撂荒、棄耕、退耕還林與休耕轉(zhuǎn)換機(jī)制謀劃

羅婷婷　鄒學(xué)榮

摘 要：撂荒、棄耕一直困擾著我國(guó)耕地紅線和糧食安全，而土地過度開發(fā)引起的地力下降、環(huán)境破壞是不爭(zhēng)的事實(shí)；在保證糧食安全的前提下，休耕是把撂荒、棄耕以及二調(diào)新增的耕地與退耕還林、土地整治有機(jī)結(jié)合的有效方式，可恢復(fù)地力、修復(fù)環(huán)境。應(yīng)繼承我國(guó)休耕的優(yōu)秀傳統(tǒng)，并借鑒歐美休耕的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建立計(jì)劃和市場(chǎng)有機(jī)結(jié)合的撂荒、棄耕、閑置、退耕還林、二調(diào)新增耕地與休耕轉(zhuǎn)換的有效機(jī)制：運(yùn)用計(jì)劃手段把休耕納入國(guó)土規(guī)劃，并把撂荒、棄耕、閑置、退耕還林、二調(diào)新增耕地納入休耕計(jì)劃；運(yùn)用退耕還林等休耕補(bǔ)償和撂荒、棄耕、閑置賠償以及土地收回等市場(chǎng)手段，把休耕市場(chǎng)化。

關(guān)鍵詞：撂荒；棄耕；退耕還林還草；休耕；耕地紅線；糧食安全；耕地轉(zhuǎn)換機(jī)制；土地整治

中圖分類號(hào)：F301.24 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1674-8131（2015）02-0040-07

一、引言

2013年12月中央農(nóng)村工作會(huì)議明確指出：“我國(guó)是個(gè)人口眾多的大國(guó)，解決好吃飯問題始終是治國(guó)理政的頭等大事……要進(jìn)一步明確糧食安全的工作重點(diǎn)，合理配置資源，集中力量首先把最基本最重要的保住，確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全。耕地紅線要嚴(yán)防死守，18億畝耕地紅線仍然必須堅(jiān)守，同時(shí)現(xiàn)有耕地面積必須保持基本穩(wěn)定?！睂W(xué)界又一次掀起了“糧食安全”和“耕地紅線”的研究熱潮。但與死守“耕地紅線”緊密相關(guān)的“休耕”研究卻遭到了前所未有的冷遇——研究的學(xué)者少、成果少，在屈指可數(shù)的研究成果中也是國(guó)外多、國(guó)內(nèi)少，而國(guó)內(nèi)則是古代多、當(dāng)代少?！靶莞痹缭谇貪h之際就已經(jīng)被不少學(xué)者提出，并轉(zhuǎn)化為基本國(guó)策貫徹實(shí)行；而在美國(guó)關(guān)于“休耕”的研究一直是熱點(diǎn)問題。因此，本文試圖通過歷史回顧和現(xiàn)實(shí)考察揭示“耕地紅線”保護(hù)與“休耕”的內(nèi)在聯(lián)系，并謀劃撂荒、棄耕、退耕還林與休耕的轉(zhuǎn)換機(jī)制?，F(xiàn)將一得之愚就教于理論和實(shí)踐界的同仁。

二、休耕的歷史沿革

休耕是指土地所有者或使用者為提高以后耕種效益、實(shí)現(xiàn)土地可持續(xù)有效利用，采取的一定時(shí)期內(nèi)土地休養(yǎng)生息——不耕種，以保護(hù)、養(yǎng)育、恢復(fù)地力的一種措施；執(zhí)政者將這種措施上升到政策法律層面，就形成了土地休耕制度。休耕分為季休、年輪休、長(zhǎng)休。季休是指可栽種兩季或三季的土地只栽種一季或兩季，其中一季休息；年輪休是指土地休耕周期為一年以上，多塊土地輪流休養(yǎng)，有的休一年，有的休兩年；長(zhǎng)休則是以緩解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過剩壓力或保護(hù)自然環(huán)境為目標(biāo)，對(duì)生態(tài)脆弱型的地塊實(shí)行10～15年休耕。

我國(guó)休耕最早提出是在西周時(shí)期，班固在《漢書·食貨志》中就記載了西周以來“民受田，上田夫百畮，中田夫二百畮，下田夫三百畮，歲耕種者為不易上田，休一歲者，為一易中田；休兩歲者，為再易下田，三歲更耕之，自爰其處”的休耕制（班固，2000）?！吧系胤蛞槐R，田百畝，萊五十畝，余夫亦如之。中地一盧，田百畝，萊亦百畝，余夫亦如之。下地一盧，田百畝，萊二百畝，余夫亦如之。鄭玄注：萊，休不耕者?！保钐煊?，2007）很顯然，我國(guó)在西周就開始了“二圃制和三年輪種一次的休耕法”（王仲牽，1954），并把這種耕種方式上升到制度層面，在漫長(zhǎng)的封建社會(huì)中一直沿襲下來，只不過休耕的規(guī)模、方式有所改變。我國(guó)南方現(xiàn)行的冬水田制和三季換兩季實(shí)際是這種休耕制的沿革。全國(guó)“土地二調(diào)”明確提出的“休閑地、輪歇地、草田輪作地”（國(guó)土資源部 等，2013）以及退耕還林還草地既是傳統(tǒng)休耕制度的歷史沿襲，又是創(chuàng)新。

美國(guó)的休耕是一種政府行為，是為了解決糧食過剩問題和改善生態(tài)環(huán)境，通過立法來實(shí)現(xiàn)的自覺行為。20世紀(jì)30年代，由于土地過度開墾導(dǎo)致美國(guó)中西部連續(xù)遭受毀滅性的洪水、沙塵暴、干旱的襲擊；1929年美國(guó)國(guó)會(huì)授權(quán)農(nóng)業(yè)部建立基金從事土壤侵蝕研究，1933 年內(nèi)政部的Hugh Hammond Bennett建立土壤侵蝕服務(wù)所（1935 年更名為土壤保護(hù)服務(wù)所），全面開展土地退耕和保護(hù)研究；1933年“Agricultural Adjustment Act”“Conservation Adjustment Act”和“Agricultural Conservation Program”的出臺(tái)把土地休耕上升到了制度層面，此后土地休耕成為美國(guó)農(nóng)業(yè)的一項(xiàng)基本政策；1956 年“Agricultural Act”和1965 年“Food and Agriculture Act”相繼出臺(tái)，建立了土壤銀行，進(jìn)一步完善了土地休耕制度；1985年“Food Security Act”的出臺(tái)標(biāo)志著美國(guó)全面推行農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)的休耕制度；2002 年“Farm Bill”強(qiáng)化了土地儲(chǔ)備需求。在休耕政策的指導(dǎo)下，1983年美國(guó)土地休耕高達(dá)47 268萬畝，占種植面積的20%以上，政府要求常規(guī)土地休耕應(yīng)保持在24 240萬～27 270萬畝之間（Heimlich，2008）。CRP（Conservation Reserve Program）是美國(guó)聯(lián)邦政府最大的私有土地休耕項(xiàng)目（朱文清，2009）；無論是程序法，還是實(shí)體法美國(guó)都是全世界休耕制度最完善的國(guó)家。

關(guān)于歐洲國(guó)家的土地休耕起始于什么時(shí)候，我們掌握的資料欠缺，但作為歐洲的整體行為，休耕起始于1992年實(shí)施的“麥克薩里（Ray Macsharry）”改革，目的是增強(qiáng)地力，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)環(huán)境的破壞，采取的方式是強(qiáng)制與自愿相結(jié)合。1992年，歐盟通過決議規(guī)定：歐盟農(nóng)場(chǎng)主每年必須將一定比例的土地休耕，2000年休耕比例被固定為10%；這樣休耕就作為制度被確定下來了。據(jù)歐盟統(tǒng)計(jì)，每年強(qiáng)制性休耕的農(nóng)田有570萬畝。值得注意的是，歐盟的休耕制度會(huì)因?yàn)榧Z食問題而進(jìn)行調(diào)整：2006年，由于國(guó)際糧食緊張，歐盟農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)在布魯塞爾舉行會(huì)議，通過了“在2007年秋季至2008年春季期間將歐盟境內(nèi)土地休耕率由過去的10%降為零”的決議（潘革平，2007）；糧食緊張緩解后，土地休耕制度再度恢復(fù)。

無論是中國(guó)古代還是美國(guó)、歐盟，都把休耕上升到制度層面，其目的在于恢復(fù)地力、改善生態(tài)環(huán)境、維持生物多樣性、提高農(nóng)產(chǎn)品單產(chǎn)量，以實(shí)現(xiàn)土地可持續(xù)利用。這既是全球普遍實(shí)行休養(yǎng)生息的土地休耕制度的根本原因，也是人與自然和諧發(fā)展的必然要求。

三、休耕與耕地紅線

一般說來，休耕的前提是耕地比較充足，糧食供大于求的時(shí)候比較好推行。中國(guó)西周時(shí)期實(shí)行的二圃、三圃制一直延續(xù)到明清，是因?yàn)樵诼L(zhǎng)的封建社會(huì)人口增長(zhǎng)緩慢，土地的承載能力強(qiáng)，耕地相對(duì)富足。美國(guó)人均占有耕地10畝以上，1985年規(guī)定20%的土地休耕；歐盟人均耕地面積5.2畝，2000年規(guī)定10%的土地休耕。休耕不但受政策影響，也受糧食價(jià)格的影響——糧食價(jià)格越低，土地所有者越愿意休耕。歐盟受2006年糧食危機(jī)的影響，決定2007—2008年休耕趨零；美國(guó)實(shí)施休耕的目標(biāo)之一在于減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過剩。很顯然，休耕的根本前提是人均土地占有量，直接前提則取決于糧食價(jià)格，這是硬件。

休耕還受地力養(yǎng)護(hù)、生態(tài)修復(fù)的雙重影響。由于長(zhǎng)時(shí)期進(jìn)行掠奪性的開發(fā)，地力將逐步貧瘠，特別是農(nóng)用化肥、農(nóng)藥的廣泛使用，會(huì)造成土地的板結(jié)、貧瘠。近60年來，我國(guó)的化肥使用率增加了近百倍，年使用量突破6 000萬噸；農(nóng)藥年產(chǎn)約170萬噸， 18億畝農(nóng)田平均每畝年使用近兩斤；據(jù)茅于軾先生的研究，“我們國(guó)家的化肥使用密度是全世界最高的，把土壤破壞得很厲害”。正是化肥、農(nóng)藥的過量使用，地力貧瘠，土地面源污染日益嚴(yán)重。根據(jù)《全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》（環(huán)境保護(hù)部 等，2014），“全國(guó)土壤總的點(diǎn)位超標(biāo)率為16.1%，其中輕微、輕度、中度和重度污染點(diǎn)位比例分別為112%、2.3%、15%和1.1%……耕地、林地、草地土壤點(diǎn)位超標(biāo)率分別為19.4%、10.0%、10.4%……污染以無機(jī)型為主，有機(jī)型次之，復(fù)合型污染比重較小，無機(jī)污染物超標(biāo)點(diǎn)位數(shù)占全部超標(biāo)點(diǎn)位的828%……鎘、汞、砷、銅、鉛、鉻、鋅、鎳8種無機(jī)污染物點(diǎn)位超標(biāo)率分別為7.0%、1.6%、2.7%、2.1%、15%、1.1%、0.9%、4.8%；六六六、滴滴涕、多環(huán)芳烴3類有機(jī)污染物點(diǎn)位超標(biāo)率分別為0.5%、1.9%、14%?！遍L(zhǎng)此下去，必將進(jìn)一步導(dǎo)致土地荒漠化，既影響單位面積的產(chǎn)量，又污染環(huán)境；嚴(yán)重的時(shí)候，還將形成連片荒原，造成大范圍的環(huán)境破壞。近年來世界范圍內(nèi)的澇、旱、沙塵暴、沙漠化、荒漠化頻頻報(bào)警，很難說與過分耕種和牧畜無關(guān)。正是人類進(jìn)行掠奪性的開發(fā)，導(dǎo)致地力枯竭不適合耕種。因此，“實(shí)施土壤修復(fù)工程”——通過休耕恢復(fù)地力，通過污染治理保護(hù)環(huán)境，已經(jīng)成為人類的不二選擇。只不過這種選擇具有條件性、主體性的特點(diǎn)而已。

“耕地紅線”是我黨在“十六大”提出并被兩代領(lǐng)導(dǎo)人一直堅(jiān)持的底線，底線的標(biāo)的是18億畝。耕地紅線首先解決量的問題，其次考慮質(zhì)。耕地紅線確立的依據(jù)是14億人的口糧安全，但是耕地紅線確定了量的底線，質(zhì)的問題還有待解決。要解決質(zhì)的問題，就必須進(jìn)行土地整治和實(shí)施休耕。土地整治系指對(duì)低效利用、不合理利用、未利用以及生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)和自然災(zāi)害損毀的土地進(jìn)行整治，提高土地利用效率的活動(dòng)。我國(guó)2001年以來，通過土地整治，建成高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田超過2億畝（國(guó)土資源部，2012），“十二五”期間，又將4億畝耕地納入整治計(jì)劃。土地整治效果較明顯，但投入大、周期長(zhǎng)。提高耕地質(zhì)量成本低、見效快的辦法是休耕——通過有計(jì)劃的休耕活動(dòng)，在恢復(fù)地力的同時(shí)治理污染、保護(hù)環(huán)境。休耕是被歷史和現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)證明了的提高土地質(zhì)量的行之有效措施。

休耕、耕地紅線、糧食安全是有機(jī)鏈條，休耕與耕地紅線都是以糧食安全為目的；糧食安全直接取決于耕地紅線；耕地紅線取決于質(zhì)和量，量包括播種、休耕、撂荒、棄耕的土地，質(zhì)包括肥沃程度、水土保持力、保水力、侵蝕程度等；提高地力的手段是土地整治和休耕。

休耕與耕地紅線是對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系。休耕實(shí)際上是在耕地紅線范圍內(nèi)的休耕，休耕（除退耕還林外）的直接目的是恢復(fù)地力以提高耕地紅線內(nèi)的土地質(zhì)量，進(jìn)而提高單位面積的產(chǎn)量。從這個(gè)意義上說，二者是統(tǒng)一的。土地在休耕期沒有耕種，影響了耕地紅線內(nèi)的播種面積，在某種意義上說是土地資源“閑置”，從這一意義上說二者是對(duì)立的。這種對(duì)立統(tǒng)一最終反映在口糧安全上——通過休耕，提高單位面積的產(chǎn)量，以彌補(bǔ)甚至超過休耕土地面積的損失——實(shí)現(xiàn)以質(zhì)取勝的目標(biāo)，進(jìn)而保障糧食安全。因此，只要能彌補(bǔ)休耕土地面積的損失，休耕就值得倡導(dǎo)，因?yàn)槌思Z食安全得到保障以外，還使土地休養(yǎng)生息，保證地力的可持續(xù)發(fā)展。

四、我國(guó)實(shí)施休耕制度的可行性：撂荒、棄耕、退耕還林和二調(diào)家底 休耕在我國(guó)難以推行的根本原因是人多地少——我國(guó)人均耕地占有量只有1.4畝，不足世界人均耕地面積4.8畝的1/3。20世紀(jì)末，萊斯特·布朗提出了“21世紀(jì)誰來養(yǎng)活中國(guó)人”的疑問（胡岳岷，1998），布熱津斯基（1998）也認(rèn)為“糧食依賴進(jìn)口，將不僅因成本較高給中國(guó)的經(jīng)濟(jì)資源造成緊張，而且也會(huì)使中國(guó)更容易受到外部壓力的打擊”。美國(guó)人雖然危言聳聽，但糧食安全卻是我們治國(guó)安邦的根本方略。

口糧安全是以自給自足為保證，糧食自給是以耕地為基礎(chǔ)，我國(guó)人多地少，18億畝是耕地的死守紅線，但這18億畝中還包括撂荒、棄耕、退耕還林的耕地。因此，摸清撂荒、棄耕、退耕還林的家底，有助于科學(xué)認(rèn)識(shí)和處理休耕與糧食安全的關(guān)系。

撂荒：韓立達(dá)和陳衛(wèi)宜（2008）年對(duì)重慶市某縣某鎮(zhèn)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，撂荒地占耕地總面積的10.7%，且仍呈增長(zhǎng)趨勢(shì)。當(dāng)然這是個(gè)別比較嚴(yán)重的現(xiàn)象，我們根據(jù)對(duì)四川、云南、貴州、重慶12個(gè)鎮(zhèn)的調(diào)研數(shù)據(jù)，測(cè)算平均撂荒地占耕地面積的3.2%左右。按3%估算，在18億畝耕地中，撂荒地大約為5 400萬畝。

棄耕：我國(guó)土地棄耕包括建筑棄耕和生態(tài)退化棄耕。建筑棄耕方面，據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)露天采礦、煤礦塌陷、燒磚制瓦、建筑取土、水利道路建設(shè)、交通改道等廢棄地中耕地約為498萬畝，新增墳塋占用耕地330萬畝，加上閑置地14.65萬畝/年（國(guó)土部，2010），建筑廢棄地占用耕地總量約為842.65萬畝。生態(tài)棄耕方面，據(jù)推算，新中國(guó)成立以來至20世紀(jì)80年代初因過度農(nóng)墾引起的沙漠化土地面積為226.5萬畝；因水土流失而毀掉的耕地400.5萬畝（畢于運(yùn)，2000），生態(tài)退化引起的沙漠化和水土流失損失耕地總面積大約為627萬畝。

退耕還林：由于土地的過度開發(fā)導(dǎo)致我國(guó)耕地平均有機(jī)質(zhì)含量由20世紀(jì)80年代的 20.5克/公斤降至10克/公斤，復(fù)種指數(shù)2007年比20世紀(jì)90年代下降了0.29，全國(guó)尚有9.8億畝耕地為無灌溉條件的干旱地。美國(guó)從1985年開始休耕的主要任務(wù)就是退耕還林、保護(hù)環(huán)境，我國(guó)1999年開始的退耕還林到2010年完成退耕地造林2.2億畝，最終目的也是對(duì)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)。

二調(diào)家底：2013年12月30日，國(guó)務(wù)院新聞辦公室發(fā)布第二次全國(guó)土地調(diào)查主要數(shù)據(jù)（吉媛媛，2013），截至2009年12月31日，全國(guó)耕地面積為20.3億畝，比基于第一次調(diào)查數(shù)據(jù)逐年變更到2009年的耕地?cái)?shù)據(jù)多出2億畝。盡管多出部分主要集中在東北和西北地區(qū)的林區(qū)和草原，其中1.49億畝還是25度陡坡地上的耕地，但多出的2億畝耕地還是為休耕提供了一定的回旋余地。

土地休耕與土地資源豐欠正相關(guān)。美國(guó)、歐盟人均耕地高于世界平均水平，其休耕分別占總耕地的20%、10%；日本、新加坡土地資源奇缺，因而沒有休耕的國(guó)家決策；我國(guó)人均耕地僅為世界平均水平的43%，雖然近幾年也有專家學(xué)者提出休耕，但除退耕還林外沒有上升到國(guó)家決策層面。事實(shí)上，撂荒、棄耕、退耕還林、二調(diào)新增耕地，都為我國(guó)實(shí)施休耕提供了較為充分的土地資源。我國(guó)撂荒、閑置、廢棄地占用耕地約為6 242.65萬畝，退耕還林22億畝，二調(diào)新增耕地2億畝，雖然人均占有耕地仍然不足世界平均水平的43%，但卻為糧食安全提供了耕地基礎(chǔ)，也為適度休耕提供了條件。

五、撂荒、棄耕、退耕還林與休耕轉(zhuǎn)換機(jī)制

根據(jù)全國(guó)農(nóng)用地分等定級(jí)的結(jié)果，我國(guó)18億畝耕地中，優(yōu)等地僅占2.7%，高等地占30%，中、低等地占67.3%，耕地總體質(zhì)量偏差——有機(jī)質(zhì)含量平均已降到1 %，低于歐美國(guó)家的2.5%～4%；城鎮(zhèn)周圍的高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)良田減少了2/5 左右，補(bǔ)充耕地大部分是劣質(zhì)田，單產(chǎn)是原耕地的1/3 。優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)田減少，劣質(zhì)低產(chǎn)田增加，已經(jīng)成為一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。要提高土地質(zhì)量，除了采取土地整治和休耕以外別無他法，而土地整治本身也是一種休耕。因此，我國(guó)不是是否實(shí)行休耕的問題，而是怎樣休耕的問題。只有通過休耕，才能使土地休養(yǎng)生息，恢復(fù)地力，提高單產(chǎn)，保護(hù)環(huán)境。

目前，關(guān)于我國(guó)的糧食安全線雖然有各種不同的測(cè)算，但從總量來看大體上都在50 000萬噸左右。國(guó)務(wù)院研究室農(nóng)村司司長(zhǎng)郭瑋主張按照人均消費(fèi)389～395公斤計(jì)算，全國(guó)糧食基本消費(fèi)量是52 265萬～53 485萬噸，按照95%的自給率計(jì)算，就是49 650萬～50 830萬噸（焦建，2013）。根據(jù)聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織推薦的庫(kù)存消費(fèi)比17%～18%底線標(biāo)準(zhǔn)的17%測(cè)算，庫(kù)存應(yīng)長(zhǎng)期保證在8 440.5萬～9 149.4萬噸，糧食安全的自給底線是58 090.5萬～59 979.4萬噸。當(dāng)然，庫(kù)存如果當(dāng)年不消費(fèi)可以結(jié)轉(zhuǎn)成下一年的庫(kù)存，因此，糧食安全自給底線仍然以基本消費(fèi)量為基礎(chǔ)，因此5 000萬噸左右是可信的。如果糧食自給率降到90%，就是47 038.5萬～48 136.5萬噸，這是糧食安全的警戒線。

糧食安全與播種面積呈正相關(guān)。2007年我國(guó)糧食播種面積為15.91億畝，2008年為16.05億畝，到2013年為16.79億畝。2007—2013年，我國(guó)糧食播種面積都保證在16億畝左右；2007—2011年糧食總產(chǎn)量連續(xù)5年超5億噸，2013年達(dá)到60 193.5萬噸（國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，2013）。因此，我們認(rèn)為糧食安全的耕地警戒線是：播種面積16億畝，總產(chǎn)量50 000萬噸。當(dāng)然此警戒線會(huì)隨著人口的變化而變化。我國(guó)糧食自給率要達(dá)到 95%以上，必然要求播種面積達(dá)到16億畝以上；二調(diào)結(jié)果的20.3億畝耕地中，扣除因中、重度污染的5 000萬畝左右和部分因工礦塌陷、地下水超采等已造成地表土層破壞、不適宜耕種的耕地，“適宜穩(wěn)定利用的耕地”也就18億多畝。這樣糧食安全線、耕地紅線、休耕底線就構(gòu)成了如圖1所示的關(guān)系。

借鑒美國(guó)和歐盟的休耕制度，根據(jù)我國(guó)的國(guó)情，目前休耕的極限為4.1億畝（如圖1示），因?yàn)?6.2億畝是我國(guó)必須保證的播種面積，這是糧食安全的底線。休耕可采用輪休、退耕還林、土地整治三種形式。輪休又分季休和年休：受氣候影響北方大部分地區(qū)一年一季，黃河流域一帶一般兩季，長(zhǎng)江流域一帶一般三季，這樣雖然復(fù)種指數(shù)高、地力利用充分，但也出現(xiàn)了土地過度開發(fā)的狀況；長(zhǎng)江流域的很多農(nóng)民就曾經(jīng)調(diào)侃“三三見九不如二五一十”，也就是說種三季不如種兩季的畝產(chǎn)高，這是土地休養(yǎng)生息帶來的效益；春播、冬水田也是季休。自覺休耕達(dá)一年以上的，在國(guó)內(nèi)現(xiàn)行耕地制度中幾乎沒有；退耕還林還草是休耕的特殊形式，土地整治是以休耕為基礎(chǔ)的。

撂荒、棄耕、退耕還林、二調(diào)家底為休耕提供了可能性，地力恢復(fù)、面源污染治理、生態(tài)修復(fù)、棄耕整理、廢耕整治為休耕提出了必然性。把休耕的可能性變成現(xiàn)實(shí)性，應(yīng)運(yùn)用土地規(guī)劃、整治和用途管制等手段，自覺將撂荒、閑置、棄耕、退耕還林、二調(diào)新增耕地納入休耕體系，在確?？诩Z安全的前提下建立土地休耕制度，并構(gòu)建撂荒、棄耕、退耕還林與休耕有效轉(zhuǎn)換的計(jì)劃和市場(chǎng)雙重機(jī)制。為此，本文提出以下建議：

1.建立健全土地撂荒、閑置、棄耕、退耕還林、二調(diào)新增耕地與休耕轉(zhuǎn)換的計(jì)劃?rùn)C(jī)制 第一，建議各級(jí)人民政府依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土整治和資源環(huán)境保護(hù)的要求以及土地供給能力，把休耕納入土地利用總體規(guī)劃。通過規(guī)劃手段，自覺把撂荒、閑置、棄耕、退耕還林、二調(diào)新增耕地納入總體規(guī)劃，以便使這些土地有計(jì)劃地休耕?？山梃b美國(guó)《農(nóng)業(yè)保護(hù)計(jì)劃》的做法，將休耕土地分別納入“濕地保護(hù)”“保護(hù)儲(chǔ)備”“土壤銀行”“農(nóng)業(yè)保護(hù)”“耕地調(diào)整”“耕地削減2期”“保護(hù)調(diào)整法案”等計(jì)劃類型，以便在實(shí)施休耕時(shí)突出重點(diǎn)和特色。

第二，各級(jí)政府采用計(jì)劃手段將休耕與土地整治有機(jī)整合，合理規(guī)劃休耕與土地整治的數(shù)量，把休耕土地分期、分批地納入土地整治規(guī)劃中。力爭(zhēng)到2020年建設(shè)旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田2 666.7萬公頃（4億畝），中低產(chǎn)田所占比重降到50%左右（國(guó)務(wù)院，2008）。當(dāng)然，土地整治的前提是休耕——在休耕期中實(shí)現(xiàn)土地增值，而將撂荒、棄耕、閑置、退耕還林、新增耕地納入休耕體系則是重點(diǎn)。

第三，在土地用途管制中把休耕合法化、計(jì)劃指令化，把撂荒、閑置、棄耕非法化。借鑒美國(guó)將休耕控制在20%左右、歐盟控制在10%左右的做法，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，明確把我國(guó)休耕比例控制在6%～8%；明確對(duì)撂荒、閑置、棄耕的處罰辦法；強(qiáng)化休耕范圍、年限、比例等計(jì)劃的指令性。

2.建立健全土地撂荒、閑置、棄耕、退耕還林、二調(diào)新增耕地與休耕轉(zhuǎn)換的市場(chǎng)機(jī)制 借鑒美國(guó)以市場(chǎng)為杠桿，運(yùn)用尊重業(yè)主意愿、機(jī)會(huì)成本補(bǔ)償、調(diào)整土地保護(hù)費(fèi)用、土地保護(hù)合同等市場(chǎng)手段，找準(zhǔn)土地保護(hù)標(biāo)的，實(shí)現(xiàn)合理休耕目標(biāo)的經(jīng)驗(yàn)。

第一，運(yùn)用休耕補(bǔ)償與撂荒、閑置賠償及預(yù)期收回的市場(chǎng)手段，把撂荒、閑置土地納入休耕體系。我國(guó)現(xiàn)行的退耕還林還草補(bǔ)貼政策事實(shí)上就是一種休耕補(bǔ)償——主要補(bǔ)償退耕還林還草播種面積減少的損失。建議把納入休耕計(jì)劃的耕地按休耕時(shí)限，實(shí)行與退耕還林還草同等的補(bǔ)貼，但休耕期滿必須還原糧食播種。撂荒和閑置土地適合休耕條件的納入休耕規(guī)劃；未納入休耕規(guī)劃的，要求土地使用主體必須按期播種，當(dāng)年土地撂荒或閑置的耕地業(yè)主按退耕還林還草標(biāo)準(zhǔn)繳納土地撂荒閑置賠償費(fèi)，超過2年未播種的撂荒或閑置土地由國(guó)土部門收回。

第二，運(yùn)用“誰治理誰受益”的市場(chǎng)手段，將建設(shè)棄耕、沙漠化和水土流失棄耕的土地納入休耕體系，把退耕還林還草的補(bǔ)償政策拓展到建設(shè)棄耕、沙漠化和水土流失棄耕治理領(lǐng)域。鼓勵(lì)棄耕業(yè)主用足退耕還林還草政策，在建設(shè)棄耕、沙漠化和水土流失棄耕的土地上植樹造林，種植牧草，實(shí)現(xiàn)棄耕土地綠洲化；棄耕業(yè)主治理?xiàng)壐?，既享受退耕還林還草政策，又享有土地使用權(quán)和土地上植物的所有權(quán)。也可由國(guó)土部門征得棄耕地業(yè)主同意后組織向社會(huì)招標(biāo)，中標(biāo)者將退耕還林還草補(bǔ)償中的50%返回棄耕地業(yè)主作為土地租用費(fèi)，余下50%用于棄耕地的退耕還林還草，而土地上的植物由承租者行使所有權(quán)。

第三，運(yùn)用招投標(biāo)的市場(chǎng)手段，把生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)和自然災(zāi)害損毀的棄耕土地納入休耕體系，進(jìn)行整治。與退耕還林還草一樣，我國(guó)土地整治有專項(xiàng)資金，建議由國(guó)土部門先將這些土地納入休耕體系，然后采取招投標(biāo)形式實(shí)施土地整治。在土地整治中，按相關(guān)政策由財(cái)政以轉(zhuǎn)移支付的形式補(bǔ)貼土地整治主體，完成土地整治的主體可優(yōu)先享有租賃、承包等權(quán)益。

在這里，要特別提出的是，二調(diào)的20.3億畝耕地中，“有996.3萬公頃（14 945萬畝）耕地位于東北、西北地區(qū)的林區(qū)、草原以及河流湖泊最高洪水位控制線范圍內(nèi)和25度以上陡坡；有相當(dāng)部分需要根據(jù)國(guó)家退耕還林、還草、還濕和耕地休養(yǎng)生息的總體安排作逐步調(diào)整；有相當(dāng)數(shù)量耕地受到中、重度污染，大多不宜耕種；還有一定數(shù)量的耕地因開礦塌陷造成地表土層破壞或因地下水超采已影響正常耕種”（國(guó)土資源部 等，2013）。因此，二調(diào)新增的2億畝耕地應(yīng)主要納入休耕系統(tǒng)，而不能作為耕地的主體，否則會(huì)因盲目樂觀而影響耕地紅線的死守和糧食安全。

計(jì)劃與市場(chǎng)有機(jī)結(jié)合，是實(shí)現(xiàn)撂荒、棄耕、退耕還林、二調(diào)新增耕地與休耕轉(zhuǎn)換的機(jī)制基礎(chǔ)。只有運(yùn)用計(jì)劃與市場(chǎng)有機(jī)結(jié)合的手段，把撂荒、棄耕、退耕還林、二調(diào)新增耕地納入休耕體系；運(yùn)用休閑、輪歇、草田輪作等手段，讓耕地休養(yǎng)生息；完善退耕還林還草政策，實(shí)現(xiàn)生態(tài)有機(jī)修復(fù)；實(shí)施土地整治，恢復(fù)棄耕地的播種功能，提高休耕地的質(zhì)量；才能通過有計(jì)劃的休耕實(shí)現(xiàn)糧食增收、環(huán)境修復(fù)、地力長(zhǎng)效的目標(biāo)，才能通過市場(chǎng)讓撂荒、棄耕地?cái)?shù)量趨零。只有運(yùn)用市場(chǎng)解決計(jì)劃盲點(diǎn)，運(yùn)用計(jì)劃彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，才能在播種面積、復(fù)種指數(shù)不變的條件下實(shí)現(xiàn)總產(chǎn)增加，“確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全”（楊雁霞，2013）。

參考文獻(xiàn)：

班固.2000.漢書·卷二十四上·食貨志第四上[M].杭州：浙江古籍出版社：243.

畢于運(yùn)，鄭振源.2000.建國(guó)以來中國(guó)實(shí)有耕地面積增減變化分析[J].資源科學(xué)（3）：8-12.

布熱津斯基.1998.大棋局[M].中國(guó)國(guó)際問題研究所，譯.上海：上海人民出版社（2）：230.

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.2013年糧食總產(chǎn)量60193.5萬噸 同比增2.1%[EB/OL].中國(guó)新聞網(wǎng)，（2013-11-29）[2014-10-22].http：//www. chinanews.com/gn/2013/11-29/5563272.shtml.

國(guó)土資源部.2010.全國(guó)閑置土地統(tǒng)計(jì)表[EB/OL].豆丁網(wǎng)，（2013-03-26）[2014-10-11].http：//www.docin.com/p-622009493.html.

國(guó)土資源部.2012.全國(guó)土地整治規(guī)劃（2011—2015年）[R].國(guó)函〔2012〕23號(hào)，2012-03-27.

國(guó)土資源部，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，國(guó)務(wù)院第二次全國(guó)土地調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室.2013.關(guān)于第二次全國(guó)土地調(diào)查主要數(shù)據(jù)成果的公報(bào)[R].2013-12-30.

國(guó)務(wù)院.2008.國(guó)家糧食安全中長(zhǎng)期規(guī)劃綱要（2008—2020年）[R].2008.11.13.

胡岳岷.1998.中國(guó)未來糧食安全論——兼評(píng)萊斯特·布朗的《誰來養(yǎng)活中國(guó)》[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì)研究（5）：3-11.

韓立達(dá)，陳衛(wèi)宜.2008.我國(guó)農(nóng)地拋荒的現(xiàn)狀、原因及對(duì)策[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)（29）：12966-12986.

環(huán)境保護(hù)部，國(guó)土資源部.2014.全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)[R].2014-04-17.

吉媛媛.2013.土地二調(diào)顯示耕地多出2億畝 耕地紅線尚須嚴(yán)守[N].經(jīng)濟(jì)參考報(bào)，2013-12-31（1）.

焦建.2013.中國(guó)糧食安全報(bào)告[EB/OL].鳳凰網(wǎng)，（2013-12-08）[2014-10-22].http：//finance.ifeng.com/a/20131209/11235014_4. shtml.

潘革平.2007.糧食供應(yīng)緊張 歐盟暫停休耕 [N].經(jīng)濟(jì)參考報(bào)，2007-09-28（3）.

王仲牽.1954.春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期的村公社與休耕制度[J].文史哲（5）：36-41.

楊天宇.2007.十三經(jīng)譯注·地官司徒第二·遂人/土均[M].上海：上海古籍出版社：503.

楊雁霞.2013.中央經(jīng)濟(jì)會(huì)議：做到谷物基本自給 口糧絕對(duì)安全[EB/OL].中國(guó)廣播網(wǎng)，（2013-12-13）[2014-10-22].http：//finance. eastmoney.com/news/1345，20131213345-791846.html.

朱文清.2009.美國(guó)休耕保護(hù)項(xiàng)目問題研究[J].林業(yè)經(jīng)濟(jì)（12）：80-83.

HEIMLICH R.2008.美國(guó)以自然資源保護(hù)為宗旨的土地休耕經(jīng)驗(yàn)[J].杜群，譯.林業(yè)經(jīng)濟(jì)（5）：72-80.