中國城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險適度水平研究

摘 要：目前，我國的城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險是由“新農(nóng)?！焙汀俺蔷颖！焙喜l(fā)展而來的，已經(jīng)實現(xiàn)制度全覆蓋，但是還存在養(yǎng)老金給付水平過低、地區(qū)發(fā)展不平衡、缺乏科學(xué)增長機制等問題，解決這些問題的關(guān)鍵在于確定養(yǎng)老金給付的適度水平區(qū)間，并采取有效措施逐步調(diào)整。城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險立足于滿足居民“生存公平”需求，給付水平不宜過高，也不能過低：給付下限是滿足最低生存需要的恩格爾系數(shù)標準；給付上限是保證基本生存需求的生活必需品消費水平，目前可按農(nóng)村居民人均純收入的60%進行測算。應(yīng)逐步提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金待遇，建立養(yǎng)老金正常調(diào)整機制，以適度水平為目標平衡地區(qū)差距，并不斷完善多支柱養(yǎng)老保險體系，促進城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險健康可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險；生存公平；養(yǎng)老金給付水平；養(yǎng)老金待遇；基本養(yǎng)老金；合意替代率；多支柱養(yǎng)老保險體系；社會養(yǎng)老體系

中圖分類號：F840.612 文獻標志碼：A 文章編號：1674-8131（2015）02-0047-07

一、引言

受到國際經(jīng)濟形勢不景氣和中國經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)型以及經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的影響，中國經(jīng)濟正在從過去的高速增長轉(zhuǎn)入中高速增長，這將成為經(jīng)濟發(fā)展的新常態(tài)。在新常態(tài)下，經(jīng)濟工作的主要任務(wù)之一是逐步提升消費對經(jīng)濟增長的拉動作用，這就需要不斷創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)供給，完善社會保障制度，讓百姓敢消費、能消費、愿消費。建立完善的養(yǎng)老保險制度，有利于消除城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老后顧之憂，減少居民預(yù)防性儲蓄，提升全社會消費水平。目前，我國已經(jīng)建立起覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老保險制度框架城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度的建立及完善，填補了農(nóng)村居民和城市無保障人群制度化養(yǎng)老的不足，縮小了城鄉(xiāng)養(yǎng)老待遇差距，增加了老年居民的生活收入，在拉動居民消費方面發(fā)揮出了較大的乘數(shù)效應(yīng)。同時，我國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險體系是由“新農(nóng)?！焙汀俺蔷颖！眱蓚€制度體系合并發(fā)展而來的，它也穩(wěn)定了城鄉(xiāng)居民關(guān)于養(yǎng)老保險財政補貼模式的預(yù)期，明確了我國養(yǎng)老保險體系改革更加公平和可持續(xù)的方向和路徑。 ，但還存在城鄉(xiāng)養(yǎng)老發(fā)展不平衡和保障水平過低等問題，在提升養(yǎng)老安全保障功能和消費水平方面還有較大空間。

我國養(yǎng)老保險體系正處于雙重轉(zhuǎn)型階段：一是從城鄉(xiāng)二元、多軌運行體系向居民、職工兩層多支柱體系轉(zhuǎn)變，二是從覆蓋城鄉(xiāng)階段向城鄉(xiāng)一體化階段過渡。破解當前養(yǎng)老保險體系二元分割、多軌運行問題是一項長期課題，必須要有新的思路和可行的策略。城鄉(xiāng)的二元差距、條件稟賦差異以及繳費負擔(dān)能力不同，使職工和居民對制度化養(yǎng)老的需求具有雙層差異化特點：城鎮(zhèn)職工要求提供滿足基本生活需要的“可靠養(yǎng)老制度”，尋求“多繳多得”的勞動公平和“機關(guān)企事業(yè)單位統(tǒng)一繳費”的機會公平；城鄉(xiāng)居民要求建立覆蓋全民、能夠解決生存危機的“兜底養(yǎng)老制度”，尋求“少繳費多獲得”的歷史欠賬福利補償農(nóng)民在計劃經(jīng)濟體制和二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中為城市繁榮和工業(yè)發(fā)展作出了巨大貢獻，在城鄉(xiāng)要素不平等交換中農(nóng)民的福利存在歷史損失；城鎮(zhèn)無保障居民大多是國企改革下崗職工和進城務(wù)工農(nóng)民群體，是改革和城市化過程的成本承擔(dān)者。在經(jīng)濟發(fā)展步入工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)階段，國家財政應(yīng)當給予農(nóng)民和城鎮(zhèn)無保障居民提供養(yǎng)老福利補償。

在我國現(xiàn)實的制度創(chuàng)新邏輯中，基本遵循“漸進改革的”思路，保險領(lǐng)域的改革也是如此。目前，城鄉(xiāng)養(yǎng)老的二元整合難以在一個制度框架內(nèi)完成，先實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的整合，再實現(xiàn)不同系統(tǒng)職工的整合，最后實現(xiàn)居民與職工的整合是現(xiàn)實可行的方案。2014年2月建立的城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度是城鄉(xiāng)養(yǎng)老二元整合的第一步，以求率先實現(xiàn)“生存公平”層次的居民社會養(yǎng)老制度整合。2015年1月頒布的《國務(wù)院關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》是城鄉(xiāng)養(yǎng)老二元整合的第二步，推進實現(xiàn)“勞動公平”和“機會公平”層次的職工社會養(yǎng)老制度整合。預(yù)期在“十三五”規(guī)劃及相當一段時間內(nèi)，我國養(yǎng)老保險體系改革將從關(guān)注“制度整合”逐步擴展到關(guān)注“適度水平管理”，重點解決職工和居民之間的待遇差距問題。

養(yǎng)老保險適度水平是建立在養(yǎng)老保險制度功能基礎(chǔ)上的條件標準，不能簡單理解為農(nóng)村養(yǎng)老保險水平向城市養(yǎng)老保險水平拉齊，或居民養(yǎng)老保險水平向職工養(yǎng)老保險水平拉齊，而應(yīng)是圍繞制度功能結(jié)構(gòu)、養(yǎng)老需求變化、財務(wù)供給可能等多重因素確定相應(yīng)的適度水平。穆懷中（1998）開創(chuàng)性地對我國老年社會保障支出的適度水平進行研究，提出養(yǎng)老金水平既不能過高，也不能過低，而應(yīng)是有一個與制度功能、人口結(jié)構(gòu)、收入分配關(guān)聯(lián)的適度區(qū)間。一些學(xué)者對“新農(nóng)?！奔啊俺蔷颖！钡慕o付水平及其合理標準進行了探索研究，如薛惠元（2012）研究了“新農(nóng)?！苯o付與農(nóng)民基本生活需求的差距問題；邊恕和穆懷中（2011）從微觀角度研究了“新農(nóng)?！边m度水平標準問題；穆懷中和張文曉（2014）從地區(qū)比較視角研究了農(nóng)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金給付適度水平問題；范璐璐（2013）專門對遼寧省城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險基礎(chǔ)養(yǎng)老金給付水平進行了研究；等等。這些研究充實了關(guān)于養(yǎng)老保險適度水平的理論探討，積累了豐富的理論觀點和研究方法。但現(xiàn)有文獻大多是對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險合并之前的分項制度研究，還少有涉及對城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險整合后基本養(yǎng)老金嚴重不足、迫切需要增加基本養(yǎng)老金待遇等問題的討論，也少有研究將城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險適度水平放在整個城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險體系改革邏輯中來考慮。有鑒于此，本文從我國整個養(yǎng)老保險體系雙重轉(zhuǎn)型的背景出發(fā)，立足城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的制度功能定位，從“生存公平”的需求視角，研究城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險的適度水平及待遇調(diào)整問題，并提出進一步改革的建議。

二、我國城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險發(fā)展狀況及存在的問題

1.發(fā)展狀況 人力資源和社會保障部《2013年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》數(shù)據(jù)顯示，2013年末城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)為49 750萬人，比上年末增加1 381萬人，其中實際領(lǐng)取待遇人數(shù)為13 768萬人；全年城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基金收入2 052億元，比上年增長12.2%，其中個人繳費636億元，比上年增長7.2%；基金支出1 348億元，比上年增長17.3%；基金累計結(jié)存3 006億元。

我國城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度經(jīng)歷了很長的探索時期，先是針對農(nóng)村居民進行試點，經(jīng)歷了“老農(nóng)?！焙汀靶罗r(nóng)?！痹圏c實踐后，把“新農(nóng)保”制度模式推廣至城鎮(zhèn)無保障人群，建立“城居保”模式。起初，城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民的社會養(yǎng)老保險采取的是“同類型制度、不同水平”的差異化安排，“城居?！笨晒┻x擇的繳費檔次比“新農(nóng)保”多，給付水平也略高一些。由于城鎮(zhèn)無保障人群的生存需求與農(nóng)村居民較為接近，為推進城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老一體化進程，現(xiàn)在將“新農(nóng)保”與“城居?！焙喜嵤?。

城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險的參保對象為年滿16周歲（不含在校學(xué)生），非國家機關(guān)和事業(yè)單位工作人員及不屬于職工基本養(yǎng)老保險制度覆蓋范圍的城鄉(xiāng)居民；制度模式采取的是統(tǒng)賬結(jié)合模式，建立個人賬戶和基礎(chǔ)養(yǎng)老金；資金來源采取個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合的方式。其中，個人繳費劃分為12個檔次，可自由選擇。集體補助取決于集體經(jīng)濟能力。政府補貼分為兩部分：一是對參保繳費進行“入口補貼”，原則上參保繳費檔次越高，繳費補貼越高，以形成繳費激勵；二是對養(yǎng)老金發(fā)放進行“出口補貼”，全額支付基礎(chǔ)養(yǎng)老金?；A(chǔ)養(yǎng)老金補貼采取財政分級共擔(dān)方式，中央財政對中西部地區(qū)按中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準給予全額補助，對東部地區(qū)給予50%的補助。在實踐操作中，一些地區(qū)可以根據(jù)地方財政能力與消費狀況上調(diào)基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準，額外增加的財政支出由地方財政負擔(dān)。

城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險是由“新農(nóng)?！焙汀俺蔷颖！焙喜l(fā)展而來的，大部分制度內(nèi)容及相關(guān)要求是一致的，但是也有幾個創(chuàng)新性的設(shè)計，例如：繳費檔次由10個增加為12個，基金管理由縣級管理逐步推進為省級管理，要求探索建立喪葬補助金制度等。這些新的要求在原來的文件中是沒有的，值得關(guān)注和進一步的深入研究。

2.存在的問題

（1）養(yǎng)老金水平低，不能實現(xiàn)“保基本”目標

根據(jù)人力資源和社會保障部2013年第四季度新聞發(fā)布會公布的數(shù)據(jù)，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老金月人均為81元，給付水平不及低保的一半民政部《2013年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報》數(shù)據(jù)顯示，2013年全國平均城市、農(nóng)村低保標準分別為每人每月373元、每人每年2434元（平均每月為203元）。 ；而同期企業(yè)職工人均基本養(yǎng)老金為1 900元，是城鄉(xiāng)居民人均基本養(yǎng)老金的23倍。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老金還達不到用于“吃飯”的生存需要國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2013年城鎮(zhèn)居民家庭人均食品消費支出6 311.9元（平均每月為526元），農(nóng)村居民家庭人均食品消費支出2495.5元（平均每月為208元），都遠高于每月81元的居民基本養(yǎng)老金水平。，可見城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老金的標準確實過低，但它是從無到有的，應(yīng)有一個逐步上升的過程。由于制度實施時間較短，個人賬戶養(yǎng)老金還沒有積累，僅僅依靠政府補助的基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平非常有限，只夠城鄉(xiāng)老年居民作為零花錢使用。

（2）各地差異較大，地區(qū)發(fā)展不平衡

目前，各地區(qū)城鄉(xiāng)居民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準各不相同，一些經(jīng)濟發(fā)達、財力較好的城市逐年上調(diào)財政補助標準，而財力較弱的地區(qū)則多年未進行調(diào)整。例如，北京市城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準為每人每月430元，廣州市為每人每月150元，廈門為每人每月230元，西安市為每人每月130元，哈爾濱市為每人每月65元，長春市為每人每月55元。不僅各省標準不一樣，同一個省的各個市的標準也不一樣。以遼寧省為例，大連市為每人每月180元，沈陽市為每人每月90元，遼陽市、丹東市、朝陽市等根據(jù)省里統(tǒng)一要求大多為每人每月70元。各地區(qū)城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金缺乏統(tǒng)一規(guī)范指導(dǎo)，給付水平碎片化現(xiàn)象突出，容易形成盲目攀比或隨意增長的不良狀況，進而加劇地區(qū)發(fā)展的不平衡。

（3）增長隨意性強，缺乏科學(xué)調(diào)整機制

全國尚未建立城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老金自動調(diào)整機制，各地區(qū)對基礎(chǔ)養(yǎng)老金的財政補助調(diào)整大多存在隨意性，主要根據(jù)財政供給能力以及短期社會發(fā)展目標進行決策，缺乏依據(jù)工資收入、物價上漲等參照因素的科學(xué)計算。城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老金在低水平起步條件下，應(yīng)當首先明確養(yǎng)老金給付的合理區(qū)間，然后再依據(jù)財政長遠供給能力、物價上漲因素、收入增長幅度等綜合確定自動增長機制，這樣才能夠保障制度可持續(xù)發(fā)展，并穩(wěn)定公眾預(yù)期。

從以上問題分析來看，解決這些問題的關(guān)鍵在于確定城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險的適度水平，找出養(yǎng)老金發(fā)放的適度區(qū)間，并進行科學(xué)的制度設(shè)計，發(fā)揮目標校準作用，使城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險逐步朝著合理的水平區(qū)間調(diào)整。

三、城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險適度水平模型及測算

1.制度功能定位 城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險的給付定位應(yīng)是滿足體現(xiàn)“生存公平”的養(yǎng)老需求，這是由制度的根本屬性及其在整個社會養(yǎng)老保險體系中的角色地位所決定的。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》（國發(fā)〔2014〕8號），“保基本”是城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險的指導(dǎo)方針之一，即保障居民老年的基本生活。城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險“?；尽彼降拇_定，取決于居民的基本生活需求。人的消費需可以分為基本生活需求與發(fā)展型需求，其中，基本生活需求涉及生活必需品支出，包括食品、衣服、住房、交通通訊等；發(fā)展型需求涉及發(fā)展需要的消費支出，包括教育、培訓(xùn)、文化、娛樂等。城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險的給付水平應(yīng)限定在基本生活需求支出范圍，這是養(yǎng)老金給付的規(guī)定限度。在基本生活需求中，也可分為兩個層次：一是生存需求，即保證老年居民“吃飯”的最低生活標準，構(gòu)成養(yǎng)老金給付的下限；二是基本需求，即保證老年居民吃、穿、住、行的基本生活標準，構(gòu)成養(yǎng)老金給付的上限。此外，也應(yīng)當注意到，城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度是一個多目標的政策安排，具有多重制度功能。除了保證養(yǎng)老“生存公平”外，還肩負著實現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老協(xié)調(diào)發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)差距、擴大居民消費等多重任務(wù)。

2.適度水平模型

根據(jù)城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險的功能定位，養(yǎng)老金給付水平的確定應(yīng)立足于兜住養(yǎng)老底線，滿足城鄉(xiāng)居民“生存公平”的需求。養(yǎng)老金給付的水平不宜過高，也能太低。城鄉(xiāng)居民“生存公平”需求依據(jù)消費層次可劃分為兩個維度：一是保證最低生存需求的恩格爾系數(shù)消費水平，解決吃飯的生理需要；二是保證基本生存需求的生活必需品消費水平，解決衣、食、住、行等方面的需要。城鄉(xiāng)居民“生存公平”需求的兩個維度構(gòu)成了城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險給付水平的適度下限和適度上限標準。

適度下限為城鄉(xiāng)居民平均生活消費支出與城鄉(xiāng)居民平均恩格爾系數(shù)的乘積：

BL=C×E

其中，BL代表城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金給付適度水平的下限，C代表城鄉(xiāng)居民平均日常生活消費支出金額，E代表城鄉(xiāng)居民平均恩格爾系數(shù)。

在實際統(tǒng)計數(shù)據(jù)中，城市居民與農(nóng)村居民的消費支出及其恩格爾系數(shù)是分列的，為了統(tǒng)計方便，同時也考慮到養(yǎng)老金支出具有剛性特征，可以先從低水平起步，再逐步提升。城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老金下限開始可以參照農(nóng)村居民的日常消費水平及其恩格爾系數(shù)來測算；當達到這個標準后，可以再參照城鎮(zhèn)居民的日常消費水平及其恩格爾系數(shù)來測算。這也符合制度變遷的歷史邏輯，先是有“新農(nóng)?！?，再有“城居保”，二者合并發(fā)展為“城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險”。

適度上限為城鄉(xiāng)居民平均生活消費支出中食品、衣著、居住、家庭設(shè)備及用品、交通通訊消費的總和：

BH=Cs+Cy+Cj+Ct+Cx

（2）

其中，BH代表城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金給付適度水平的上限，Cs代表城鄉(xiāng)居民平均食品消費支出金額，Cy代表城鄉(xiāng)居民平均衣著消費支出金額，Cj代表城鄉(xiāng)居民平均居住消費支出金額，Ct代表城鄉(xiāng)居民平均家庭設(shè)備及用品消費支出金額，Cx代表城鄉(xiāng)居民平均交通通訊消費支出金額。

與適度下限的參照對象保持一致，適度上限的生活消費支出可以用農(nóng)村居民生活消費來度量，城市無保障人群的消費水平與城鎮(zhèn)職工的消費水平存在較大差異，而與農(nóng)村居民的消費水平比較接近。另外，經(jīng)過比較分析發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村基本生活消費水平與農(nóng)村居民家庭人均純收入的60%大體相當（見表1）。

城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險的適度上限，可以由消費需求測算簡化為收入替代率測算。同樣采取農(nóng)村居民數(shù)據(jù)為參照，以農(nóng)村居民人均純收入為基數(shù)，以60%為合意替代率，二者乘積構(gòu)成城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險適度上限水平：

BH=YL×θ

其中，YL代表農(nóng)村居民家庭人均純收入，θ為合意替代率。

3.適度水平的結(jié)構(gòu)分析

城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險支付由兩部分組成，即

基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金。在總體養(yǎng)老金給付適度水平前提下，基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金也存在各自的適度標準，進而形成適度水平下制度內(nèi)部的合理結(jié)構(gòu)。

從城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險的兜底層次屬性上看，基礎(chǔ)養(yǎng)老金賬戶的功能在于保障生存底線公平，個人賬戶養(yǎng)老金的作用是在基礎(chǔ)養(yǎng)老金的基礎(chǔ)上提高養(yǎng)老水平?；A(chǔ)養(yǎng)老金的給付下限應(yīng)該是滿足最低生存需要的恩格爾系數(shù)標準，也就是城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險總體適度水平的下限標準；基礎(chǔ)養(yǎng)老金的給付上限是基本養(yǎng)老消費需求的一半，按收入替代率標準為30%，即不超過農(nóng)村居民人均純收入的30%。個人賬戶承擔(dān)另一半的基本養(yǎng)老消費需求，同樣不超過農(nóng)村居民人均純收入的30%。這樣，總體上城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險適度給付區(qū)間保持不變，下限為恩格爾系數(shù)標準，上限為農(nóng)村居民人均純收入的60%。

4.適度水平的測算及比較分析

以國家統(tǒng)計局公布的2013年全國數(shù)據(jù)為例，農(nóng)村居民家庭平均每人消費支出6 625.5元，恩格爾系數(shù)為37.7%，人均純收入8 895.9元，則城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險給付的適度下限為每月約208元，適度上限為每月約445元。

其中，基礎(chǔ)養(yǎng)老金的適度下限就是城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險總體給付的適度下限，每月約208元；基礎(chǔ)養(yǎng)老金適度上限為每月約223元?；A(chǔ)養(yǎng)老金的適度區(qū)間標準比2013年民政部統(tǒng)計的全國城鄉(xiāng)低保月平均支出189元高出10%～18%左右。個人賬戶養(yǎng)老金與繳費檔次、繳費年限、投資回報率等因素有關(guān)，目前是從無到有的過程，剛剛起步。對于在城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險實施時點已超過退休年齡的，一般沒有個人賬戶積累；未超過退休年齡，但超過45周歲的，在允許補繳前提下一般只有最低年限繳費積累。在目前條件下，個人賬戶養(yǎng)老金不宜規(guī)定出下限標準，而宜通過繳費激勵等各種方式鼓勵參保居民多繳、長繳，這樣才能多得、多享受。個人賬戶養(yǎng)老金的上限為農(nóng)村居民人均純收入的30%，每人每月約223元，與基礎(chǔ)養(yǎng)老金上限相同，體現(xiàn)制度結(jié)構(gòu)的均衡性。

2013年城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險給付水平是平均每人每月81元，比適度下限208元低60%，少了127元。以此為參照，一些地區(qū)逐步上調(diào)城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老金，在一定程度上緩解了養(yǎng)老金過低的狀況，但是大多數(shù)城市居民的養(yǎng)老金仍未達到下限標準。

從全國范圍來看，2013年，城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老金支出1 431億元數(shù)據(jù)來自財政部《關(guān)于2013年全國社會保險基金決算的說明》，財政部網(wǎng)站。 ，占公共財政收入129 209.64億元數(shù)據(jù)來自財政部《2013年全國公共財政收入決算表》，財政部網(wǎng)站。 的比例為1.1%，占公共財政支出140 212.1億元數(shù)據(jù)來自財政部《2013年全國公共財政支出決算表》，財政部網(wǎng)站。 的比例為1%，占財政對社會保障和就業(yè)總支出14 490.51億元數(shù)據(jù)來自財政部《2013年全國公共財政支出決算表》，財政部網(wǎng)站。 的比例為9.9%，財政負擔(dān)和支出份額總體較小。如果將城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老金從平均

每月81元提高到適度下限208元，只需增加國家財政對基礎(chǔ)養(yǎng)老金的“出口補貼”部分，不必增加參保繳費補貼，以城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金領(lǐng)取人數(shù)為13 768萬人計算，平均每人每月增長127元，每人每年增長1 524元，則增加當期財政支出2 098.2億元，僅占全國公共財政收入的1.6%、公共財政支出的1.5%、財政社會保障就業(yè)支出的14.5%，按目前的國家財政能力，是可以負擔(dān)得起的。

四、城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險完善對策

1.逐步提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金待遇 提高城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老金待遇可以從兩方面入手：

一是逐步提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金發(fā)放標準，加大各級財政對基礎(chǔ)養(yǎng)老金的補助力度。中央根據(jù)財力和養(yǎng)老需求狀況適當提高最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準，并以各地區(qū)城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險適度水平區(qū)間測算為依據(jù)，劃定基礎(chǔ)養(yǎng)老金上漲指導(dǎo)線，既不能低于中央最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金，又不能搞大躍進無限制提高標準，使基礎(chǔ)養(yǎng)老金朝著適度區(qū)間發(fā)展。同時建立基礎(chǔ)養(yǎng)老金與繳費年限掛鉤的聯(lián)動機制，對超過最低繳費年限部分，每多繳費1年，基礎(chǔ)養(yǎng)老金增發(fā)5%，鼓勵中青年參保人員長期繳費，以增加繳費年限養(yǎng)老金收入。

二是逐步提高個人賬戶養(yǎng)老金水平，加強財政對參保繳費“入口”補貼的針對性和有效性。對于選擇高繳費檔次的給予更多財政補助，引導(dǎo)城鄉(xiāng)居民提升繳費檔次和延長繳費年限，增加個人賬戶養(yǎng)老金的積累。盡快實現(xiàn)個人賬戶養(yǎng)老金省級統(tǒng)籌管理，并在適合條件下按比例（例如10%～40%）轉(zhuǎn)入全國社?；鹄硎聲鸀橥顿Y運營管理，提高賬戶基金收益率。

2.以適度水平為目標縮小地區(qū)差距

由于地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡，我國地區(qū)之間的收入、消費、物價等存在著明顯差異，在當前發(fā)展階段，不同地區(qū)城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老金保持合理差距是可以接受的。不同地區(qū)城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老金的差異不是越大越好，也不是越小越好，而是要以當?shù)囟鞲駹栂禂?shù)、農(nóng)村居民人均純收入、農(nóng)村居民日常生活消費支出等因素為參照，測算出城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險的適度水平區(qū)間，以適度水平為目標調(diào)整當?shù)氐某青l(xiāng)居民社會養(yǎng)老金給付水平。如果各地區(qū)城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老金都進入適度水平區(qū)間，就能夠把城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老金的地區(qū)差異控制在與收入差距和消費差異相匹配的水平上，排除人為干預(yù)或財政競賽等外在因素，使城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老金的地區(qū)差距保持在合理范圍。

3.建立城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金正常調(diào)整機制

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金正常調(diào)整機制包括兩個層次：一是在現(xiàn)行低水平、不適度條件下，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金的上漲機制；二是在進入適度水平區(qū)間后，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金的自動調(diào)整機制。其中，目前的上漲機制宜采取循序漸進策略，而不是一下子提高到適度區(qū)間。建議利用3～5年左右時間，將城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老金調(diào)整到適度水平區(qū)間范圍，則各地可以以上漲空間為參照測算出每年的平均上漲率，這樣也可以穩(wěn)定城鄉(xiāng)居民的保險收益預(yù)期。在進入適度水平區(qū)間后，養(yǎng)老金自動調(diào)整機制要將城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金控制在適度區(qū)間內(nèi)，防止再次低于適度下限或超出適度上限。具體來講，各地區(qū)應(yīng)以物價上漲率、收入增長率等為參照，測算出相應(yīng)的養(yǎng)老金正常調(diào)整率，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老可持續(xù)發(fā)展。

4.完善城鄉(xiāng)居民多支柱養(yǎng)老保險體系

在城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老金達不到適度水平的階段，可以通過完善城鄉(xiāng)居民多支柱養(yǎng)老保險體系，發(fā)揮城鄉(xiāng)居民資產(chǎn)化收益養(yǎng)老、商業(yè)保險養(yǎng)老等其他養(yǎng)老方式的作用，滿足老年居民的基本生活需要。在新型城鎮(zhèn)化進程中，農(nóng)民的土地紅利、城鎮(zhèn)居民的住房資產(chǎn)等，都可以通過合理的制度安排（例如土地增值收益可持續(xù)養(yǎng)老分配、以房養(yǎng)老等形式）來補充社會養(yǎng)老保險的不足。同時，還應(yīng)該積極探索多渠道擴充城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險基金的可行方案，增加社會捐贈、彩票營業(yè)收入、國有資產(chǎn)收益及股權(quán)收益分配、集體經(jīng)濟補助等來源，提高社會養(yǎng)老基金積累。

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