稅收優(yōu)惠政策的效應(yīng)分析

鄭隆貴 黨天成

稅收優(yōu)惠政策作為經(jīng)濟(jì)政策的重要組成部分，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著深遠(yuǎn)的影響，因此，開展稅收優(yōu)惠政策執(zhí)行效應(yīng)分析，有利于我們更好的落實(shí)國家提出的“穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生”戰(zhàn)略目標(biāo)，對(duì)支持經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型優(yōu)化起到更好的引導(dǎo)作用。十堰市國稅局課題組通過深入企業(yè)調(diào)查、座談走訪、求實(shí)問效，廣泛征求意見和建議，梳理歸類，對(duì)實(shí)施稅收優(yōu)惠政策執(zhí)行情況產(chǎn)生效應(yīng)進(jìn)行了綜合評(píng)價(jià)，對(duì)未來國家進(jìn)一步優(yōu)化稅收優(yōu)惠政策的方向提出合理性建議。

一、十堰市稅收優(yōu)惠政策效應(yīng)分析

（一）稅收優(yōu)惠政策執(zhí)行情況

十堰市在搶抓鄂西生態(tài)文化旅游圈的建設(shè)機(jī)遇中，積極研究政策導(dǎo)向，利用稅收優(yōu)惠政策，著力培植地方經(jīng)濟(jì)。在集“老少邊窮”于一體的區(qū)域經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、交通限制的狀況下，發(fā)揮了稅收優(yōu)惠政策的調(diào)節(jié)作用。2010至2013年，全市增值稅累計(jì)減免達(dá)21多億元，占四年來全市增值稅稅收收入的15%；企業(yè)所得稅減免近1.2億元，抵扣應(yīng)納稅所得額10.1億元，占四年來全市所得稅稅收收入的近6%。

1.全面落實(shí)了增值稅轉(zhuǎn)型改革。四年間，全市享受固定資產(chǎn)進(jìn)項(xiàng)稅額抵扣政策的企業(yè)戶數(shù)逐年上升，2013年已有近8000戶納稅人享受固定資產(chǎn)進(jìn)項(xiàng)稅額抵扣帶來的實(shí)惠。近四年抵扣進(jìn)項(xiàng)稅額分別是3.4億元、3億元、2.8億元、2.7億元，分別占全市增值稅稅收收入的15%、10%、9%、8%。擴(kuò)抵政策不但鼓勵(lì)了固定資產(chǎn)投資，有效減輕了企業(yè)負(fù)擔(dān)，同時(shí)也極大地拉動(dòng)了全市全社會(huì)固定資產(chǎn)投資額。

2.鼓勵(lì)了科技進(jìn)步和自主創(chuàng)新。一是高新技術(shù)企業(yè)所得稅15%低稅率優(yōu)惠，四年間，享受這一稅收優(yōu)惠的企業(yè)分別是8戶、14戶、17戶、22戶，享受優(yōu)惠的納稅人戶數(shù)較少，但是按低稅率享受的稅收優(yōu)惠金額卻穩(wěn)步增加，分別為1516萬元、3161萬元、3001萬元、4338萬元，企業(yè)在企業(yè)所得稅稅率優(yōu)惠下逐漸發(fā)展壯大；二是研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除政策，四年間，享受政策的企業(yè)戶數(shù)穩(wěn)定在30余戶，共抵減應(yīng)納稅所得額89019萬元，抵減的應(yīng)納稅所得額穩(wěn)定在兩億元以上，有效鼓勵(lì)企業(yè)自主創(chuàng)新，推動(dòng)具有研發(fā)能力的企業(yè)提高競(jìng)爭(zhēng)力。

3.推動(dòng)了文化事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。主要體現(xiàn)在對(duì)縣市（區(qū)）新華書店系統(tǒng)實(shí)行增值稅免稅或先征后退政策，其它納稅人未涉及，優(yōu)惠政策受益面不大。四年間全市8家新華書店共享受增值稅優(yōu)惠2100余萬元，稅收優(yōu)惠為新華書店節(jié)約了成本，積累了資金，有效地促進(jìn)了文化產(chǎn)業(yè)和文化事業(yè)的發(fā)展。

4.支持了節(jié)能減排和環(huán)境保護(hù)。一是特定建材產(chǎn)品銷售、污水處理勞務(wù)等免征增值稅政策優(yōu)惠。四年間共免征增值稅1345萬元。二是水泥生產(chǎn)、再生混凝土、垃圾發(fā)電等資源綜合利用增值稅即征即退政策優(yōu)惠。四年間穩(wěn)定惠及企業(yè)在15-20戶，退稅金額持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)，四年間共退還增值稅4018萬元。三是環(huán)保節(jié)能節(jié)水設(shè)備投資抵免優(yōu)惠。四年間共惠及企業(yè)6戶、共抵免應(yīng)納稅所得額100余萬元。四是綜合利用資源減計(jì)收入優(yōu)惠。四年間共惠及企業(yè)10戶、共減計(jì)收入1603萬元，換算為稅額四年共減免企業(yè)所得稅401萬元。

5.保障了全市福利企業(yè)健康發(fā)展。一是福利企業(yè)增值稅即征即退，每年都有超過40戶納稅人因安置殘疾人就業(yè)而享受增值稅退稅優(yōu)惠。2010年46戶企業(yè)退稅3507萬元，2011年48戶企業(yè)退稅3629萬元，2012年46戶企業(yè)退稅2882萬元，2013年48戶企業(yè)退稅4012萬元，優(yōu)惠政策有力地扶持了福利企業(yè)發(fā)展壯大。二是殘疾職工工資加計(jì)扣除，每年有30戶以上的企業(yè)享受殘疾職工工資在所得稅前加計(jì)扣除100%的政策，2010年至2013年分別抵扣應(yīng)納所得稅額1125萬元、1696萬元、1633萬元、1732萬元。換算為稅額，四年合計(jì)減稅1500余萬元。

6.壯大了農(nóng)村農(nóng)民專業(yè)合作社。一是農(nóng)民專業(yè)合作社免征增值稅優(yōu)惠，四年有513合作社實(shí)現(xiàn)免稅收入27299萬元；優(yōu)惠戶數(shù)在飛速增加，同時(shí)增值稅免稅收入也呈逐年翻番的趨勢(shì)在上漲。二是農(nóng)林牧漁項(xiàng)目免征、減半征收企業(yè)所得稅優(yōu)惠，四年間全市共有72戶納稅人減免應(yīng)納稅所得額2088萬元。三是起征點(diǎn)調(diào)整，有98375戶納稅人享受了該免稅政策，免征增值稅16601萬元；個(gè)體戶達(dá)點(diǎn)面也急速下降為2013年底的6.8%。四是蔬菜、肉蛋免征增值稅政策：2013年有21戶納稅人批零蔬菜實(shí)現(xiàn)免稅銷售收入2億余元，折算稅額為2700萬元；從事銷售鮮活肉蛋產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)免稅銷售收入3億余元。有效降低了蔬菜流通企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格起到了一定的平抑作用。

7.促進(jìn)了中小企業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。一是小微企業(yè)所得稅低稅率優(yōu)惠，四年有5507戶小微企業(yè)享受所得稅優(yōu)惠1445萬元。二是調(diào)低小規(guī)模納稅人征收率，2010年至2013年分別有27096戶、31711戶、22962戶、29672戶的小規(guī)模納稅人受益；減免增值稅分別為6687萬元、7655萬元、8411萬元、9057萬元。

（二）執(zhí)行稅收優(yōu)惠政策效應(yīng)分析

1.減輕了企業(yè)負(fù)擔(dān)。從全市宏觀稅負(fù)上看：2010年為6.35%，2011年為6.12%，2012年為6.06%，2013年為5.99%，總體上說稅負(fù)趨于下降，減輕了納稅人的稅收負(fù)擔(dān)。

2.優(yōu)化了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。近年來，全市農(nóng)民專業(yè)合作社戶數(shù)年均增長(zhǎng)在50%以上，增值稅免稅額年均增長(zhǎng)近一倍。增值稅擴(kuò)大抵扣范圍、高新技術(shù)企業(yè)所得稅優(yōu)惠等政策的實(shí)施，有利于企業(yè)設(shè)備更新?lián)Q代，促進(jìn)企業(yè)開展自主創(chuàng)新，產(chǎn)品升級(jí)換代，產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得以優(yōu)化。

3.壯大了企業(yè)發(fā)展。如以市區(qū)5家大型商場(chǎng)超市為中心，經(jīng)營(yíng)網(wǎng)面輻射到所轄的五縣一市及周邊比鄰地區(qū)，年入庫增值稅近億元，在十堰的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域有著舉足輕重的作用，給商超企業(yè)增添了巨大的生存發(fā)展活力。

4.促進(jìn)了環(huán)境保護(hù)。近兩年，十堰市金龍責(zé)任圾限公司共利用硫鐵廢渣20余萬噸，基本上將散放在外的硫鐵廢礦渣全部處理干凈，一舉解決了歷史遺留問題，節(jié)約國家治污專項(xiàng)資金達(dá)1000余萬元。實(shí)踐證明，資源綜合利用稅收優(yōu)惠政策所帶來的不僅是企業(yè)自身經(jīng)濟(jì)利益的提升，而且在環(huán)境保護(hù)和資源可持續(xù)利用方面發(fā)揮了社會(huì)效益。

5.惠及了民生就業(yè)。一是起征點(diǎn)提高、征收率下調(diào)為小業(yè)戶帶來實(shí)惠。二是福利企業(yè)為殘疾人安置就業(yè)。符合條件的福利企業(yè)不僅能享受增值稅即征即退的優(yōu)惠，殘疾職工工資還可以在企業(yè)所得稅稅前加計(jì)扣除100%。三是惠及了民生。支持農(nóng)林牧漁、農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展，蔬菜及部分鮮活肉蛋產(chǎn)品流通環(huán)節(jié)免征增值稅、支持小微企業(yè)發(fā)展等政策的執(zhí)行，有力地支持了農(nóng)村、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和小微企業(yè)的發(fā)展，使數(shù)以萬計(jì)的納稅人得到了實(shí)實(shí)在在的實(shí)惠。

二、落實(shí)稅收優(yōu)惠政策的措施及建議

通過上述稅收優(yōu)惠政策執(zhí)行情況效應(yīng)分析，我們認(rèn)為現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策在落實(shí)中存在優(yōu)惠政策的頂層設(shè)計(jì)有缺陷、制定不夠規(guī)范、實(shí)際操作有難度等問題。為更好地發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的職能作用，特提出以下措施及建議。

（一）政策設(shè)計(jì)要趨于合理，體現(xiàn)公平性

為應(yīng)對(duì)國際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)和適應(yīng)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及區(qū)域經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要；國家除對(duì)鼓勵(lì)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域行業(yè)和西部大開發(fā)及“老少邊窮”于一體的地區(qū)實(shí)行特殊扶持優(yōu)惠政策外，應(yīng)盡快將地區(qū)性減免稅優(yōu)惠政策調(diào)整為產(chǎn)業(yè)性優(yōu)惠政策，為區(qū)域間、局部間、行業(yè)間的公平競(jìng)爭(zhēng)營(yíng)造公平統(tǒng)一的政策環(huán)境。同時(shí)，要完善稅收制度，精減優(yōu)惠條目，保持稅制鏈條的完整性，逐步向科學(xué)、規(guī)范、穩(wěn)定的方向發(fā)展，增強(qiáng)稅收優(yōu)惠政策的透明度和規(guī)范性。

（二）稅制框架要趨于區(qū)別，體現(xiàn)針對(duì)性

一是實(shí)行“分類型”產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠。可分為3類：一類是先行產(chǎn)業(yè)，即國家優(yōu)先發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，包括基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)等，對(duì)該類產(chǎn)業(yè)群實(shí)行不同程度的稅收優(yōu)惠；二類是一般產(chǎn)業(yè)，指我國市場(chǎng)基本飽和或生產(chǎn)過剩的產(chǎn)業(yè)，不給予優(yōu)惠政策；三類是限制性行業(yè)，對(duì)該行業(yè)實(shí)行負(fù)優(yōu)惠的稅收政策，對(duì)其加以限制。要擴(kuò)大直接減免的范圍，降低小型微利企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策準(zhǔn)入門檻，或?qū)嵭须A梯狀累進(jìn)稅率政策。二是出臺(tái)“鼓勵(lì)性”稅收優(yōu)惠政策。如允許中小企業(yè)實(shí)行加速折舊、用稅后利潤(rùn)轉(zhuǎn)增資本的部分所繳納的稅款給予退還等。三是出臺(tái)“扶持性”稅收優(yōu)惠政策。增加鼓勵(lì)中小企業(yè)研發(fā)的扶持政策，在目前研發(fā)費(fèi)用加計(jì)50%扣除的基礎(chǔ)上，如果本年度研發(fā)費(fèi)用超過前三年的平均發(fā)生額，超過部分可以沖減部分稅額。同時(shí)，加大對(duì)新興產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的減稅力度，進(jìn)一步明確和細(xì)化高耗能、高污染行業(yè)不得享受結(jié)構(gòu)性減稅政策規(guī)定。

（三）控制規(guī)模要趨于實(shí)際，體現(xiàn)規(guī)范性

現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策實(shí)施過程中存在的問題，是地方政府的行政干預(yù)，在實(shí)行鼓勵(lì)性招商引資的驅(qū)使下，將稅收優(yōu)惠政策嬗變?yōu)樨?cái)政返還，稅收優(yōu)惠變得更加隱蔽、更多、更濫。因此，對(duì)稅收優(yōu)惠規(guī)模的控制與管理應(yīng)當(dāng)與清理現(xiàn)有稅收優(yōu)惠政策結(jié)合起來。一要清理“清費(fèi)立稅”項(xiàng)目，減輕納稅人負(fù)擔(dān)。對(duì)非稅收費(fèi)進(jìn)行調(diào)整，嚴(yán)格控制行政性收費(fèi)項(xiàng)目和征繳比例，縮小規(guī)費(fèi)征收范圍，必要的行政性收費(fèi)逐步實(shí)現(xiàn)由“費(fèi)”向“稅”的方向發(fā)展。二要逐步削減稅收優(yōu)惠的規(guī)模。通過深化稅制改革對(duì)現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行清理和規(guī)范，盡可能縮小稅收優(yōu)惠的范圍。三要控制重點(diǎn)稅種的稅收優(yōu)惠結(jié)構(gòu)和規(guī)模。針對(duì)現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策的特殊性，重點(diǎn)應(yīng)放在增值稅、消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅上，使稅收優(yōu)惠占全部應(yīng)征稅收收入的規(guī)模、稅收優(yōu)惠占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重控制在一個(gè)合理范圍之內(nèi)。

（四）評(píng)估機(jī)制要趨于完善，體現(xiàn)效應(yīng)性

要建立健全稅收優(yōu)惠政策分析評(píng)估機(jī)制。將稅收優(yōu)惠政策的分析評(píng)估，納入日常征收管理，效用性是稅收優(yōu)惠的價(jià)值所在。稅收優(yōu)惠的效用性是指優(yōu)惠政策的執(zhí)行能夠達(dá)到制訂優(yōu)惠的目的，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，體現(xiàn)社會(huì)公平價(jià)值取向，有利于對(duì)稅收優(yōu)惠政策加以改進(jìn)和合理利用。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)減免稅后續(xù)評(píng)估管理工作，定期開展減免稅清算，對(duì)未按規(guī)定進(jìn)行報(bào)備以及未符合核算要求不能準(zhǔn)確申報(bào)的取消減免稅資格，避免少數(shù)納稅人借機(jī)逃避納稅義務(wù)，促進(jìn)社會(huì)公平正義。

（五）審備程序要趨于簡(jiǎn)便，體現(xiàn)操作性

要建立監(jiān)控反饋機(jī)制。進(jìn)一步減政放權(quán)，取消不必要的審批事項(xiàng)，并規(guī)定各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)其審批的減免稅直接負(fù)相應(yīng)法律責(zé)任；對(duì)納稅人提出的減免稅申請(qǐng)，應(yīng)在規(guī)定時(shí)限內(nèi)受理審批；對(duì)政策性強(qiáng)、數(shù)額較大、影響較廣的減免稅應(yīng)實(shí)行集體審批。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)減免稅審批的監(jiān)督，嚴(yán)防擅開減免稅口子現(xiàn)象的發(fā)生；要完善減免稅審批的權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定，加強(qiáng)企業(yè)減免稅財(cái)務(wù)核算，建立減免稅金賬戶和明細(xì)賬，詳細(xì)登記和反映實(shí)際享受減免稅的額度及流向，為了解減免稅政策的效果和進(jìn)行數(shù)據(jù)分析創(chuàng)造條件。

（六）稅收宣傳要趨于拓寬，體現(xiàn)透明性

進(jìn)一步完善稅收優(yōu)惠政策的宣傳、輔導(dǎo)機(jī)制。創(chuàng)新宣傳形式，拓寬宣傳途經(jīng)，要充分利用稅收宣傳月、納稅人學(xué)校、專題稅收政策輔導(dǎo)、廣播電視、報(bào)刊雜志等形式，加大對(duì)納稅人和全社會(huì)的普及宣傳力度，使每位納稅人都知曉自身所適用的稅收優(yōu)惠政策，有效規(guī)范和提高納稅人稅收優(yōu)惠政策的適用程度和減免稅核算水平，防止和減少濫用稅收優(yōu)惠等不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的發(fā)生。對(duì)享受稅收優(yōu)惠的納稅人，無論是報(bào)批類，還是備案類，實(shí)行回訪制度，進(jìn)行定期回訪，提供納稅服務(wù)，了解稅收優(yōu)惠政策執(zhí)行情況，為納稅人出謀劃策，拓寬生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)思路，及時(shí)解決優(yōu)惠政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題，進(jìn)一步增強(qiáng)稅收優(yōu)惠政策的效應(yīng)性。