duì)策［J］.經(jīng)濟(jì)師，2007（4）.

［24］洪 湖.完善村民自治若干問(wèn)題研究［D］.大連：大連理工大學(xué)，2004.

［25］黃明英.村民自治面臨的困境及其破解［J］.中共山西省委黨校學(xué)報(bào)，2014（4）.

［26］付 陽(yáng).村民自治與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)關(guān)系研究［D］.延安：延安大學(xué)，2013.

［27］張文顯.法理學(xué)（第4編）［M］.北京：高等教育出版社，2013.

［28］蹤 莉.村民自治問(wèn)題研究［D］.濟(jì)南：山東農(nóng)業(yè)大學(xué)，2010.

［29］陳 前.現(xiàn)階段村民自治運(yùn)行的困境及其解決思路［J］.東北師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2005（4）.

［30］吳 彤.村民自治中權(quán)力交叉與主體錯(cuò)位的法律糾結(jié)［J］.法制與社會(huì)，2011（6）.

［31］何鳳坤.論村民自治［D］.濟(jì)南：山東大學(xué)，2008.