推進(jìn)新疆政府購買社會組織服務(wù)的思考

姜禾

（中共新疆區(qū)委黨校　行政學(xué)教研部　新疆 烏魯木齊 830002）

推進(jìn)新疆政府購買社會組織服務(wù)的思考

姜禾

（中共新疆區(qū)委黨校行政學(xué)教研部新疆 烏魯木齊 830002）

社會組織是社會治理的重要力量。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》出臺后，新疆社會組織迎來了更大的發(fā)展機(jī)遇。新疆各級政府應(yīng)抓住這一機(jī)遇，理順政社關(guān)系，大力扶持引導(dǎo)社會組織發(fā)展壯大，盡快建立健全相關(guān)政策法規(guī)，推進(jìn)新疆政府購買社會組織服務(wù)的進(jìn)程，使政府、社會組織和各族群眾都從中受益。

新疆 政府購買社會組織服務(wù)

黨的十八屆三中全會審議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出：激發(fā)社會組織活力。正確處理政府和社會關(guān)系，加快實(shí)施政社分開，推進(jìn)社會組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用。適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會組織承擔(dān)。自治區(qū)黨委八屆六次全委（擴(kuò)大）會議同樣提出要創(chuàng)新社會治理體制，改進(jìn)社會治理方式，激發(fā)社會組織活力。

政府購買社會組織服務(wù)是激發(fā)社會組織活力的重要抓手，對深化改革、創(chuàng)新治理都有積極推動作用。2013年9月出臺的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，更是為政府公共服務(wù)職能向社會組織過渡提供了保障。通過培育、扶持、引導(dǎo)社會組織參與社會治理，用多樣化的方式承接越來越多的政府公共服務(wù)職能，從而加快政府職能轉(zhuǎn)變、實(shí)現(xiàn)政社分開。

社會組織有很多種理解，這里所指的社會組織就是指非營利組織，它是由自然人、法人和其他組織為滿足社會需要而成立的組織，按登記類型可以分為社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、中介組織和基金會四類。在國外，民間組織、非政府組織、第三部門等稱謂也都是指社會組織。

一、推進(jìn)新疆政府購買社會組織服務(wù)的重大意義

1.加快轉(zhuǎn)變政府職能，理順政社關(guān)系的需要。黨的十八屆三中全會提出推進(jìn)國家治理體系和治理能力建設(shè)，建設(shè)服務(wù)型政府和法治政府，指出推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會購買。這再次強(qiáng)調(diào)，過去大包大攬的全能政府必須加快轉(zhuǎn)變職能，成為職能有限的運(yùn)轉(zhuǎn)高效的現(xiàn)代政府。政府購買公共服務(wù)是深化行政體制改革、提升政府公共服務(wù)能力的重要舉措。通過加快推進(jìn)政府購買社會組織服務(wù)，讓社會組織壯大起來，對政府形成倒逼作用，理順政社關(guān)系，推動政府向社會還權(quán)。

對政府而言，向社會組織購買公共服務(wù)既能減輕財政、人員的負(fù)擔(dān)，更有利于集中精力做好政府應(yīng)做的事情。特別是新疆正處于“三期疊加”的狀態(tài)，政府面臨更多的挑戰(zhàn)和任務(wù)。如果能夠?qū)⒁恍┕卜?wù)職能剝離，政府就可以專心搞好穩(wěn)定和發(fā)展。

2.充分發(fā)揮社會組織的積極作用的需要。社會組織是社會治理的有生力量。十八大后豐富多彩的社會組織如雨后春筍般成立起來，既展現(xiàn)了現(xiàn)代社會的多樣性，又體現(xiàn)出不同人群的關(guān)注點(diǎn)或訴求。政府通過對社會組織服務(wù)的購買，與社會組織建立起互信互利的良好關(guān)系，使社會組織成為連接政府和群眾的橋梁和紐帶，發(fā)揮上傳下達(dá)的信息收集器和傳播器作用。

然而目前新疆社會組織發(fā)育不足，尚未在社會治理中發(fā)揮充分的作用。政府通過多種形式購買社會組織服務(wù)，增強(qiáng)社會組織的自治自律自我管理能力，使社會組織逐步發(fā)育、壯大，積極參與社會治理，實(shí)現(xiàn)社會治理方式的創(chuàng)新。

3.讓更多的群眾享受優(yōu)質(zhì)便捷的公共服務(wù)的需要。2013年5月13日，李克強(qiáng)在國務(wù)院機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變動員電視電話會議上指出：凡適合市場、社會組織承擔(dān)的，都可以通過委托、承包、采購等方式交給市場和社會組織承擔(dān)，政府辦事不養(yǎng)人、不養(yǎng)機(jī)構(gòu)。這樣既能加快解決公共服務(wù)產(chǎn)品短缺問題，又能形成公共服務(wù)發(fā)展新機(jī)制，對企業(yè)、老百姓和政府，都是“惠而不費(fèi)”的好事。社會組織根據(jù)各自的優(yōu)勢，可以根據(jù)各族群眾的需要提供分門別類的服務(wù)。對各族群眾而言，享受由政府向社會組織購買的公共服務(wù)，更實(shí)惠更便捷，受益更大。而且購買過程是互利共贏的過程，政府、社會組織和群眾都能從中受益。

二、新疆各級政府購買公共組織服務(wù)的現(xiàn)狀分析

近年來，新疆社會組織呈現(xiàn)蓬勃的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，數(shù)量、質(zhì)量都有所增長，為政府購買社會組織服務(wù)創(chuàng)造了較好的條件。據(jù)自治區(qū)民政廳數(shù)據(jù)顯示：目前，新疆共有8 412個社會組織，分布在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、教育、科技等各個領(lǐng)域。但是，新疆政府購買社會組織服務(wù)的實(shí)踐還在起步探索階段，在認(rèn)識上、制度上還存在不到位、不規(guī)范的問題。

1.對“社會組織”“政府購買”等認(rèn)知不到位。認(rèn)識是行動的先導(dǎo)。認(rèn)識問題不到位可能直接導(dǎo)致行動的滯后或偏差。當(dāng)前認(rèn)識上的問題主要表現(xiàn)在：對“社會組織”這一事物本身的認(rèn)識不清楚，容易戴有色眼鏡看問題；對政府和社會組織的關(guān)系厘不清；對社會組織的資質(zhì)、能力心存疑慮；對政府購買社會組織服務(wù)持觀望態(tài)度；認(rèn)為自己所在部門不需要購買社會組織服務(wù)；認(rèn)為沒有錢就沒有辦法實(shí)現(xiàn)“購買”等。

2.指導(dǎo)性、配套性政策措施不到位。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》出臺已有一年多，北京、云南、廣西、青海等省市陸續(xù)制定了各自的政府購買公共服務(wù)的相關(guān)政策，但文件多半只列舉了購買服務(wù)的目錄或?qū)嵤┮庖?，而對關(guān)鍵的經(jīng)費(fèi)、保障等問題缺少詳細(xì)可行的措施。至于新疆，關(guān)于政府購買社會服務(wù)的指導(dǎo)性政策措施尚未出臺。

當(dāng)前，新疆各級政府向社會組織購買公共服務(wù)呈現(xiàn)零星推進(jìn)狀態(tài)，大多數(shù)地區(qū)和公共服務(wù)領(lǐng)域的進(jìn)程都比較緩慢。其中一個重要原因就是缺少頂層設(shè)計，基層實(shí)踐只能局部嘗試、緩慢推進(jìn)。至于近年來，雖然一些廳局、縣市在實(shí)踐中已經(jīng)探索開展了購買社會組織的服務(wù)，但是因?yàn)槿鄙夙攲釉O(shè)計和相關(guān)政策，實(shí)施過程中會受到很多體制、政策方面的制約。只有加強(qiáng)政府購買社會組織公共服務(wù)的制度化法治化保障，才能提高購買服務(wù)的規(guī)范化程度，真正實(shí)現(xiàn)共贏。

3.社會組織力量薄弱，尚未充分發(fā)揮作用。社會組織將成為公共服務(wù)的提供者、生產(chǎn)者。但是，目前新疆社會組織自身的狀態(tài)還很薄弱，數(shù)量、質(zhì)量大都處在低位，在參與社會治理、提供公共服務(wù)方面發(fā)揮的作用甚微。少數(shù)的社會組織運(yùn)行狀態(tài)不錯，獲取了政府給予的資金、項(xiàng)目、政策方面的支持，但帶動效應(yīng)還不明顯。“打鐵還需自身硬”，社會組織要作為政府轉(zhuǎn)移公共服務(wù)職能的載體，必須加強(qiáng)自身的培養(yǎng)發(fā)展。

4.政府購買社會組織服務(wù)的制度規(guī)范不到位。經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各廳局、各地州開展政府購買社會組織服務(wù)的程度各不相同，在實(shí)踐探索中缺少統(tǒng)一明確的制度規(guī)范。在政府對社會組織的選擇、購買資金的監(jiān)管、服務(wù)結(jié)果的評價等方面缺少公開、透明、規(guī)范的制度約束，有可能出現(xiàn)權(quán)力尋租、關(guān)系經(jīng)濟(jì)，甚至以權(quán)謀私、貪污腐敗等問題。

三、推進(jìn)新疆政府購買社會組織服務(wù)的對策建議

1.加強(qiáng)政府購買社會組織服務(wù)的制度化保障。法律法規(guī)具有權(quán)威性、強(qiáng)制性和規(guī)范性，是推進(jìn)制度建設(shè)的強(qiáng)有力工具。在發(fā)達(dá)國家政府購買公共服務(wù)的過程中，都非常重視健全相關(guān)法律法規(guī)和政策。美國是最早實(shí)行政府購買公共服務(wù)的國家之一，關(guān)于政府采購的法律體系相當(dāng)完善。美國國會以《聯(lián)邦政府采辦法案》和《聯(lián)邦政府采購條例》作為政府采購的核心，其所規(guī)定的釆購政策和標(biāo)準(zhǔn)都非常嚴(yán)格。英國政府出臺了很多規(guī)范政府購買社會組織服務(wù)的法律法規(guī)和政策措施，以便更好地發(fā)揮政府和社會組織在提供公共服務(wù)過程中的作用。目前，我國各地政府購買公共服務(wù)活動的主要依據(jù)是《政府采購法》。然而《政府采購法》側(cè)重于規(guī)范政府購買貨物、工程項(xiàng)目等，和公眾日益增長的公共服務(wù)需求存在一定差距。隨著購買公共服務(wù)的日益推進(jìn)，政府應(yīng)針對購買公共服務(wù)加快健全和完善法律法規(guī)體系，為政府購買公共服務(wù)提高制度化法治化保障。只有對政府購買主體與客體的定位與關(guān)系、購買公共服務(wù)的范圍與項(xiàng)目、購買的方式及限定條件、購買效果評價標(biāo)準(zhǔn)以及購買行為發(fā)生后的救濟(jì)途徑等都作出明確規(guī)定，壓縮真空地帶，避免權(quán)力尋租和腐敗，才能保障政府購買實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果。

2.大力培育和積極引導(dǎo)社會組織健康發(fā)展。社會組織是政府購買公共服務(wù)的供給者，發(fā)展成功與否直接關(guān)系到公共服務(wù)質(zhì)量的高低。政府購買公共服務(wù)的重要目標(biāo)之一就是要激發(fā)社會組織活力，增強(qiáng)社會組織承接公共服務(wù)的能力，逐步實(shí)現(xiàn)社會的良好治理，絕不是為了購買而購買，也不是政府為了“減負(fù)”而購買。發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐充分體現(xiàn)了這一點(diǎn)，通過政府購買幫助社會組織壯大起來，從而發(fā)揮更大更多的作用。比如美國政府在購買服務(wù)時實(shí)施報酬與績效緊密掛鉤的激勵機(jī)制以鼓勵社會組織踴躍參與提供公共服務(wù)，并且優(yōu)先照顧少數(shù)民族、婦女等設(shè)立的組織，通過優(yōu)惠政策吸引他們參與到采購中來。

新疆的社會組織存在數(shù)量較少、專業(yè)化程度不高的現(xiàn)狀，為改變這種狀況，政府應(yīng)通過多種舉措大力培育社會組織發(fā)展，不斷擴(kuò)大社會組織的數(shù)量和規(guī)模，提高其專業(yè)化水平。政府對社會組織減少行政性干預(yù)的同時，也要充分地對其加以規(guī)范和引導(dǎo)，對公共服務(wù)供給的合法性、正當(dāng)性、實(shí)施效果等問題進(jìn)行監(jiān)督管理。此外，政府還應(yīng)制定資金、稅收、人才、場地等多種優(yōu)惠措施，鼓勵支持社會組織發(fā)展，并通過稅金減免、無息或低息貸款等政策加大對社會組織的資金扶持力度，促進(jìn)其健康發(fā)展，使社會組織演變成政府部門的“另一只手”。

3.擴(kuò)大購買服務(wù)的范圍，創(chuàng)新購買模式。對政府購買公共服務(wù)的范圍，學(xué)術(shù)界看法各異。最極端的觀點(diǎn)是所有公共服務(wù)都可以外包。但更普遍的觀點(diǎn)是，能否外包應(yīng)該有一定的判斷標(biāo)準(zhǔn)，并非所有的服務(wù)都適合外包。比如：相對于政府核心職能，一般性公共服務(wù)職能更適合購買；以公共服務(wù)的可描述性、監(jiān)督的難易度、服務(wù)質(zhì)量的量化衡量度及競爭程度等為標(biāo)準(zhǔn)來判斷是否適合購買等等。縱觀各國實(shí)踐，政府向社會組織購買公共服務(wù)的范圍通?？梢詮膬r值判斷和服務(wù)特性這個方面來界定。通常，政府向社會組織購買的公共服務(wù)主要是那些需要更多的責(zé)任感、需要更多個性化和志愿服務(wù)、無利可圖或只產(chǎn)生微利的服務(wù)，大多集中于環(huán)保、衛(wèi)生、教育、扶貧助弱及社區(qū)服務(wù)建設(shè)等公益領(lǐng)域。美國地方政府購買公共服務(wù)的領(lǐng)域非常廣泛。除基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域外，還包括養(yǎng)老、就業(yè)、教育等民生方面的公共服務(wù)，數(shù)據(jù)處理、咨詢服務(wù)等信息服務(wù)業(yè)，垃圾收集、路燈維修、街道維護(hù)等各個方面。

基于公共服務(wù)效果、社會組織發(fā)展以及政府職能轉(zhuǎn)變等多方面因素，近年來新疆政府購買公共服務(wù)的做法越來越被接受和認(rèn)可，但購買公共服務(wù)的范圍依然較小。目前，購買服務(wù)的內(nèi)容主要局限在養(yǎng)老、扶貧、殘障和社區(qū)建設(shè)等領(lǐng)域，應(yīng)逐步向公共衛(wèi)生、教育、文化體育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)等主要公共服務(wù)領(lǐng)域擴(kuò)展?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》指出，要逐步加大政府向社會力量購買服務(wù)的力度，凡適合社會力量承擔(dān)的，都可以通過委托、承包、采購等方式交給社會力量承擔(dān)。這也啟示我們，新疆各級政府應(yīng)該在堅持降低服務(wù)成本，提升服務(wù)質(zhì)量和資金效益的原則下，充分聽取社會意見，廣泛試點(diǎn)，積極擴(kuò)大購買公共服務(wù)的范圍，滿足社會不斷提升且多元化的需求。

針對新疆特殊區(qū)情，各級政府可以探索嘗試購買專業(yè)的安保維穩(wěn)服務(wù)。基層工作具有極端重要性和特殊性，基層干部在繁雜工作外還得超負(fù)荷承載維穩(wěn)值班等任務(wù)。目前，街道、社區(qū)通過聘請聯(lián)防隊(duì)員來分擔(dān)維穩(wěn)工作，其成效已得驗(yàn)證。新疆縣鄉(xiāng)政府不妨探索購買部分安保維穩(wěn)服務(wù)，既能減輕基層政府、干部的身心壓力，又能提升行政績效和政府治理能力。

目前，新疆政府向社會組織購買公共服務(wù)，主要采取契約式的合同購買、非契約的資助方式以及憑單式付費(fèi)購買。但是這三種方式從整體上并不能充分體現(xiàn)或保障政府實(shí)現(xiàn)高效率、高質(zhì)量以及陽光透明的服務(wù)采購。因此，創(chuàng)新購買方式是政府購買社會組織公共服務(wù)的一項(xiàng)重要任務(wù)。一是要在契約式的合同購買中引入競爭機(jī)制，尤其是那些外部制度環(huán)境較完善、社會組織發(fā)育比較成熟的領(lǐng)域，可以通過競標(biāo)性采購來提高公共服務(wù)的整體水平和透明度。二是要盡量減少非契約性的購買方式，避免權(quán)力、金錢、人情關(guān)系等因素對購買行為的影響，防止在購買過程中出現(xiàn)“采購腐敗”等問題。三是要建立政府自身提供與向社會組織購買相結(jié)合的方式向社會提供公共服務(wù)，這有利于減少單純依靠社會組織提供公共服務(wù)而有可能產(chǎn)生的社會不公，提升服務(wù)質(zhì)量。

4.堅持公開、公正、透明的購買程序。一般而言，政府購買服務(wù)的程序包括制定購買計劃、招標(biāo)、項(xiàng)目實(shí)施和評估四個階段。每個階段都應(yīng)該堅持公開、公正、透明的原則。

首先，必須明確目前公共服務(wù)的供需情況，才能形成合理的購買計劃。公眾所需要的公共服務(wù)與政府所購買的服務(wù)內(nèi)容之間存在認(rèn)識上的模糊與執(zhí)行中的偏差，往往成為影響政府購買公共服務(wù)發(fā)展的重要因素。政府應(yīng)廣開渠道，全方位、多方面收集社會和公眾關(guān)于公共服務(wù)需求的信息，明確社會組織能夠提供的公共服務(wù)的范圍和水平，從而確定需要向社會組織購買的公共服務(wù)項(xiàng)目、數(shù)量和要求。

其次，政府向社會組織購買公共服務(wù)的招投標(biāo)、實(shí)施和評估過程必須嚴(yán)格規(guī)范。政府應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、競爭、擇優(yōu)的原則，通過多種渠道向社會公開招標(biāo)，嚴(yán)格審查，平等競爭，擇優(yōu)購買。制定購買的價格標(biāo)準(zhǔn)時，除考慮當(dāng)?shù)氐呢斦芰?、物價水平、居民收入水平等因素外，還應(yīng)適當(dāng)維護(hù)公共服務(wù)供給者的利益。必須提高采購資金預(yù)算透明度，并制定相關(guān)的管理辦法，規(guī)范政府購買行為，避免暗箱操作或權(quán)力尋租。比如，英國政府購買社會組織服務(wù)的過程中非常重視聽取社會各界的意見，及時對政府購買社會組織服務(wù)中所存在的問題加以修訂和改正。日本作為簽訂WTO《政府采購協(xié)議》的國家之一，一直采用招標(biāo)模式購買服務(wù)，并強(qiáng)調(diào)任何社會組織不享有特權(quán)。

5.加快政府購買社會組織服務(wù)的信息化建設(shè)步伐。在政府購買社會服務(wù)過程中，更多地運(yùn)用現(xiàn)代化手段已成為各國實(shí)踐的趨勢。如美國總務(wù)管理局就為政府購買提供良好的信息平臺，一方面在采購信息系統(tǒng)發(fā)布有關(guān)政府購買公共服務(wù)的公告，另一方面社會組織和企業(yè)則將自己的信息輸入數(shù)據(jù)庫并注冊會員，這樣政府和社會組織能夠隨時了解到相關(guān)信息并開展購買活動。

新疆必須抓住當(dāng)前改革發(fā)展的關(guān)鍵期，加速推進(jìn)信息化建設(shè)，著力建立政府采購的相關(guān)數(shù)據(jù)庫和信息平臺。一是要建立科學(xué)、權(quán)威的信息庫。建立市場信息庫、用戶信息庫、合同管理數(shù)據(jù)庫，及時、全面、準(zhǔn)確地反映供需變化等情況，為政府購買提供更多參考和依據(jù)。二是要擴(kuò)大網(wǎng)上購買實(shí)施范圍，推行網(wǎng)上投標(biāo)、評標(biāo)、競價等電子化采購方式。積極探索政府購買管理系統(tǒng)與支付系統(tǒng)的有機(jī)結(jié)合，整合相關(guān)的信息資源，最終實(shí)現(xiàn)預(yù)算、購買、支付、統(tǒng)計等信息系統(tǒng)的有機(jī)統(tǒng)一，構(gòu)建便捷、高效的數(shù)字化政府購買公共服務(wù)，進(jìn)一步提升政府公共服務(wù)水平，讓政府、公眾、社會組織都從中受益。

6.不斷健全和完善評估監(jiān)督機(jī)制。非營利事業(yè)是一項(xiàng)不求回報的公益事業(yè)，但受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，往往有可能會使部分社會組織在具體操作過程中違背這一原則，而且在購買過程中也很容易出現(xiàn)“采購腐敗”問題。因此，建立完善的評估監(jiān)督機(jī)制十分必要。

一是要建立政府主導(dǎo)下的專門性監(jiān)督機(jī)制。要充分發(fā)揮審計、監(jiān)察機(jī)關(guān)的作用，對政府向社會組織購買公共服務(wù)的流程、財政支出以及社會組織在提供公共服務(wù)過程中的有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行全面的審計監(jiān)察，并且及時把結(jié)果向社會公布，提升政府公信力及公眾對社會組織的認(rèn)可度。二是要引入全程監(jiān)督機(jī)制。在確定購買對象、內(nèi)容等環(huán)節(jié)應(yīng)在一定范圍內(nèi)征詢公眾的意見建議。要建立有效的聽證制度及舉報平臺，使整個購買過程都處在公眾監(jiān)督范圍之內(nèi)，力爭做到公開透明。三是要建立服務(wù)對象監(jiān)督評價機(jī)制。由服務(wù)對象針對社會組織所提供的公共服務(wù)進(jìn)行客觀的評價，可以促進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量的提升。四是運(yùn)用第三方監(jiān)督，邀請信譽(yù)度高、專業(yè)性強(qiáng)的獨(dú)立評審機(jī)構(gòu)或者專家學(xué)者對購買程序、資金使用情況以及服務(wù)提供質(zhì)量等進(jìn)行監(jiān)督和評審。在評估這一環(huán)節(jié)主要是對非營利組織提供的產(chǎn)品進(jìn)行整體性評估，這項(xiàng)工作貫穿于整個購買過程的后半段，可以隨時針對發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行修改和調(diào)適，保證政府的購買行為更加公平公正，使公眾享受到更加多元優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。

［1］齊海麗.我國政府購買公共服務(wù)的研究綜述［J］.四川行政學(xué)院學(xué)報，2012（01）.

［2］陳霞.政府購買公共服務(wù)的國際經(jīng)驗(yàn)借鑒與思考［J］.中國政府采購，2013（09）.

責(zé)任編輯：洪美云

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10.3969/j.issn.1003-4641.2015.01.11