論依法治國方略下法治行政文化的價值重構(gòu)和理論創(chuàng)新

文 薛 冰（中共天津市委黨校，天津 300191）

行政，廣義而言，是除了國家政治決策以外的所有執(zhí)行職能的總稱，狹義上講，是指國家職能中除立法與司法之外所有職能的集合，又稱“行政管理”或“公共行政”，通俗地說就是行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員行使職能的總和，包括管理職能與服務(wù)職能，行政機(jī)關(guān)以及公務(wù)員行使管理職能的過程就是服務(wù)的過程。行政文化則是在行政行為過程中形成的文化，是行政機(jī)關(guān)以及公務(wù)員呈現(xiàn)出的精神面貌和行為狀態(tài)，表現(xiàn)在主觀與客觀兩方面，主觀方面就是服務(wù)態(tài)度、服務(wù)意識等內(nèi)在心因性活動，客觀方面則包括服務(wù)機(jī)制、服務(wù)行為等外在環(huán)境表現(xiàn)。法治，按字面意思即為依法治國，依法治國即按照法律治理國家。之所以強(qiáng)調(diào)法治行政文化，原因在于行政在立法、行政、司法三權(quán)中最活躍、最具擴(kuò)張性，最易被操控，最易被濫用，故最需要得到有效控制，即法律統(tǒng)治下的行政文化。

一、行政文化的科學(xué)定義和價值理念

我們提出由主客觀兩方面構(gòu)成的行政文化，具體到實(shí)際包括有觀念上的行政文化與制度和行為上的行政文化。觀念上的行政文化就是行政觀念文化，包含涉及行政的精神、理想、道德、價值等主觀因素的集合，比如“向雷鋒同志學(xué)習(xí)，為人民服務(wù)”、“鞠躬盡瘁、死而后已”、“克己奉公”等等；制度與行為上的行政文化則是行政制度文化和行政行為文化，包含涉及行政機(jī)制體制、組織關(guān)系、紀(jì)律規(guī)定、決策執(zhí)行、管理風(fēng)格、態(tài)度作風(fēng)等，例如“將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”、“在陽光下運(yùn)行的權(quán)力”、“政企、政事、政資、政社”四分開、“克服官僚主義和形式主義”、“艱苦奮斗、勤儉節(jié)約”、“與人民心連心、同呼吸、共命運(yùn)”等。行政制度文化與行政行為文化是平臺、載體、外在與顯性的，而行政觀念文化則是實(shí)質(zhì)、核心、內(nèi)在、精神與隱性的。行政文化主導(dǎo)和規(guī)范著行政管理，是行政管理的內(nèi)在核心動力；行政管理則反作用于行政文化，能夠影響、改變、完善以及顛覆行政文化。

二、法治行政文化的理論本源和內(nèi)容體系

法治行政文化是法律治理（統(tǒng)治、管理）下的行政文化，法治行政文化并非是不同版本的行政文化，而是突出了法治化的行政文化。行政文化中原本就包含著法治的概念，只是法治行政文化強(qiáng)調(diào)了依法治理、依法管理下的行政文化，將法治的重要作用凸顯出來，突出了法治的迫切性、關(guān)鍵性、必要性和重要性。法治行政文化的建設(shè)目標(biāo)是在行政文化中融入法治的理念、意識、要求和行動等元素，改變過去行政文化中人治大于法治的錯誤觀點(diǎn)，剔除行政文化中違背和忽視法治的成份，使行政文化置于法治的框架中，而且符合法治的要求。在行政文化中融入法治的理念、意識和要求可以從“整體、權(quán)力、對民”三方面得以體現(xiàn)。

（一）從整體上體現(xiàn)的法治行政文化

整體上講，在行政文化中融入法治的理念、意識和要求體現(xiàn)在憲法與法律的地位高于一切、治國理政的基本方式是法治以及治國理政的出發(fā)點(diǎn)是保障人民群眾的根本權(quán)益這三方面。憲法與法律是治國理政的唯一標(biāo)準(zhǔn)和權(quán)威，沒有任何個體或者組織能夠凌駕于憲法和法律之上，個體或者組織的行為必須符合憲法和法律規(guī)范，必須在憲法和法律允許的范圍內(nèi)行動。不允許任何個體或者組織以任何借口或者形式踐踏法律尊嚴(yán)、違背法律精神和違反法律要求。一言以概之——法律面前人人平等。

中國社會經(jīng)歷了五千年封建統(tǒng)治后進(jìn)入了現(xiàn)代文明社會，結(jié)束了勞動人民被奴役和壓迫的人治統(tǒng)治。與封建專制主義集權(quán)統(tǒng)治相對的就是法治，法治是現(xiàn)代文明國家的根本要求和基本標(biāo)志。黨和國家從1978年的中央工作會議開始就不斷在各種重要的國家會議上提出依法治國的政治綱領(lǐng)，例如1997年十五大上提出治理國家的基本方略就是依法治國；2012年十八大提出全面推進(jìn)依法治國；2013年十八屆三中全會提出推進(jìn)法治中國建設(shè)等。現(xiàn)代化治國理政的根本要素就是法治，缺乏法治的治國理政就沒有公平正義與長治久安，也就談不上治國理政的現(xiàn)代化。

概言之，法治的意義在于實(shí)現(xiàn)民主、民權(quán)和民生，在行政文化中融入法治的理念、意識和要求就是為了服務(wù)于民、造福于民、保護(hù)人民和依靠人民，即治國理政的出發(fā)點(diǎn)就是保障人民群眾的根本權(quán)益，使人民群眾在法治的框架內(nèi)享受最大程度的民主與自由，并在法律允許的范圍內(nèi)享有最大程度的權(quán)利并按照法律要求承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。社會在法治前提下的行政文化中得以實(shí)現(xiàn)公平正義、長治久安，才能確保人民群眾共同享受幾十年開放與發(fā)展帶來的改革紅利，來實(shí)現(xiàn)共同富裕。

（二）從規(guī)范權(quán)力角度體現(xiàn)的法治行政文化

“將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”是習(xí)總書記多次明確提出的要求，這里的“制度”就是法律統(tǒng)治下的行政制度文化。相較于規(guī)范和約束公民的權(quán)利與行為，法治在更廣范圍和更深程度上制約著行政的權(quán)力、規(guī)范著各級政府與公務(wù)員的行為。有了法治約束的行政才能確保真正服務(wù)于民，而不是借行政權(quán)力違背公民意愿、侵犯公民權(quán)益。

首先，法無授權(quán)不可為。行政機(jī)關(guān)的權(quán)力由憲法和法律賦予，2015年3月頒布的“推行政府部門權(quán)力清單制度指導(dǎo)意見”給各級政府部門規(guī)定了制定權(quán)力清單的最后期限，這使行政權(quán)力劃出清晰范圍，杜絕法外設(shè)權(quán)、用權(quán)成為了可能。“權(quán)力清單”制度的確立將在最大程度上保障公民、法人和組織的合法權(quán)益不受侵害；行政機(jī)關(guān)不得超越法律權(quán)限任意增加公民、法人和組織的義務(wù)；未得法律授權(quán)的行政行為不得施行。得到法律授權(quán)的行政需要在法治框架內(nèi)行使治國理政的職能，這包含了兩層意思，既要求行政管理的過程遵循“有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”，又要求行政管理解決“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究”、“徇私枉法、以權(quán)壓法、權(quán)錢交易”等痼疾。

其次，法定職責(zé)必須為。與權(quán)力如影隨形的是責(zé)任，行使權(quán)力的同時必須承擔(dān)責(zé)任，正所謂權(quán)力越大，責(zé)任也越大，行政管理獲得法律授權(quán)后既要依法行政，又須依法盡職盡責(zé)。依法盡職盡責(zé)同樣有兩層意思：既要將法律規(guī)定承擔(dān)的職責(zé)履行到位，做到全面、規(guī)范、有序、正確，又要杜絕推諉、拖延、敷衍、搪塞等不作為行為，堅(jiān)決糾正不求有功、但求無過的懶政意識。各級政府以及公務(wù)員需要意識到“權(quán)力清單”的背面就是“責(zé)任清單”，行使權(quán)力的同時必須牢記履行責(zé)任，時刻不忘管理就是服務(wù)、行政管理就是為人民服務(wù)。

最后要施行公開、公平、正義的公共行政。政務(wù)公開是法治行政文化的重點(diǎn)，包含了“決策、管理、執(zhí)行、服務(wù)、結(jié)果”五公開。政務(wù)公開就是將行政置于人民的監(jiān)督之下，無論對資源分配、財(cái)政預(yù)算，還是重大項(xiàng)目審批或公益事業(yè)投入與建設(shè)，人民都有自由、有渠道、有能力表達(dá)意見、提出建議和進(jìn)行批評。同時，人民的意見、建議和批評能夠得到關(guān)注、采納以及反饋，使監(jiān)督得以實(shí)現(xiàn)，而且具有效力，做到將權(quán)力置于陽光下，使權(quán)力真正為人民服務(wù)。得到有效監(jiān)督的權(quán)力才能促成社會的公平正義，公平正義既是法律的本質(zhì)又是行政的核心，既是法治的根本價值又是黨和政府、人民孜孜以求的目標(biāo)。法治行政的公平正義既要求實(shí)現(xiàn)社會利益在社會成員之間公平合理的分配，又要求尋找和發(fā)現(xiàn)損害公平正義的因素、鏟除破壞公平正義的根源。

（三）從公民權(quán)利角度體現(xiàn)的法治行政文化

確保公民合法權(quán)利不受侵犯和在法律允許范圍內(nèi)讓公民享有最大的自由是最基本的兩項(xiàng)內(nèi)容。法治行政文化必須維護(hù)公民包括人身、財(cái)產(chǎn)、選舉、言論、受教育、工作、娛樂等各方面合法權(quán)利不受侵犯；確保公民在政治、經(jīng)濟(jì)、社會和文化等方面的合法權(quán)利得到落實(shí)；保障公民合法提高生活水平、合理追求幸福生活的愿望得以實(shí)現(xiàn)。各級行政機(jī)關(guān)與公務(wù)員需要了解公民合法權(quán)利的內(nèi)容和范圍，通過行政管理行為逐一進(jìn)行落實(shí)并有效保障，從意識到形式上都要做到真正為人民服務(wù)。另一方面，法律沒有禁止的行為，行政管理不得越權(quán)禁止，這既是為防止行政管理擅自擴(kuò)權(quán)，又是為避免行政管理以“非法”名義隨意禁止未得法律明文許可的行為，從而侵犯公民合法權(quán)利的情況。簡而言之，法治行政文化就是要讓公民在法律允許范圍內(nèi)享有最大程度的自由。

三、構(gòu)建法治行政文化的歷史背景與時代要求

法治行政文化的概念之所以越來越頻繁地出現(xiàn)在黨和政府歷次重要會議上，其根源在于中國社會長期以來“人治”與“官本位”的歷史背景。五千年封建專制主義的君主統(tǒng)治使中國法治基礎(chǔ)薄弱，“刑不上大夫”就是典型違背法治理念的封建專制律法。

新中國成立后，雖然在1954年通過了中國第一部《憲法》，為法治中國的進(jìn)程邁出了具有開拓意義的一步，但緊隨而至的十年內(nèi)亂卻將這偉大的一步阻止在萌芽狀態(tài)。即使到了上世紀(jì)九十年代改革開放時期，由于長時間計(jì)劃經(jīng)濟(jì)對人思想的禁錮，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域都大量存在著諸如“拉關(guān)系、走后門、批條子”才能促成商業(yè)交易的嚴(yán)重違背市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的現(xiàn)象，更不提行政管理領(lǐng)域中“官字兩個口、說話有兩手”的以人治代替法治的弊病。彼時盛行于行政管理中的“官僚主義、形式主義、本本主義”不僅嚴(yán)重制約著中國國民經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代化生產(chǎn)的發(fā)展，更使法治建設(shè)裹足不前，且缺乏法治的行政文化更成為滋生腐敗的溫床。

經(jīng)過改革開放三十多年，雖然社會經(jīng)濟(jì)得到飛速發(fā)展，可法治行政文化建設(shè)卻依然滯后，腐敗問題屢禁不止，僅從近年來中央開展“四風(fēng)運(yùn)動”中抓的若干大“老虎”和一群小“蒼蠅”就可窺見一斑。當(dāng)前中國行政文化仍然沒有足夠完備的法治體系與架構(gòu)，法治行政文化仍然在嚴(yán)密性、統(tǒng)一性、完備性和協(xié)調(diào)性等多方面存在缺陷。行政管理中多頭共管、利益行政、推諉扯皮以及不作為、濫作為等現(xiàn)象依然存在。行政監(jiān)督中徒有形式、走過場、名存實(shí)亡等問題依然嚴(yán)重。種種弊端的禁而不絕、治而不止均讓構(gòu)建法治行政文化成為當(dāng)務(wù)之急。正如習(xí)總書記評價當(dāng)前反腐敗斗爭只是讓腐敗分子“不敢貪、不能貪”，而完善和健全法治行政文化才是讓腐敗分子“不想貪、不愿貪”的根本對策。

四、依法治國方略下法治行政文化的價值重構(gòu)和理論創(chuàng)新

黨的十八大以及十八屆四中全會提出全面推進(jìn)依法治國的方略，要求加快建設(shè)法治政府和深入推進(jìn)依法行政。我們應(yīng)當(dāng)充分利用這一時代契機(jī)，重塑法治行政文化的價值理念，推進(jìn)法治行政文化的理論創(chuàng)新。

（一）修正傳統(tǒng)觀念與糾正錯誤思想

首先應(yīng)處理好公民權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系。公民權(quán)是國家權(quán)力的基礎(chǔ)和本源，是政府存在的意義和目的。行政權(quán)是國家權(quán)力的一部分，因此，行政權(quán)也是公民權(quán)的一部分，是公民權(quán)的特別轉(zhuǎn)化，是公民權(quán)的派生。公民權(quán)與行政權(quán)互為依存又對立。行政機(jī)關(guān)與工作人員是國家的管理者，是國家權(quán)力的行使者，而公民則是國家權(quán)力的擁有者，這決定了行政權(quán)的行使取決于公民的意志與利益，須以服務(wù)于公民、為公民謀取利益和幸福為宗旨，而不得凌駕于公民權(quán)之上，或者以行政權(quán)損害公民權(quán)，更不得以權(quán)謀私，否則就是本末倒置，是行政權(quán)的變質(zhì)和腐化。法治行政文化中的行政權(quán)行使過程中應(yīng)當(dāng)逐步加大協(xié)調(diào)與合作的成份，減少命令和秩序的成份。在市場經(jīng)濟(jì)的大背景下，行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員務(wù)必盡快改變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代殘存的傳統(tǒng)觀念與錯誤思想，如以行政命令代替法律條款開展管理工作的思想意識，糾正濫用行政強(qiáng)制處罰等。新時期依法治國方略下的法治行政意識應(yīng)以引導(dǎo)、教育、協(xié)商、示范和雙贏為主，法治行政制度應(yīng)更有彈性，實(shí)際情況實(shí)際處理，在不違背法治原則基礎(chǔ)上適當(dāng)調(diào)整約束力度。法治行政行為應(yīng)當(dāng)充分利用市場機(jī)制和經(jīng)濟(jì)規(guī)律因勢利導(dǎo)、制衡調(diào)解。法治行政文化視角下的政府職能應(yīng)由傳統(tǒng)的無所不能、無所不管轉(zhuǎn)變成有限管理、依法管理，重點(diǎn)傾向于服務(wù)型管理。

其次應(yīng)處理好法與行政權(quán)的關(guān)系。行政權(quán)服從法，法是行政權(quán)的約束、規(guī)范、框架和邊界，是行政權(quán)不得逾越的“紅線”。在有明文法律的前提下，行政行為應(yīng)當(dāng)遵循法、服從法以及符合法的要求且不得違背；在沒有明文法律的前提下，行政行為須遵循法的精神和原則，在憲法與組織法授權(quán)范圍內(nèi)行使職責(zé)。而法對行政權(quán)不僅僅只有約束，法在防止行政權(quán)濫作為的同時也確保行政權(quán)的有效行使，法對行政權(quán)是約束和保障的統(tǒng)一。

法治行政文化構(gòu)建在“良法”之上，所謂“良法”，既指得到普遍服從的既定法律，又表明此法律是一部好法律。良法是法治的前提和底線。與良法相對的是“惡法”，即空有法的外殼，實(shí)質(zhì)卻是以行政命令或條例謀私利、謀私權(quán)，甚至侵害公民合法權(quán)益。在舊的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代形成的行政制度已經(jīng)無法滿足當(dāng)代市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下對民主與法治行政的要求，雖然中國改革已歷時三十余年，各行各業(yè)的改革基本已經(jīng)進(jìn)入成熟階段，但行政改革由于涉及既得利益集團(tuán)自身利益的再分配，加上公眾難以有效參與到行政改革進(jìn)程當(dāng)中，造成行政改革多為被動、有限和局部性的調(diào)整，整體改革進(jìn)度明顯滯后且未在根本上得到改變。為加快構(gòu)建法治行政文化，需要盡快填補(bǔ)當(dāng)前我國行政制度范疇中良法的空白，例如行政程序、行政救濟(jì)、行政許可、行政復(fù)議和行政組織等各方面良法的立法和完善，從全面立法的層面對行政權(quán)重新界定和分配。全面立法也將對政府與公民、政府與市場、政府與社會之間的權(quán)、利、自由產(chǎn)生深刻影響，使其重新調(diào)整和配置。全面立法將使相對和絕對、有限與無限之間產(chǎn)生明確的標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而明晰行政權(quán)的邊界，實(shí)現(xiàn)法治行政文化的價值重構(gòu)和理論創(chuàng)新。

（二）規(guī)范行政程序

法治行政文化的核心是規(guī)范行政程序。行政程序在我國以往的行政法中歷來是被忽視的部分，行政程序僅僅被視作工具，對行政權(quán)的分配沒有有效的制約作用，或僅以最低標(biāo)準(zhǔn)作用于行政權(quán)的分配。被設(shè)計(jì)的行政程序不僅無法體現(xiàn)自身獨(dú)立的價值，而且淪為行政機(jī)關(guān)的工具，用以控制相對人、損害相對人的權(quán)利。行政程序沒有獨(dú)立的立法，不公開、不透明，也缺乏對違反程序的連帶責(zé)任的處罰機(jī)制，導(dǎo)致了行政機(jī)關(guān)隨意設(shè)置程序，為滿足私利設(shè)計(jì)程序，使行政程序成為管理法的附庸。規(guī)范行政程度重點(diǎn)針對行政行為，要求其公開透明、理由充分、保護(hù)相對人權(quán)利并開展司法救濟(jì)等，從而在有效防范行政官員任意妄為的前提下確保行政行為具備一定的靈活度與自由選擇權(quán)，使行政行為既有效率又有活力。

（三）行政行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任

責(zé)任行政指行政機(jī)關(guān)及其工作人員行使行政職能時必須對其行政行為負(fù)責(zé)，當(dāng)行政行為違法或給相對人造成損失，應(yīng)當(dāng)相應(yīng)的承擔(dān)法律責(zé)任。承擔(dān)法律責(zé)任是行政文化法治化原則的保證，是避免法治行政文化有名無實(shí)，這正是“政務(wù)公開”原則的背景與前提。政務(wù)公開不僅包括公開程序、公開內(nèi)容和公開接受監(jiān)督，而且在合法（事實(shí)）行政行為給相對方合法權(quán)益造成損害時，應(yīng)當(dāng)建立補(bǔ)償機(jī)制適當(dāng)補(bǔ)償相對方。若行政行為違法，還應(yīng)當(dāng)由相關(guān)法律機(jī)關(guān)予以裁決。與此同時，建立考評機(jī)制對違法行政行為的實(shí)施者進(jìn)行追責(zé)，視其主觀意識和客觀后果追究行政實(shí)施者法律責(zé)任。

（四）依法治權(quán)和治吏

行政機(jī)關(guān)及其工作人員應(yīng)當(dāng)帶頭遵法、守法、依法行使行政職能，杜絕越權(quán)和違法。堅(jiān)決執(zhí)行法定職能、法定權(quán)力、越權(quán)無效和違法無效的法治原則。法治行政文化還包括在遵照法治目標(biāo)前提下對涉及執(zhí)法的職能予以分解、細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)并嚴(yán)守程序，使行政行為公正合理，規(guī)范自由裁量權(quán)的使用、禁止濫用。遵循行政行為立法的規(guī)定行使行政命令、處罰或者強(qiáng)制執(zhí)行等職能，遵循行政組織立法的規(guī)定行使行政規(guī)劃指導(dǎo)、咨詢建議和決策等職能。法治行政文化必須是在法律授權(quán)的前提下，以法治精神和法律原則為基礎(chǔ)，遵循法治理念，依法行政管理，避免損害公民合法權(quán)益的情況發(fā)生。依法治權(quán)和治吏是構(gòu)建法治行政文化的根本保障和有效舉措。

（五）實(shí)行司法審查

司法審查是構(gòu)建法治行政文化最后的屏障和保證。司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立性、中立性、權(quán)威性和強(qiáng)制性特征使其能夠?qū)π姓袨榻o予有效監(jiān)督、審查與評判。行政相對人可以通過司法渠道對行政違法行為提起行政訴訟，追究違法行政行為的實(shí)施主體的法律責(zé)任，從而維護(hù)自身權(quán)益。行政訴訟既在司法層面確保公民合法權(quán)益不受違法行政行為的損害，又以司法途徑確保行政行為依法行政、避免濫用行政權(quán)。

1989年頒布的《行政訴訟法》結(jié)束了我國多年來行政行為不受法律約束的獨(dú)特現(xiàn)象，形成了具有中國特色的行政訴訟式司法審查制度?！缎姓V訟法》推動了行政立法行為，保護(hù)了公民合法權(quán)益不受違法行政行為侵害，在很大程度上推動了法治行政文化的構(gòu)建。然而，在實(shí)際操作過程中，這一司法審查制度仍然存在著范圍小、起訴難、民怕官、官官相護(hù)、受案形式缺乏科學(xué)性、司法機(jī)關(guān)缺乏獨(dú)立性、行政機(jī)關(guān)干預(yù)頻率高以及干預(yù)力度大等諸多問題。要解決以上問題，首先要擴(kuò)大行政訴訟受理案件的范圍，將受理范圍擴(kuò)大到損害公民合法權(quán)益的行政行為的整個層面，降低訴訟“門檻”，使行政相對人敢于起訴、愿意起訴。其次，加大司法改革力度，突出司法機(jī)構(gòu)與人員的獨(dú)立性、中立性、權(quán)威性和強(qiáng)制性，割除官官相護(hù)的毒瘤。最后，大力宣傳法治行政文化，在全社會范圍內(nèi)形成法治行政意識、法治行政制度和法治行政行為的共識，徹底改變和凈化司法監(jiān)督行政的大環(huán)境。

結(jié)語

與西方相對成熟的法治化進(jìn)程相比，中國法治行政文化的構(gòu)建還處于起步階段，由于歷史和現(xiàn)實(shí)的種種局限，仍然存在著大量問題、受到諸多阻撓，構(gòu)建速度緩慢、進(jìn)度明顯滯后。但是，歷史的發(fā)展不會因?yàn)閭€別組織或者個人的遲滯而停步不前，法治行政是國家發(fā)展的大勢所趨，不會因個人意志而改變。構(gòu)建法治行政文化不僅是自上而下的，也是自下而上的，隨著公民法治意識的加強(qiáng)，行政文化終將朝著法治化的大方向發(fā)展，政府和各級行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)順應(yīng)時代發(fā)展的潮流和民意發(fā)展方向，加快改革速度，加大改革力度，使法治行政文化構(gòu)建的腳步在良性化的軌道上前進(jìn)。

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