英國的國家治理與議會(huì)改革及其對(duì)中國的借鑒意義

(華東政法大學(xué)政治學(xué)研究所,上海 201620)

英國議會(huì)制度及其所代表的威斯敏斯特模式是西方國家制度模式的典型代表。本文重點(diǎn)關(guān)注英國議會(huì)為應(yīng)對(duì)二戰(zhàn)后社會(huì)形勢(shì)新變化所做出的制度調(diào)適及其對(duì)我國推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的借鑒意義。

1 作為現(xiàn)代權(quán)力運(yùn)行模式的國家治理

近年來,國家治理這一概念開始被國內(nèi)學(xué)界廣泛使用,但對(duì)其內(nèi)涵和界定還存在頗多爭(zhēng)議。通過文獻(xiàn)檢索可以發(fā)現(xiàn),長期以來,絕大多數(shù)以“治理”為題的文獻(xiàn)出自自然科學(xué),尤其是環(huán)境科學(xué)研究領(lǐng)域,少數(shù)以此為題的社科類文獻(xiàn)多涉及邊疆、民族及經(jīng)濟(jì)管理問題。從中可以看出,社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域內(nèi)對(duì)“治理”概念的使用大多由英文“governance”概念轉(zhuǎn)譯而來,而非中文“治國理政”之義。關(guān)于英文“governance”的內(nèi)涵,牛津詞典將其解釋為“治理(governing)國家或組織的行動(dòng)或方式”。因此,從詞源意義出發(fā),對(duì)國家治理的概念至少可以有兩點(diǎn)認(rèn)識(shí):第一,國家治理乃是“對(duì)國家的治理”,而非以國家為主體的“國家去治理”;第二,國家治理強(qiáng)調(diào)的是治理的行動(dòng)或方式,是對(duì)治理方式的總結(jié),而非關(guān)注具體的治理行為(即不是對(duì)動(dòng)詞“govern”的研究)。綜上,本文認(rèn)為,國家治理實(shí)際上關(guān)注的是國家權(quán)力在進(jìn)行諸如立法、政策制定、社會(huì)管理等活動(dòng)時(shí)表現(xiàn)出的權(quán)力運(yùn)行模式問題。

國家權(quán)力進(jìn)行的上述活動(dòng)本身就是界定國家權(quán)力的核心要素。換句話說,上述活動(dòng)在國家出現(xiàn)的第一天起就已存在。那么,是否可以認(rèn)為國家治理是一個(gè)歷史性的概念?從當(dāng)前學(xué)界對(duì)這一概念的使用情況來看,大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為,國家治理乃是現(xiàn)代社會(huì)的復(fù)雜性和多元性特征(如公民參與和自治組織的發(fā)展)所催生出的新型權(quán)力運(yùn)行模式。相比較于各類傳統(tǒng)的國家權(quán)力運(yùn)行模式,國家治理模式具有四個(gè)鮮明特征。

第一,權(quán)力主體具有多元性。同傳統(tǒng)權(quán)力運(yùn)行模式不同,國家治理模式不再強(qiáng)調(diào)權(quán)力所有者和權(quán)力行使者之間清晰的界線,不再把宏觀的政府(包括立法機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)等)作為權(quán)力的唯一行使者,不再將政府以外的群體看作政策執(zhí)行的目標(biāo)。這一轉(zhuǎn)變導(dǎo)致權(quán)力主體的多元化[1,2]。第二,國家治理模式強(qiáng)調(diào)盡量減少?zèng)Q策者與受決策影響的利益相關(guān)者之間的層級(jí)和距離。減少二者距離的需求來自于現(xiàn)代社會(huì)中決策制定過程所具有的專業(yè)性和復(fù)雜性特征。這一特征要求決策制定者和相關(guān)群體之間在時(shí)間上,甚至在空間上保持較近的距離,以保證雙方在決策制定和實(shí)施過程的每一個(gè)階段保持充分的溝通和協(xié)商[3,4]。第三,國家治理模式強(qiáng)調(diào)權(quán)力運(yùn)行的多中心特征,表現(xiàn)為在政府管理社會(huì)的基礎(chǔ)上出現(xiàn)一定程度上的社會(huì)自治的因素。在社會(huì)環(huán)境日趨復(fù)雜的背景下,國家直接對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理所產(chǎn)生的問題已在實(shí)踐和理論研究中受到學(xué)者的廣泛關(guān)注。在這一背景下,政府向社會(huì)放權(quán),利用社會(huì)團(tuán)體等進(jìn)行社會(huì)管理的改革已變得愈發(fā)重要[5]。第四,國家治理模式強(qiáng)調(diào)政治權(quán)力對(duì)社會(huì)的管理應(yīng)當(dāng)基于廣泛的協(xié)商和共識(shí),而非通過壓制性的權(quán)力進(jìn)行管制[6]。

綜上,國家治理是傳統(tǒng)權(quán)力運(yùn)行模式在當(dāng)代的新發(fā)展,是現(xiàn)代社會(huì)日益復(fù)雜化所導(dǎo)致的產(chǎn)物。權(quán)力運(yùn)行模式的新變化必然導(dǎo)致承載權(quán)力的權(quán)力結(jié)構(gòu)出現(xiàn)變化。這一變化表現(xiàn)為主要政治制度(如立法機(jī)構(gòu))在政治系統(tǒng)內(nèi)承擔(dān)的角色發(fā)生變化,并因此引發(fā)制度設(shè)計(jì)的變化。英國議會(huì)在20世紀(jì)下半葉的改革之路正是這一模式的縮影。

2 英國傳統(tǒng)權(quán)力運(yùn)行模式的當(dāng)代困境

1066年的諾曼征服逐漸將英國政治史帶入封建時(shí)代,其主要特點(diǎn)是名義上依附于國王的土地所有者和貴族依靠其經(jīng)濟(jì)實(shí)力和國王的王權(quán)展開“拉鋸戰(zhàn)”。圍繞征稅問題,二者的權(quán)力實(shí)現(xiàn)了動(dòng)態(tài)的均衡。這種均衡的代表性事件如1215年大憲章以及牛津條約等國王權(quán)力約束性條約的簽訂,以及普通法系統(tǒng)和法治理念的萌芽和發(fā)展[7,8]。

這一均衡態(tài)勢(shì)在17世紀(jì)被打破,基于實(shí)力的權(quán)力均衡被人民主權(quán)論下的代議民主制度取代,議會(huì)在傳統(tǒng)上由來自全國各地的聲稱代表民意的議員組成。這一制度安排使其獲得了壓倒君主的權(quán)力。憑著“光榮革命”及繼承法的效力,議會(huì)獲得了政治主權(quán),并在18世紀(jì)獲得進(jìn)一步鞏固。以議會(huì)為中心的代議制權(quán)力運(yùn)行模式在19世紀(jì)后期達(dá)到頂峰,出現(xiàn)了所謂議會(huì)的“黃金年代”。19世紀(jì)杰出的憲法理論家戴雪(A.V.Dicey)將這一模式總結(jié)為“議會(huì)主權(quán)加法治”。學(xué)界也將其看作是威斯敏斯特模式(或曰議會(huì)模式)的核心要旨[9]。

議會(huì)聲稱代表民眾而獲得政治主權(quán),但在20世紀(jì)以前,實(shí)際的選民數(shù)量極為有限。因此,完善代議民主制的具體制度設(shè)計(jì)成為議會(huì)不可回避的問題。在民眾的一系列抗?fàn)幒瓦\(yùn)動(dòng)中,19世紀(jì)及20世紀(jì)上半葉的數(shù)次議會(huì)法案極大地?cái)U(kuò)大了選民規(guī)模并消除了選舉舞弊行為。然而,以議會(huì)為中心的代議制權(quán)力運(yùn)行模式并沒有因?yàn)榇h制度的完善而進(jìn)入平穩(wěn)運(yùn)行的階段。相反,該模式在20世紀(jì)(尤其是20世紀(jì)下半葉至今)受到各種挑戰(zhàn)。作為威斯敏斯特模式中各政治實(shí)體的樞紐,議會(huì)無疑處于改革的中心。這些挑戰(zhàn)的核心問題是議會(huì)在國家治理中的地位問題,其理論表現(xiàn)是戴雪的“議會(huì)主權(quán)”理論受到質(zhì)疑,其具體落實(shí)為議會(huì)與政府、議會(huì)與其他政治實(shí)體以及議會(huì)與社會(huì)間的關(guān)系問題。

在議會(huì)與政府關(guān)系問題上,議會(huì)的“黃金時(shí)代”在20世紀(jì)宣告終結(jié)。在立法方面,作為立法機(jī)構(gòu)的議會(huì)實(shí)際上逐漸將法律的發(fā)起和具體起草工作交到了政府手中,議會(huì)的角色則由主動(dòng)的立法者轉(zhuǎn)變?yōu)楸粍?dòng)的法案審議者,其實(shí)際功能主要是通過行使“認(rèn)可性授權(quán)”(assent giving)的方式將法案轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂袑?shí)際約束力的法律[10]1。

19世紀(jì)和20世紀(jì)初的議會(huì)改革極大地?cái)U(kuò)大了選民范圍,民眾型政黨模式由此取代了原先的精英型政黨模式。民眾型政黨不但成為議會(huì)與政府間關(guān)系的核心紐帶,也成為改變二者關(guān)系模式的重要因素。政黨的出現(xiàn)使得議會(huì)的政治主權(quán)實(shí)際上聚集于首相及其內(nèi)閣之手。在此情況下,議會(huì)與政府間正式的權(quán)力結(jié)構(gòu)逐步轉(zhuǎn)化為議會(huì)內(nèi)政黨間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系[11]174-217。國家政策之爭(zhēng)則表現(xiàn)為黨派綱領(lǐng)之爭(zhēng)。這一變化很明顯地體現(xiàn)在“首相總統(tǒng)化”趨勢(shì)和“索茲伯里慣例”(Salisbury Convention)等強(qiáng)調(diào)政黨作用的新制度和慣例中①索茲伯里慣例指上議院不得阻撓下議院執(zhí)政黨根據(jù)其競(jìng)選綱領(lǐng)轉(zhuǎn)化而來的法案。它與首相總統(tǒng)化趨勢(shì)一樣,表明英國當(dāng)代的選舉已經(jīng)變?yōu)槊癖姲锤?jìng)選綱領(lǐng)選黨和按領(lǐng)袖魅力選國家元首的過程,而不是傳統(tǒng)上的選本選區(qū)議員。。

戴雪總結(jié)的權(quán)力運(yùn)行模式在近幾十年內(nèi)還受到來自其他政治實(shí)體的挑戰(zhàn),其中影響最大的是歐盟政治一體化進(jìn)程和蘇格蘭、北愛爾蘭及威爾士三個(gè)地區(qū)性議會(huì)的建立。議會(huì)在1972年通過了歐共體法(European Communities Act),從法理上認(rèn)可了英國的歐共體(及其后的歐盟)成員國地位。該法承認(rèn)了現(xiàn)有及未來歐共體立法對(duì)本國事務(wù)的管轄權(quán)。換句話說,該法已將議會(huì)對(duì)未來所有歐共體立法的認(rèn)同打包交出,其后的所有立法都不再需要獲得議會(huì)通過[12]。議會(huì)可以考慮如何更好地利用歐盟指令,但卻不能拒絕它們。議會(huì)因此直接喪失了一部分政治主權(quán)。

威斯敏斯特模式強(qiáng)調(diào)法律主治,但相關(guān)的權(quán)力運(yùn)行模式在英國加入歐盟后也出現(xiàn)巨大改變。一方面,歐盟立法獲得了高于英國國內(nèi)法的地位,在二者沖突時(shí),法院需優(yōu)先援引歐盟立法,或?qū)讣桓稓W洲法院管轄。此舉使得在議會(huì)的政治主權(quán)之上出現(xiàn)了一個(gè)更高的主權(quán)。另一方面,1998年通過的人權(quán)法(Human Rights Act)授權(quán)法院審查國內(nèi)法中違背歐洲人權(quán)公約(European Convention on Human Rights)的條款,并向議會(huì)遞交“沖突聲明”(declaration of incompatibility),要求議會(huì)修改相關(guān)條款。這一授權(quán)使得法院在一定程度上獲得了類似于司法審查的職能[13]53-60,從而進(jìn)一步侵蝕了議會(huì)的政治主權(quán)。

從20世紀(jì)下半葉開始,要求由更接近民眾的機(jī)構(gòu)進(jìn)行政策制定及立法的呼聲不斷在蘇格蘭、北愛爾蘭及威爾士等地區(qū)增長,這導(dǎo)致了英國權(quán)力結(jié)構(gòu)模式大刀闊斧的放權(quán)改革和上述三個(gè)地區(qū)性議會(huì)的設(shè)立[14]。這三個(gè)地區(qū)性議會(huì)先后獲得了廣泛的立法權(quán),這種權(quán)力是“負(fù)面清單”式的,即除威斯敏斯特議會(huì)明確保留的立法領(lǐng)域外,地區(qū)議會(huì)在其他領(lǐng)域內(nèi)的立法不需獲得威斯敏斯特的授權(quán)。這一改革對(duì)英國的權(quán)力運(yùn)行模式產(chǎn)生了極為深遠(yuǎn)的影響,它不但對(duì)議會(huì)主權(quán)原則構(gòu)成了進(jìn)一步的威脅,甚至還造成了多重的政治主權(quán),使得英國的政體設(shè)計(jì)具有了某些聯(lián)邦制的特征。

在議會(huì)與民眾的關(guān)系上,威斯敏斯特模式在近幾十年來面臨著兩個(gè)方面的壓力。一方面,民眾對(duì)本選區(qū)議員的需求輸入在不斷增加。研究表明,這種輸入在20世紀(jì)下半葉出現(xiàn)極大增長[15]20-29,議員們?yōu)閼?yīng)付選民各類需求而付出的大量精力影響到了他們對(duì)其他職責(zé)的履行,特別是對(duì)于同時(shí)還兼任行政職務(wù)的前座議員來說,他們的雙重身份更是導(dǎo)致了職責(zé)上的沖突。另一方面,現(xiàn)代社會(huì)的復(fù)雜性使得決策和立法過程的利益相關(guān)者數(shù)量增加,利益的博弈過程也更為復(fù)雜。決策和法律制定的質(zhì)量來自于充分且真實(shí)的信息,如何為這些信息搭建進(jìn)入立法和決策制定過程的橋梁,并在廣泛匯集民智的基礎(chǔ)上進(jìn)行決策制定,成為權(quán)力運(yùn)行模式面臨的重要挑戰(zhàn)。有研究指出,民眾參與不足甚至政治冷漠的情況必須通過新的制度設(shè)計(jì)加以改變[16,17]。

3 轉(zhuǎn)向治理型政治:議會(huì)的角色

來自上述方面的挑戰(zhàn)折射出英國傳統(tǒng)代議制權(quán)力運(yùn)行模式在當(dāng)代社會(huì)中所面臨的困境。簡(jiǎn)言之,戴雪筆下威斯敏斯特模式兩大原則之一的法律主治原則被堅(jiān)持下來,但議會(huì)主權(quán)原則出現(xiàn)了重大改變,它似乎已經(jīng)不能概括英國權(quán)力運(yùn)行模式的核心特征[18]。除了議會(huì)主權(quán)原則受到的挑戰(zhàn)外,日益復(fù)雜和專業(yè)化的政策和法律制定過程也要求決策和立法機(jī)構(gòu)必須獲得充分、真實(shí)且及時(shí)的信息,它要求制度為數(shù)量龐大的利益相關(guān)者提供信息輸入和協(xié)商的平臺(tái)。

這些新的因素和挑戰(zhàn)促使議會(huì)的角色發(fā)生三個(gè)重大變化。第一,議會(huì)由直接的決策者和立法者變?yōu)闆Q策和立法的審議者和監(jiān)督者。此外,社會(huì)團(tuán)體、專業(yè)組織和專家也參與到立法的起草工作當(dāng)中。議會(huì)立法程序則主要致力于對(duì)立法進(jìn)行審查和完善。在對(duì)蘇格蘭、北愛爾蘭和威爾士進(jìn)行放權(quán)改革之后,議會(huì)在這三個(gè)地區(qū)更是主要扮演監(jiān)督者的角色。

第二,議會(huì)權(quán)力的特征出現(xiàn)變化。在經(jīng)典威斯敏斯特模式下,議會(huì)權(quán)力是一種強(qiáng)制性權(quán)力(coercive power)。這種權(quán)力在20世紀(jì)以來的快速衰落是導(dǎo)致議會(huì)主權(quán)論被質(zhì)疑的主要原因。面對(duì)強(qiáng)制性權(quán)力的衰落,議會(huì)發(fā)展出一套行之有效的柔性權(quán)力模式加以應(yīng)對(duì)。柔性權(quán)力可以被歸納為說服性權(quán)力和制度性權(quán)力兩類。說服性權(quán)力指議員通過發(fā)言、動(dòng)議以及與內(nèi)閣大臣會(huì)商等途徑來明確表達(dá)他們對(duì)政府政策或立法計(jì)劃的反對(duì)。在大多數(shù)情況下,政府會(huì)考慮到立法機(jī)構(gòu)的壓力而撤回相關(guān)決策。制度性權(quán)力則表現(xiàn)為一系列制度設(shè)計(jì)和議程設(shè)置所產(chǎn)生的權(quán)力。例如,盡管議會(huì)已經(jīng)很少負(fù)責(zé)法案的提出和起草工作,但任何法案非經(jīng)議會(huì)通過都不可能成為法律[19]5-7。通過運(yùn)用上述兩種權(quán)力,威斯敏斯特模式中那種以立法權(quán)為代表的最高且不可讓渡的權(quán)力轉(zhuǎn)化為一種柔性權(quán)力。

第三,議會(huì)雖然仍是溝通行政與公眾的橋梁,但這一角色的實(shí)質(zhì)出現(xiàn)了重大變化。經(jīng)典威斯敏斯特模式依托代議制民主理論進(jìn)行構(gòu)建:在理論上,議會(huì)將權(quán)力所有者(即民眾)讓渡出的政治主權(quán)交由議會(huì)中的政府行使;在制度上,政府大臣和首相由民眾所選出的議員擔(dān)任。然而,隨著立法和決策過程的復(fù)雜性、專業(yè)性及利益相關(guān)群體規(guī)模的增長,議會(huì)溝通行政與公眾的橋梁作用開始不僅限于理論和制度兩個(gè)層次,它更多地表現(xiàn)為雙方信息的溝通橋梁:議會(huì)一方面要將民眾的需求進(jìn)行整合并導(dǎo)入立法和決策過程,另一方面也要盡可能有效地向外界輸出決策信息。

從本文第一部分對(duì)傳統(tǒng)權(quán)力運(yùn)行模式和國家治理模式的對(duì)比中可以看出,議會(huì)對(duì)其新角色的適應(yīng)過程實(shí)際上可以看作是由傳統(tǒng)的威斯敏斯特權(quán)力運(yùn)行模式轉(zhuǎn)向現(xiàn)代國家治理模式的過程。具體來說,第一,國家治理強(qiáng)調(diào)國家治理主體的多元性,而議會(huì)恰好致力于扮演監(jiān)督者而非直接實(shí)施者的角色。這一改變將國家治理的主體性更多地賦予政府乃至社會(huì)組織,從而增加決策過程的民主性和科學(xué)性。第二,國家治理強(qiáng)調(diào)由社會(huì)來管理國家,盡量減少?zèng)Q策者與決策利益相關(guān)者之間的層級(jí)和距離。議會(huì)對(duì)三個(gè)地區(qū)的放權(quán)改革在一定程度上即以此為目的。第三,國家治理強(qiáng)調(diào)權(quán)力運(yùn)行模式的多中心特性,而當(dāng)代的英國國家治理模式也表現(xiàn)出這一特征——議會(huì)掌握政治主權(quán)的唯一性被打破,在議會(huì)權(quán)力中心之外,出現(xiàn)了歐盟及法院等新的權(quán)力中心。第四,國家治理強(qiáng)調(diào)權(quán)力的運(yùn)行應(yīng)當(dāng)基于共識(shí)之上,而非基于強(qiáng)制力的管制。議會(huì)在建立柔性權(quán)力方面所做的努力即以此為目的。

綜上,與戴雪的經(jīng)典威斯敏斯特國家權(quán)力運(yùn)行模式相比,當(dāng)代英國的國家治理模式可以歸納為“法律主治和柔性議會(huì)主權(quán)原則下的多元及多中心治理”。它是對(duì)傳統(tǒng)威斯敏斯特模式在當(dāng)代的新發(fā)展。為適應(yīng)這一新的權(quán)力運(yùn)行模式及議會(huì)在其中的功能定位,議會(huì)從20世紀(jì)下半葉開始進(jìn)行了一系列的制度改革。

4 適應(yīng)新角色:議會(huì)的改革

始于20世紀(jì)下半葉的議會(huì)制度改革以適應(yīng)上述三個(gè)新角色為目標(biāo)?？偟膩碚f,改革有三大主題:委員會(huì)制度的建立、對(duì)上議院的改革以及對(duì)透明度及民眾參與度的提升。

委員會(huì)制度是當(dāng)今世界各國立法機(jī)構(gòu)為應(yīng)對(duì)立法復(fù)雜化和實(shí)效性要求而普遍設(shè)立的制度。在20世紀(jì)70年代以前,英國議會(huì)中的委員會(huì)主要是法案審議型委員會(huì)。此類委員會(huì)的作用僅是使得多個(gè)法案可以同時(shí)得到審議而不用排隊(duì)接受全院審議,其工作也僅限于在文字和法理上完善具體條文。因此,它對(duì)議會(huì)“監(jiān)督立法、決策及行政工作”的新角色并無太多作用。

議會(huì)在1979年開始設(shè)立的部門特設(shè)委員會(huì)(Departmental Select Committee)標(biāo)志著議會(huì)制度從政黨主導(dǎo)之下的全體會(huì)議模式邁入了一個(gè)新的階段,同時(shí)也可以被看作是議會(huì)制度在20世紀(jì)下半葉乃至整個(gè)20世紀(jì)里最重要的發(fā)展。此類委員會(huì)的職責(zé)是監(jiān)督政府部門及其附帶公共機(jī)構(gòu)的開支、管理及政策制定情況。1979-1983年度的議會(huì)一共設(shè)立了14個(gè)部門特設(shè)委員會(huì),囊括了大多數(shù)政府部門。其后,此類委員會(huì)的數(shù)量又不斷增加,如今已覆蓋政府所有部門,一些委員會(huì)還可以跨部門監(jiān)管某些事務(wù)或?qū)μ囟▎栴}展開調(diào)查[20]。委員會(huì)已經(jīng)成為議會(huì)制度中一個(gè)具有廣泛且持續(xù)影響的重要制度設(shè)計(jì),成為立法評(píng)估與行政監(jiān)督的核心機(jī)構(gòu)。在廣泛搜集信息的基礎(chǔ)上,委員會(huì)發(fā)布針對(duì)性的報(bào)告。這些報(bào)告名義上是為議會(huì)提供參考,實(shí)際上是針對(duì)政府而提出,且政府必須在一定時(shí)間內(nèi)對(duì)報(bào)告做出回應(yīng)[21]。在當(dāng)代權(quán)力多元化,特別是行政權(quán)逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位的情況下,委員會(huì)制度成為議會(huì)行使“柔性議會(huì)主權(quán)”,對(duì)行政部門施加說服性及制度性權(quán)力的重要途徑。

委員會(huì)制度的一些具體設(shè)計(jì)還滿足了國家治理對(duì)參與主體專業(yè)性的要求。例如,上議院的特設(shè)委員會(huì)不與政府部門直接對(duì)口,而是圍繞英國政治中的5個(gè)重大議題進(jìn)行設(shè)置。上議院議員在各領(lǐng)域極高的專業(yè)性使得這些委員會(huì)中的成員和主席能夠就相關(guān)重大議題展開宏觀且深入的分析調(diào)研。

為應(yīng)對(duì)英國加入歐盟以及向三個(gè)地區(qū)進(jìn)行放權(quán)所帶來的主權(quán)挑戰(zhàn),議會(huì)通過在兩院中分別設(shè)置委員會(huì)或設(shè)置聯(lián)合委員會(huì)的形式加強(qiáng)對(duì)相關(guān)議題的審議,確保議會(huì)在相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)的影響力。依照“下議院委員會(huì)負(fù)責(zé)具體事務(wù),上議院委員會(huì)負(fù)責(zé)宏觀調(diào)研”這一分工模式,兩院分別設(shè)立委員會(huì)負(fù)責(zé)審查和處理歐盟的文件,并對(duì)身處布魯塞爾的英方代表施加潛在的影響。針對(duì)法院圍繞歐洲人權(quán)公約對(duì)英國法進(jìn)行審查的結(jié)果,議會(huì)組建兩院聯(lián)合委員會(huì)進(jìn)行分析并對(duì)存在沖突的法律條文提出相應(yīng)修改意見。以2012-2013年度委員會(huì)為例,該委員會(huì)由11人組成,其中包含5名大律師,保證了議會(huì)對(duì)法院的聲明做出專業(yè)性的回應(yīng)。

增強(qiáng)信息透明度和民眾參與度成為議會(huì)為適應(yīng)新角色所進(jìn)行改革的另一重點(diǎn)。該領(lǐng)域改革的重要性來源于作為代議機(jī)構(gòu)的議會(huì)在代議民主制中的核心地位。如前所述,國家治理強(qiáng)調(diào)決策中心多元化和社會(huì)管理代替政府管制等新的權(quán)力運(yùn)行模式,它使得議會(huì)不但需要在制度上成為決策者和民眾之間的聯(lián)絡(luò)人,還需要在行為模式上成為二者信息的傳遞者。因此,議會(huì)的運(yùn)行應(yīng)有充分的透明度和較高的民眾參與度。同時(shí),透明度有著比參與度更加重要的意義:透明度不但是責(zé)任制政府的基礎(chǔ),而且是民眾參與的前提。例如,選民如果不能詳細(xì)知曉選區(qū)議員以及所支持的黨派在議會(huì)內(nèi)的行為,就無法在下次選舉中做出準(zhǔn)確選擇。此時(shí),作為政治參與直接表現(xiàn)的投票率必然是低下的[22]4。

議會(huì)透明度改革主要有三個(gè)具體措施,一是對(duì)制度的運(yùn)行進(jìn)行公開。其主要手段是通過廣播和電視等傳統(tǒng)媒體渠道對(duì)會(huì)議過程進(jìn)行播出。通過廣播對(duì)會(huì)議進(jìn)行播出的改革于1978年實(shí)現(xiàn)。通過電視播出會(huì)議的改革在經(jīng)過幾十年的討價(jià)還價(jià)和論證后最終于1989年實(shí)現(xiàn)。同時(shí),新聞媒體在議會(huì)中的活動(dòng)空間和制度保障也在不斷增加。例如,限制媒體報(bào)道內(nèi)容的“十四天規(guī)則”于1957年被廢除①“十四天規(guī)則”指媒體不得對(duì)即將在兩周內(nèi)進(jìn)行議會(huì)辯論的議題進(jìn)行討論和報(bào)道。。在大多數(shù)的記者泄密事件中,議會(huì)通常不會(huì)追究記者的責(zé)任,而是追究議員泄密的責(zé)任。增加透明度的第二個(gè)舉措是利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)降低民眾信息獲取的復(fù)雜性和成本。議會(huì)網(wǎng)站是信息公開工作的絕對(duì)主力,自其成立以來,其公布文件的數(shù)量和內(nèi)容都在不斷拓展[23]。以《信息公開法案》為代表的第三類措施雖沒有對(duì)制度進(jìn)行直接改變,但其影響相當(dāng)深遠(yuǎn)。該法實(shí)施后,對(duì)于立法及決策信息公開起到了立竿見影的效果。一些與議會(huì)及內(nèi)閣(政府)有關(guān)的信息在披露后產(chǎn)生了巨大社會(huì)反響,并間接推動(dòng)了相關(guān)制度的改革。

民眾參與立法機(jī)構(gòu)的重要性在本世紀(jì)逐漸受到重視[24],相關(guān)改革主要由漢薩德學(xué)會(huì)(Hansard Society)推動(dòng)實(shí)施②漢薩德學(xué)會(huì)成立于1944年。它是一個(gè)半官方的研究機(jī)構(gòu),目標(biāo)是推進(jìn)議會(huì)民主。當(dāng)前,兩院的議長都在學(xué)會(huì)內(nèi)任副主席,還有大量的議員和相關(guān)專家參與其中。。該學(xué)會(huì)與議會(huì)合作,圍繞該議題發(fā)布了大量報(bào)告,并主導(dǎo)了一系列改革。這些改革有的成功,有的因效果不理想而被終止。在這些小范圍制度調(diào)整的不斷推動(dòng)下,議會(huì)在這一領(lǐng)域取得了很大的進(jìn)步。例如,在2008年,議會(huì)與漢薩德學(xué)會(huì)合作,鼓勵(lì)并幫助上議院議員建立博客。此舉使得上議院的運(yùn)行變得更加透明且親民。議會(huì)也嘗試建立了“eConsultation”等網(wǎng)絡(luò)協(xié)商平臺(tái),通過網(wǎng)絡(luò)途徑吸引公眾為全體會(huì)議及委員會(huì)工作提供信息及相關(guān)支持。

為適應(yīng)其新角色,議會(huì)還對(duì)上議院進(jìn)行了規(guī)模較大的調(diào)整。上議院議員世襲制與當(dāng)代代議民主政治理念存在重大沖突。1911年和1949年兩次改革削弱了其權(quán)限,使其成為輔助下議院完善立法及決策的第二院。上議院較弱的權(quán)限也暫時(shí)平息了其議員由世襲產(chǎn)生所引發(fā)的不滿。然而,隨著議會(huì)在英國現(xiàn)代國家治理體系中新角色(監(jiān)督者而非直接的立法者)的逐步確立,下述兩個(gè)需求變得急迫起來。一方面,英國議會(huì)迫切需要提升其專業(yè)性。絕大多數(shù)下議院議員都是職業(yè)政客,他們雖有政治經(jīng)驗(yàn),但無專業(yè)知識(shí),這難免使得議會(huì)在行使說服性權(quán)力的時(shí)候底氣不足。另一方面,議會(huì)需要平衡黨派性。在理論上,某一政黨在贏得下議院多數(shù)席位后,只要本黨議員在法案表決時(shí)不出現(xiàn)倒戈,就總能夠推行其政策。黨內(nèi)一致性在威斯敏斯特模式中的重要價(jià)值導(dǎo)致了英國相比其他歐美國家較強(qiáng)的政黨紀(jì)律性以及黨鞭較大的權(quán)力。然而,這一制度設(shè)計(jì)會(huì)導(dǎo)致決策中心的單一化甚至寡頭化,而且不利于利益相關(guān)者之間開展廣泛的協(xié)商,因此與現(xiàn)代國家治理方式有所沖突。

上述兩個(gè)需求促使改革上議院的呼聲由進(jìn)一步將其削弱乃至廢除轉(zhuǎn)化為改造其議員產(chǎn)生方式并激活其功能。1999年的上議院法將大多數(shù)世襲貴族清除出上議院(投票保留了92人),他們留下的空缺由增封的終身貴族填補(bǔ)。終身貴族大多是社會(huì)各領(lǐng)域富有經(jīng)驗(yàn)的杰出專家,他們中不乏大律師、大學(xué)各學(xué)科著名教授、醫(yī)學(xué)專家等。這一改革很好地滿足了上述兩個(gè)需求,并進(jìn)一步完善了英國的國家治理體系:改革創(chuàng)造出一個(gè)無政黨居優(yōu)勢(shì)的中立性議院,并引入了大量專家以提升其監(jiān)督能力。同時(shí),改革還解決了上議院合法性不足的問題,使其有足夠的權(quán)威行使監(jiān)督及審議等職能[25]171-216。

5 對(duì)中國國家治理的借鑒意義

英國議會(huì)在二戰(zhàn)后的改革路徑和策略對(duì)于推進(jìn)我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有借鑒意義。在具體制度的層面上,議會(huì)為適應(yīng)其新角色而進(jìn)行的一系列制度改革和創(chuàng)制可以為我國人大制度的發(fā)展提供參考③相比三權(quán)分立模式,英國議會(huì)的“柔性議會(huì)主權(quán)”與中國全國人大的“黨領(lǐng)導(dǎo)下的最高權(quán)力機(jī)關(guān)”模式有比較多的相似之處。。例如,通過建立完備的委員會(huì)制度、信息透明和披露制度以及民眾參與制度,議會(huì)成功地適應(yīng)了國家治理體系發(fā)展所導(dǎo)致的議會(huì)角色改變。這些制度調(diào)適主要發(fā)生在具體的制度設(shè)計(jì)和議程設(shè)置層次,不涉及宏觀的政體和憲制問題,因而對(duì)于中國這樣不同政體的國家也有較大的參考價(jià)值。通過借鑒這些制度設(shè)計(jì),人大制度將能夠更好地服務(wù)于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。

英國經(jīng)驗(yàn)也彰顯出堅(jiān)持法治原則、推進(jìn)法治建設(shè)對(duì)于中國國家治理現(xiàn)代化的重要意義?？偨Y(jié)改革歷程可以發(fā)現(xiàn),當(dāng)代英國國家治理模式雖然已經(jīng)與經(jīng)典威斯敏斯特模式之間出現(xiàn)巨大差異,但其主要是對(duì)戴雪經(jīng)典理論中“議會(huì)主權(quán)”理論的發(fā)展,作為威斯敏斯特模式另一支柱的法律主治原則并不曾出現(xiàn)絲毫動(dòng)搖。法律主治不直接體現(xiàn)于治理模式中,但卻是實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)及高效治理的關(guān)鍵。例如,在當(dāng)代治理模式中,議會(huì)尚能依靠柔性權(quán)力行使其政治主權(quán),即是法治原則的功勞。試想如果政府可以隨意確定政策而不需通過立法加以確認(rèn)和執(zhí)行,那么議會(huì)的制度性權(quán)力早已不復(fù)存在。

在提出推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化總目標(biāo)僅一年后,黨的十八屆四中全會(huì)就做出了全面推進(jìn)依法治國的重大部署,這表明黨和國家領(lǐng)導(dǎo)集體已對(duì)法治和治理現(xiàn)代化之間的關(guān)系有了清晰的認(rèn)識(shí),而上述英國經(jīng)驗(yàn)則能為具體的制度發(fā)展提供有益的借鑒。

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