論行政決策法制化存在的問題與對(duì)策

文 楊樹人（四川行政學(xué)院，四川成都 610072）

行政決策是行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)特定的行政管理目標(biāo)，依據(jù)法律規(guī)范和政策，收集信息，選取最佳行動(dòng)方案的過程。為避免行政決策的隨意性，維護(hù)公共利益和社會(huì)公平，推進(jìn)行政決策法治化極有必要。行政決策法治化既需要增強(qiáng)全社會(huì)尤其是決策者的法治觀念和能力，更需要加強(qiáng)行政決策法律制度的建構(gòu)和貫徹落實(shí)。有法可依是法治的首要條件，因此構(gòu)建科學(xué)的行政決策法律制度，即行政決策的法制化是行政決策法治化的基本前提。

一、行政決策法制化存在的問題

從2004年國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》提出“依法決策、科學(xué)決策、民主決策”以來，我國(guó)行政決策法律制度構(gòu)建工作備受重視，也取得了不少成效，但其承載形式和具體內(nèi)容均存在諸多問題。

（一）行政決策法律制度的構(gòu)建形式滯后

1.行政決策制度多以規(guī)范性文件為載體。目前，我國(guó)規(guī)范行政決策主要有國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件、地方政府規(guī)章和地方政府規(guī)范性文件。其中，絕大多數(shù)是以地方政府規(guī)范性文件為載體，此必然影響決策制度的權(quán)威性和約束力。即便黨和國(guó)家有關(guān)文件明確把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，但此規(guī)定本身并不具有當(dāng)然的法律約束力。

2.缺乏系統(tǒng)全面的法律規(guī)定。目前我國(guó)還缺乏系統(tǒng)規(guī)范行政決策的法律文件，涉及行政決策程序的規(guī)定散見于一些單行法律法規(guī)之中，如價(jià)格法、行政復(fù)議法、國(guó)家賠償法、行政許可法、政府信息公開條例等法律法規(guī)中，規(guī)定有聽證制度、告知制度、回避制度、復(fù)議制度、司法審查制度、信息公開制度、時(shí)限制度等程序制度。同時(shí)，各地出臺(tái)的地方政府規(guī)章中，涉及行政決策的規(guī)定也不一致。行政決策法律制度的差異性和零碎性勢(shì)必影響行政決策法治化的整體推進(jìn)。

（二）行政決策權(quán)限制度不完善

首先，黨委、人大和行政機(jī)構(gòu)的決策權(quán)限和范圍不清晰。從執(zhí)政黨的相關(guān)規(guī)定看，黨委及行政機(jī)關(guān)的黨組都有討論本地區(qū)范圍內(nèi)的重大問題并作出決定的權(quán)力。從憲法和有關(guān)組織法看，全國(guó)和地方人大都具有重大事項(xiàng)決定權(quán)。顯然，上述重大問題或重大事項(xiàng)都可能涵蓋行政管理問題或事項(xiàng)。在此情形下，黨委（黨組）、人大和行政機(jī)構(gòu)的決策權(quán)限可能交叉重疊，并影響行政決策權(quán)的恰當(dāng)設(shè)置、行政決策監(jiān)督和責(zé)任追究制度的科學(xué)構(gòu)建。其次，在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，中央行政機(jī)關(guān)和地方行政機(jī)關(guān)，上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間、政府與其職能部門之間的決策權(quán)限也不清晰，可能影響行政決策權(quán)的行使、程序設(shè)定和責(zé)任承擔(dān)。最后，法律法規(guī)授權(quán)組織的行政決策權(quán)限不明確。實(shí)踐中，法律法規(guī)授權(quán)組織也承擔(dān)了一定的行政管理事項(xiàng)，但其行政決策權(quán)常被忽略。

（三）行政決策程序虛化

一是法定環(huán)節(jié)難以落實(shí)。雖然重大行政決策的五大必經(jīng)程序已經(jīng)明確，但由于缺乏操作性強(qiáng)的程序規(guī)定，致使這些程序難以產(chǎn)生實(shí)質(zhì)上的約束作用，最終使法定環(huán)節(jié)流于形式。比如，近年來因PX項(xiàng)目和征地拆遷引起多起類似的群體事件，那么可以推知此類決策在公眾參與和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等環(huán)節(jié)必然存在眾大缺陷。二是公開程序虛化。我國(guó)很多規(guī)范性文件都規(guī)定除特殊情況外政府行政決策過程應(yīng)當(dāng)公開，但誰決定公開、公開什么內(nèi)容、怎樣公開等問題上，由于缺乏對(duì)公眾參與的尊重，而出現(xiàn)大量形式上公開而實(shí)質(zhì)上不公開、該公開而不公開等現(xiàn)象，使公開程序變?yōu)橹\求形式合法的主要手段。三是民主程序虛化。行政決策民主化要求公眾參與，但由于在誰參與、選擇何種參與形式、如何落實(shí)民主結(jié)果等問題上公眾很難有發(fā)言權(quán)和決定權(quán)，使民主程序最終也是形式重于內(nèi)容。四是科學(xué)程序虛化?？茖W(xué)程序的虛化主要體現(xiàn)在決策者在程序上向?qū)＜易稍儭⒄?qǐng)專家論證，但對(duì)程序產(chǎn)生的結(jié)果缺乏虛心、誠(chéng)心和耐心，決策者的個(gè)人意愿和經(jīng)驗(yàn)往往在行政決策中更具有決定性意義。

（四）行政決策的監(jiān)督機(jī)制難以發(fā)揮作用

“任何行政責(zé)任的承擔(dān)形式都產(chǎn)生于既成事實(shí)之后，這是由行政管理活動(dòng)的規(guī)律決定的。”［1］可見監(jiān)督行政決策對(duì)推進(jìn)依法決策具有重要意義。目前對(duì)行政決策的監(jiān)督主要包括行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督和人大監(jiān)督、司法監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督等外部監(jiān)督。但在現(xiàn)階段，眾多的監(jiān)督方式難以形成合力，監(jiān)督機(jī)制難以發(fā)揮作用。主要表現(xiàn)在：一是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督不力。由于決策監(jiān)督主體獨(dú)立性不足、專業(yè)性不夠等原因，難以客觀評(píng)判行政決策的科學(xué)與否。二是人大監(jiān)督力度不足。由于人大存在會(huì)期短、事務(wù)多、實(shí)質(zhì)意義上的監(jiān)督手段有限等客觀因素，人大難以對(duì)行政決策做到有效監(jiān)督。三是司法監(jiān)督范圍太窄。目前大多數(shù)行政決策行為仍屬于行政不可訴范圍，行政相對(duì)人難以通過司法程序進(jìn)行監(jiān)督。雖然2014年通過的新《行政訴訟法》把部分行政決策行為納入了受案范圍，并規(guī)定在特定情形下可以對(duì)規(guī)范性文件提起附帶審查，但缺乏有效的制裁方式。同時(shí)法院對(duì)具有行政決策性質(zhì)的抽象行政行為仍無直接審查權(quán)，因而大大降低了司法監(jiān)督的效果。四是社會(huì)監(jiān)督效果不明顯。社會(huì)團(tuán)體及公民對(duì)行政決策的監(jiān)督前提是政務(wù)公開，但政府信息公開還存在選擇性公開、延遲公開、模糊化公開等現(xiàn)象，導(dǎo)致公民難以獲取足夠的信息，進(jìn)而影響其監(jiān)督的積極性，降低了監(jiān)督的社會(huì)效果。

（五）行政決策責(zé)任追究制度不完善

行政決策法律責(zé)任的嚴(yán)格規(guī)范和徹底實(shí)現(xiàn)是促進(jìn)行政決策法治化由形式走向?qū)嵸|(zhì)的有力保證。正如學(xué)者所言，“行政決策的法律責(zé)任不僅是現(xiàn)代民主政治的一種基本價(jià)值理念，也是一種對(duì)政府決策行為進(jìn)行民主控制的制度保證?！保?］因此，完善的行政決策責(zé)任追究制度非常必要。但我國(guó)目前的行政決策責(zé)任追究還存在三個(gè)突出問題：一是責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)的缺失。行政決策責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)包括量和質(zhì)兩方面。量的標(biāo)準(zhǔn)是指違法行政決策行為應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任的程度，質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)是指行政決策行為與法律責(zé)任之間因果聯(lián)系的程度。目前，行政決策法律責(zé)任量的標(biāo)準(zhǔn)往往過低，甚至虛設(shè)，即使決策者被追責(zé)也難產(chǎn)生良好的社會(huì)效果。而行政決策法律責(zé)任質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)由于相對(duì)復(fù)雜，難以準(zhǔn)確判斷，而導(dǎo)致忽視因果關(guān)系的必然性，出于息事寧人而追究責(zé)任。二是責(zé)任方式缺乏協(xié)同配合。行政決策不僅有政治責(zé)任，更有法律責(zé)任，責(zé)任之間應(yīng)形成主次分明、協(xié)調(diào)配合的責(zé)任體系。但實(shí)踐中常常以黨紀(jì)處分代替法律責(zé)任，以行政責(zé)任代替刑事責(zé)任，很少追究憲法責(zé)任。三是以集體決策規(guī)避責(zé)任。我國(guó)各級(jí)政府大多采取集體決策的形式，但由于種種原因，許多集體決策往往是走形式，集體決策演變成個(gè)人決策。當(dāng)出現(xiàn)決策失誤時(shí)，決策者常以“集體決策”為借口，逃避相應(yīng)的法律責(zé)任。

二、行政決策法制化的對(duì)策

針對(duì)目前我國(guó)行政決策法制化過程中存在的問題，筆者提出如下應(yīng)對(duì)之策。

（一）理性選擇行政決策立法方式

首先，優(yōu)先選擇單行行政決策程序立法。規(guī)范行政決策的關(guān)鍵在于程序控制，因此，各地在行政決策立法中應(yīng)優(yōu)先制定涉及重要決策環(huán)節(jié)的程序法，比如，關(guān)于行政決策公眾參與程序、聽證程序、合法性審查程序、專家論證程序等單項(xiàng)規(guī)定或辦法。在條件成熟時(shí)，再以地方政府規(guī)章或行政法規(guī)形式，對(duì)重大行政決策程序進(jìn)行系統(tǒng)性規(guī)范。

其次，漸次推進(jìn)行政決策立法。立法是經(jīng)驗(yàn)和理性的結(jié)合，在各地對(duì)規(guī)范行政決策的探索方興未艾之際，立即制定一部綜合性的國(guó)家行政決策法是不現(xiàn)實(shí)的，因此，可以先以地方立法的方式，制定地方政府規(guī)章規(guī)范行政決策的必要事項(xiàng)，適當(dāng)時(shí)候再以國(guó)務(wù)院行政法規(guī)的形式對(duì)行政決策作出進(jìn)一步統(tǒng)一規(guī)范。最后通過全國(guó)人大制定行政程序法或行政決策法，對(duì)行政決策作出全面規(guī)范。

再次，加快重大行政決策立法。由于重大行政決策往往是涉及重大公共利益等全局性、長(zhǎng)期性、綜合性的問題，這些問題是當(dāng)前社會(huì)改革和發(fā)展中的迫切問題，是行政決策法治化首先要解決的問題，因此，行政決策立法活動(dòng)應(yīng)首先關(guān)注重大行政決策。重大行政決策立法應(yīng)該解決的核心問題包括重大行政決策的事項(xiàng)范圍和程序兩個(gè)方面。關(guān)于重大行政決策的范圍，雖然目前各地的規(guī)定較為模糊且差異較大，但“如果放任行政機(jī)關(guān)對(duì)‘重大行政決策’范圍的自由裁量權(quán)，將會(huì)極大地?fù)p害我國(guó)的行政法治建設(shè)?！保?］因此，立法過程中應(yīng)給予較為明確的界定。同時(shí)，立法中還應(yīng)盡可能對(duì)重大行政決策程序作出嚴(yán)格且具有操作性的規(guī)定。

（二）完善行政決策權(quán)限制度

清晰的行政決策權(quán)限是強(qiáng)化決策監(jiān)督、劃分決策責(zé)任、提高決策效率的需要。因此應(yīng)進(jìn)一步明晰行政決策主體的權(quán)限范圍，并規(guī)范決策權(quán)限爭(zhēng)議的解決辦法。

首先，逐步化解行政系統(tǒng)與外部組織或機(jī)關(guān)的決策權(quán)交叉重疊?？梢酝ㄟ^完善有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)、全國(guó)人大組織法、地方各級(jí)人大組織法等，逐步明確黨委（黨組）和人大及其常委會(huì)有關(guān)行政事項(xiàng)的決策權(quán)限，盡量減少?zèng)Q策權(quán)交叉或重疊現(xiàn)象。其次，明確各級(jí)行政機(jī)關(guān)的決策權(quán)限。完善《國(guó)務(wù)院組織法》、《地方政府組織法》等行政組織法，對(duì)中央行政機(jī)關(guān)、地方行政機(jī)關(guān)以及各級(jí)行政機(jī)關(guān)的組成部門之間的關(guān)系作出相應(yīng)規(guī)定，細(xì)化行政機(jī)關(guān)的權(quán)力行使方式，明確界定地方行政機(jī)關(guān)的決策范圍。再次，明確社會(huì)行政主體的決策權(quán)限。通過制定《社會(huì)團(tuán)體法》、《行業(yè)組織法》等社會(huì)組織法律，明確社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)組織等承擔(dān)公共行政職能的主體行使行政決策權(quán)的資格和決策事項(xiàng)，如賦予行業(yè)組織行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃?rùn)?quán)等。

（三）健全行政決策程序制度

以行政決策程序規(guī)范行政決策行為，可有效彌補(bǔ)實(shí)體控制方面的局限，防止濫用行政決策權(quán)。健全行政決策法律制度需注意以下問題。

第一，確保程序完整。行政決策一般包括決策問題的提出、決策草案的擬定、決策方案的決定和決策方案的公布四個(gè)前后相連的環(huán)節(jié)，其中每個(gè)環(huán)節(jié)又有具體的要求。在構(gòu)建行政決策法律制度時(shí)，需要全面關(guān)注從決策問題的提出到?jīng)Q策方案的公布過程中的所有環(huán)節(jié)。并對(duì)每個(gè)環(huán)節(jié)的關(guān)鍵問題予以明確規(guī)范。

第二，重點(diǎn)規(guī)范重大決策的法定環(huán)節(jié)。一方面，在立法中應(yīng)該明確把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論確定為重大行政決策的必經(jīng)程序。凡未經(jīng)上述程序的行政決策均視為行政違法行為。另一方面，應(yīng)對(duì)前述環(huán)節(jié)的重點(diǎn)問題或關(guān)鍵環(huán)節(jié)作出明確的規(guī)定。比如，由于聽證是公眾參與中最為正規(guī)、程序要求最為嚴(yán)格的方式，因此應(yīng)借鑒國(guó)外的成熟規(guī)定和我國(guó)成功經(jīng)驗(yàn)，完善我國(guó)行政決策聽證程序。對(duì)于專家論證，應(yīng)在專家的遴選、專家的獨(dú)立性保障制度、專家意見的法律約束力等方面細(xì)化規(guī)定。對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，應(yīng)對(duì)評(píng)估事項(xiàng)、評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估機(jī)制、評(píng)估方法及評(píng)估結(jié)果的處理等進(jìn)行制度規(guī)范。對(duì)于合法性審查，應(yīng)對(duì)審查程序的約束力、審查機(jī)構(gòu)的專業(yè)性與權(quán)威性、審查的提出、審查范圍、審查結(jié)論等相關(guān)問題作出具體規(guī)定。對(duì)集體討論決定，應(yīng)將討論的組織形式、討論程序及討論結(jié)果的處理等內(nèi)容進(jìn)行明確規(guī)范。

第三，規(guī)范行政決策的相關(guān)制度。為保證行政決策程序良好運(yùn)行，還需要建立健全相關(guān)配套制度，比如，決策過程公開制度、決策評(píng)估和反饋制度等。行政決策事關(guān)社會(huì)公平正義，而“正義不僅要實(shí)現(xiàn)，而且要以看得見的方式和步驟去實(shí)現(xiàn)?！保?］因此，行政決策過程中除國(guó)家秘密等法定情形外，應(yīng)對(duì)公眾公開所有相關(guān)信息，充分滿足公眾的知情權(quán)，提高公眾決策參與的質(zhì)量和決策監(jiān)督的積極性。同時(shí)，在行政管理過程中，行政決策需要在實(shí)施中考察效果，以便及時(shí)修改調(diào)整相關(guān)決策，所以建立科學(xué)的決策評(píng)估反饋制度也十分必要。

（四）強(qiáng)化行政決策監(jiān)督制度

對(duì)行政決策過程進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督是防止行政決策權(quán)濫用，提高行政決策質(zhì)量的必要保障。行政決策監(jiān)督法律制度的建構(gòu)需關(guān)注以下幾個(gè)方面：

第一，強(qiáng)調(diào)全程監(jiān)督。行政決策是由多個(gè)環(huán)節(jié)構(gòu)成的緊密聯(lián)系的過程，而每個(gè)環(huán)節(jié)都可能影響最終的行政決策方案，因此行政決策監(jiān)督應(yīng)該貫穿于行政決策過程的始終。目前在行政決策立法和實(shí)踐中容易忽視決策問題的提出以及決策案的公布環(huán)節(jié)，在相關(guān)法律制度的建構(gòu)中需要引起足夠的重視。

第二，突出外部監(jiān)督。由于外部監(jiān)督的獨(dú)立性更強(qiáng)、監(jiān)督主體更廣泛、監(jiān)督方式更多樣，因而完善行政決策外部監(jiān)督體系尤其是強(qiáng)化社會(huì)輿論監(jiān)督非常必要。為此，首先，應(yīng)強(qiáng)化國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)重大行政決策的監(jiān)督。除決策方案應(yīng)向人大黨委會(huì)備案外，還應(yīng)加強(qiáng)決策過程中人大的監(jiān)督作用。其次，應(yīng)強(qiáng)化司法機(jī)關(guān)對(duì)重大決策的監(jiān)督。一方面應(yīng)在今后修改行政訴訟時(shí)，把更多的具體行政決策行為納入行政訴訟的受案范圍。另一方面，鑒于大量的行政重大決策均以行政規(guī)范性文件的形式出臺(tái)，因此，需要改革法院對(duì)行政規(guī)范性文件的審查和處理方式，強(qiáng)化法院對(duì)不合法行政規(guī)范性文件的制裁力度。最后，應(yīng)強(qiáng)化公眾特別是新聞媒體對(duì)行政決策的監(jiān)督。通過完善有關(guān)媒體立法和新聞立法，保障媒體從業(yè)人員和公眾的言論自由等憲法權(quán)利，暢通民意表達(dá)渠道，增強(qiáng)公眾對(duì)行政決策的監(jiān)督效果。

（五）落實(shí)行政決策責(zé)任追究制度

“法治政府應(yīng)當(dāng)是責(zé)任政府，一個(gè)政府對(duì)它的施政方針、政策和決定以及它的具體施政措施承擔(dān)不承擔(dān)法律責(zé)任，是民主政府同專制政府的分水嶺?！保?］所以，強(qiáng)化行政決策的責(zé)任追究至關(guān)重要。目前，強(qiáng)化行政決策的責(zé)任追究需要做到：

其一，明確行政首長(zhǎng)的首要和主要責(zé)任。行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是指由各級(jí)政府及其所屬部門的首長(zhǎng)對(duì)本政府或本部門的工作負(fù)全面責(zé)任的制度。我國(guó)憲法明確規(guī)定國(guó)家行政機(jī)關(guān)實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。雖由于體制等原因，我國(guó)現(xiàn)階段還難以全面落實(shí)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。但應(yīng)逐漸明確行政首長(zhǎng)在行政決策中的首要和主要責(zé)任，以此督促行政首長(zhǎng)謹(jǐn)慎和認(rèn)真對(duì)待行政決策工作，正確處理決策過程中的不同意見。

其二，設(shè)定行政決策責(zé)任追究程序。決策失誤責(zé)任主要包括政治責(zé)任、憲法責(zé)任、刑事責(zé)任和行政責(zé)任等。由于追責(zé)主體不同，追責(zé)程序也有較大差異。因此，在相關(guān)法律制度中，應(yīng)按照不同的追責(zé)主體規(guī)定相應(yīng)的追責(zé)程序，并對(duì)不同追責(zé)主體之間的案件移送、當(dāng)事人權(quán)利救濟(jì)方式、處理結(jié)果是否向社會(huì)公開等相關(guān)問題作出明確規(guī)定。

其三，明確歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)和條件。在立法中可仿照刑法中關(guān)于立案標(biāo)準(zhǔn)的作法，逐漸明確歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)“嚴(yán)重失誤”、“重大損失”、“惡劣影響” 進(jìn)行量化，以便于操作，避免責(zé)任追究的隨意化。同時(shí)，立法中應(yīng)規(guī)范責(zé)任追究條件，既要明確追責(zé)的主客觀要件，又要明確減輕和免除責(zé)任的事由。

其四，細(xì)化責(zé)任方式。由于政治責(zé)任、憲法責(zé)任、刑事責(zé)任和行政責(zé)任的具體方式均不同，而且這幾種責(zé)任方式存在單獨(dú)適用或綜合適用的可能。為限制追責(zé)主體的相互推諉或自由裁量，應(yīng)細(xì)化各種責(zé)任方式的適用情形，并對(duì)綜合適用多種責(zé)任方式的條件做出統(tǒng)一和明確的規(guī)定。

其五，建立終身責(zé)任追究制和責(zé)任倒查機(jī)制。黨的十八屆四中全會(huì)決定明確要求：“建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制?！币虼耍谛姓Q策的相關(guān)立法中應(yīng)明確“終身責(zé)任追究制和責(zé)任倒查制”的具體實(shí)施辦法，讓這種嚴(yán)格的責(zé)任反推制度真正落到實(shí)處，增強(qiáng)行政決策責(zé)任追究的長(zhǎng)效性，督促?zèng)Q策者認(rèn)真遵循守程序要求，努力做到慎重決策、理性決策和科學(xué)決策。

［1］劉莘.法治政府與行政決策、行政立法［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2006：227.

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［3］黃學(xué)賢，桂萍.重大行政決策之范圍界定［J］.山東科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2013（05）.

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