檢務(wù)保障體制的困境及對策

吳雪華

(天津市南開區(qū)人民檢察院，天津300100)

2014年1月1日，財(cái)政部、最高人民檢察院制定的《人民檢察院財(cái)務(wù)管理暫行辦法》(以下簡稱《辦法》)施行，成為各級檢察機(jī)關(guān)爭取財(cái)政部門支持的法律依據(jù)。依《辦法》的規(guī)定，人民檢察院的收入是指人民檢察院在預(yù)算年度內(nèi)依法取得的非償還性資金，包括財(cái)政撥款收入和其他收入。財(cái)政撥款收入，是指人民檢察院從同級政府財(cái)政部門取得的財(cái)政預(yù)算資金，這使得檢察機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)供給回歸分級供給負(fù)擔(dān)的本質(zhì)。

一、檢務(wù)保障體制的現(xiàn)狀

當(dāng)前我國的檢務(wù)保障體制與行政體制仍相對應(yīng)，省級以下檢察機(jī)關(guān)作為同級政府的一個(gè)行政部門進(jìn)行經(jīng)費(fèi)供給，人民檢察院從同級政府財(cái)政部門取得財(cái)政預(yù)算資金，這種經(jīng)費(fèi)供給沒有法律約束力，隨意性大，缺乏強(qiáng)制力。檢察機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)仍靠爭取同級黨委、政府和有關(guān)部門的支持提供保障。經(jīng)費(fèi)保障是檢務(wù)保障的基礎(chǔ)，受經(jīng)費(fèi)供給隨意性大的影響，目前檢務(wù)保障仍不穩(wěn)定。

(一)省級檢察機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)保障現(xiàn)狀

2013年，中央政法轉(zhuǎn)移支付資金額度14200萬元，該省地方各級政府配套4394萬元，共計(jì)18594萬元(包括鐵檢院200萬元)。從分配情況看，貧困地區(qū)在職干警人均分配額度較高，主城區(qū)最低。市級預(yù)算管理院中只針對各分院和鐵檢院分配，省級檢察院不參與分配。省級檢察院和財(cái)政部門通過中央專項(xiàng)資金分配，調(diào)控貧困地區(qū)和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)費(fèi)投入差距。在資金分配過程中，各分院得到的中央政法轉(zhuǎn)移支付資金人均比例較高，主要原因是分院均處于特殊區(qū)域，承擔(dān)的工作任務(wù)重，經(jīng)費(fèi)困難，也有分院是剛剛成立，辦案任務(wù)和“兩房”建設(shè)任務(wù)很重，而且各分院均承擔(dān)了轄區(qū)內(nèi)“辦案中心”和“技術(shù)鑒定中心”的部分建設(shè)任務(wù)。

比較該省級行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，2013年A區(qū)的人均 GDP為12.4萬元，最貧困的 B縣人均GDP 僅為1.5 萬元，人均 GDP 比值 8.26∶1，可見該省級行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡。但是2013年，該省級行政區(qū)內(nèi)的基層檢察機(jī)關(guān)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)地區(qū)的在職干警“基本支出、項(xiàng)目支出”經(jīng)費(fèi)人年均投入額21.76萬元，貧困地區(qū)在職干警“基本支出、項(xiàng)目支出”經(jīng)費(fèi)人年均投入額19.16萬元，僅相差2.6萬元。這說明發(fā)揮省級檢察機(jī)關(guān)調(diào)控作用，加大業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)和裝備建設(shè)資金協(xié)調(diào)是很必要的。

(二)省級檢察機(jī)關(guān)與全國檢察機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)保障的差異性

1.省級財(cái)政投入的差異性。從全國檢察機(jī)關(guān)財(cái)政撥款及中央、省級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付情況來看，中央和省級財(cái)政大額增加基層檢察機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)供給的時(shí)期已經(jīng)過去，特別是近兩年，省級財(cái)政對基層檢察機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)供給已基本穩(wěn)定。從某省級檢察機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)供給情況來看，最近兩年，區(qū)縣和省級財(cái)政投入力度很大，該省財(cái)政對檢察機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)投入仍呈現(xiàn)出大額增加的態(tài)勢。

2.人年均經(jīng)費(fèi)的差異性。某省檢察機(jī)關(guān)人年均經(jīng)費(fèi)在2008年是低于全國檢察機(jī)關(guān)平均水平的，2010年與全國平均水平持平，近兩年已經(jīng)超過了全國平均水平，說明該省檢察機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)保障水平的增長要快于全國檢察機(jī)關(guān)平均水平。

二、檢務(wù)保障面臨的難題

檢務(wù)保障是指黨委、政府和相關(guān)部門為人民檢察院履行職能所發(fā)生的各項(xiàng)支出提供保障。根據(jù)《辦法》的規(guī)定，人民檢察院的支出經(jīng)費(fèi)包括人員經(jīng)費(fèi)、日常運(yùn)行公用經(jīng)費(fèi)、辦案(業(yè)務(wù))經(jīng)費(fèi)、業(yè)務(wù)裝備經(jīng)費(fèi)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)。對于經(jīng)費(fèi)的支出標(biāo)準(zhǔn)，財(cái)政部門沒有制定通用標(biāo)準(zhǔn)的，需要人民檢察院根據(jù)檢察業(yè)務(wù)工作實(shí)際制定內(nèi)部管理標(biāo)準(zhǔn)，報(bào)同級財(cái)政部門執(zhí)行。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，爭取檢察經(jīng)費(fèi)持續(xù)增長和各項(xiàng)投入不斷增加的難度也在加大，檢察機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)檢務(wù)保障計(jì)劃和工作預(yù)期也存在不確定性。

1.公用經(jīng)費(fèi)正常增長機(jī)制尚未全面建立。原有的公用經(jīng)費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn)已執(zhí)行多年，不能滿足檢察機(jī)關(guān)日益增長的實(shí)際需求。目前，從全國統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，中央和省級財(cái)政對基層的支持力度已經(jīng)趨于緩和，大額供給的時(shí)代已經(jīng)過去，今后基層檢察機(jī)關(guān)仍要把區(qū)縣級財(cái)政作為經(jīng)費(fèi)保障的主渠道爭取支持，爭取有利于檢察機(jī)關(guān)履行職能的公用經(jīng)費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn)，但是受經(jīng)濟(jì)形勢影響，基層檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立完成這一任務(wù)很難。多數(shù)地方檢察機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)很大程度仍然依賴于各級檢察長的社會(huì)關(guān)系，造成不確定的因素過多，經(jīng)費(fèi)保障的不穩(wěn)定性仍然明顯，也使檢察長在爭取地方政府經(jīng)費(fèi)支持方面牽扯了大量精力，形成不必要的人力浪費(fèi)。

2.轉(zhuǎn)移支付資金分配方式和落實(shí)力度尚待改進(jìn)。一方面，檢察機(jī)關(guān)資金總量偏少，比例較低，分配上也沒有結(jié)合業(yè)務(wù)工作和業(yè)績考核安排使用。另一方面，資金到位不足額、不及時(shí)，一些基層院并未獲得足額的轉(zhuǎn)移支付資金。有些地方的資金要到當(dāng)年年底甚至下一年度才能全額到位，導(dǎo)致市縣兩級檢察院無法合理統(tǒng)籌安排經(jīng)費(fèi)支出，檢察機(jī)關(guān)正常履行檢察職能的能力大打折扣，人民群眾對檢察機(jī)關(guān)的信任度不高，出事愛找上級檢察院解決問題，造成簡單事情多級處理，平白浪費(fèi)司法資源。

3.檢察經(jīng)費(fèi)保障不均衡依然存在。不同地區(qū)檢察機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)保障水平參差不齊，一些縣級院公用經(jīng)費(fèi)總額相差2倍以上。鐵路、林區(qū)等專門檢察院既不享受政法轉(zhuǎn)移支付資金，又沒有制定公用經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際保障狀況令人堪憂。某省檢察機(jī)關(guān)在爭取政法轉(zhuǎn)移支付資金時(shí)特別為鐵檢爭取了200萬元，但是沒有制度支持這種特別照顧的情況，也難以保障專門檢察院的檢務(wù)需求。

4.檢察工作的新要求加重檢務(wù)保障任務(wù)。檢察工作的發(fā)展對檢務(wù)保障工作提出新的要求，特別是修改后刑事訴訟法的實(shí)施，使檢察機(jī)關(guān)的工作量、辦案成本增加，檢務(wù)保障任務(wù)加重。在履行原有職能支出難以保障的情況下，修訂后的刑事訴訟法大大增加了檢察機(jī)關(guān)的辦案成本，檢察機(jī)關(guān)正常履行職能造成了人民群眾的不理解，影響了司法公信力。

三、檢務(wù)保障體制改革的對策

1.加快推進(jìn)公用經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)制定。最高人民檢察院經(jīng)過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前各地執(zhí)行的縣級檢察院公用經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)大多還是五、六年前制定的，已明顯不能適應(yīng)當(dāng)前檢察工作和新體制的要求。大多地方未制定市級院公用經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)，目前首要任務(wù)是按照分項(xiàng)目、分區(qū)域的保障新機(jī)制及時(shí)作出調(diào)整。一是實(shí)現(xiàn)公用經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)的全覆蓋。當(dāng)前，分州市院、派出機(jī)構(gòu)沒有明確公用經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)，形成了新的保障“洼地”。因此，新修訂調(diào)整的公用經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)要實(shí)現(xiàn)全覆蓋，消除公用經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)的盲區(qū)。二是完善現(xiàn)有保障標(biāo)準(zhǔn)基數(shù)。省級檢察院應(yīng)承擔(dān)起協(xié)調(diào)主導(dǎo)作用，會(huì)同省級財(cái)政部門，確定縣級院日常運(yùn)行公用經(jīng)費(fèi)和業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)的保障標(biāo)準(zhǔn)。三是建立公用經(jīng)費(fèi)增長機(jī)制。建立與本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)力增長狀況、業(yè)務(wù)工作量和辦案成本等因素相適應(yīng)的公用經(jīng)費(fèi)正常增長機(jī)制，明確合理的增長比例，保證檢務(wù)保障的合理增長。

2.提高財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金，建立經(jīng)費(fèi)保障監(jiān)督考評機(jī)制。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是指財(cái)政資金在各級政府之間的一種再分配形式，是財(cái)政體制中一個(gè)重要的組成部分。實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付可以實(shí)現(xiàn)各地公共服務(wù)水平的均化，近兩年，中央轉(zhuǎn)移支付資金支持基層的力度在減小，而檢察機(jī)關(guān)仍面對著檢察經(jīng)費(fèi)保障嚴(yán)重不足的問題，中央應(yīng)加大中央轉(zhuǎn)移支付資金向基層的支持力度，擴(kuò)大中央轉(zhuǎn)移支付資金的覆蓋面，把鐵路、林區(qū)等專門檢察院納入覆蓋范圍，保證其經(jīng)費(fèi)支出。各地檢察機(jī)關(guān)則應(yīng)會(huì)同督促各級財(cái)政部門做好轉(zhuǎn)移支付資金落實(shí)。建立經(jīng)費(fèi)保障監(jiān)督考評機(jī)制，對轉(zhuǎn)移支付資金加強(qiáng)管理，改變經(jīng)費(fèi)不能及時(shí)足額到位的現(xiàn)狀。河南聯(lián)合財(cái)政部門制定政法經(jīng)費(fèi)保障績效考核辦法，保證同級財(cái)政部門經(jīng)費(fèi)投入，取得了良好效果，這種做法可以借鑒推廣。在保證檢察經(jīng)費(fèi)穩(wěn)步增長的同時(shí)，加強(qiáng)對經(jīng)費(fèi)使用的監(jiān)管，充分發(fā)揮資金使用效益，全面提升檢務(wù)保障水平。

3.提高辦案(業(yè)務(wù))經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，保證檢察機(jī)關(guān)行使職能。兩法修改后關(guān)于監(jiān)視居住、證人作證和保護(hù)、適用簡易程序案件出庭、未成年人案件辦理特別程序、二審案件開庭審理、檢察環(huán)節(jié)息訴罷訪、維護(hù)穩(wěn)定的保障壓力驟然加大。解決這些問題，必須提高辦案(業(yè)務(wù))經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，加大辦案業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)投入，協(xié)調(diào)做好政法轉(zhuǎn)移資金分配，確保經(jīng)費(fèi)、裝備等保障滿足執(zhí)法辦案需要，必要時(shí)可能設(shè)立財(cái)政專項(xiàng)資金，緩解辦案一線的保障壓力。但是，并不意味著為了業(yè)務(wù)需要可以無休止的投入，從法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析，檢察機(jī)關(guān)只是根據(jù)自己掌握的法律資源向社會(huì)提供司法正義產(chǎn)品的社會(huì)機(jī)構(gòu)，為社會(huì)提供更多的司法公正是其活動(dòng)的目的。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)使社會(huì)上更多的人能夠?qū)で蠓删葷?jì)，故降低個(gè)案處理成本，通過平攤的方式降低司法成本，利用現(xiàn)有資源處理更多的案件，才能達(dá)到合理配置司法資源的效果，社會(huì)對司法公正的認(rèn)同度才會(huì)提升。

4.發(fā)揮高檢院和省級院協(xié)調(diào)主導(dǎo)作用，保證經(jīng)費(fèi)落實(shí)?；鶎訖z察院是檢務(wù)保障的難點(diǎn)，目前，還有不少檢察院仍然存在經(jīng)費(fèi)不足、裝備落后的問題，嚴(yán)重制約了檢察職能的發(fā)揮。高檢院和省級院因?yàn)榈匚蛔饔玫年P(guān)系，更易在中央和省級財(cái)政取得支持，應(yīng)利用自身的地位優(yōu)勢與財(cái)政部門進(jìn)一步完善落實(shí)各項(xiàng)公用經(jīng)費(fèi)、業(yè)務(wù)裝備配備、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，爭取中央和省級財(cái)政增加轉(zhuǎn)移支付資金，加大對基層檢察院辦公辦案、科技裝備建設(shè)、教育培訓(xùn)的支持力度。建立了相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，市縣級檢察院就容易爭取到本級財(cái)政部門的支持，確保經(jīng)費(fèi)保障足額到位。高檢院和省級院以發(fā)揮協(xié)調(diào)主導(dǎo)作用為宜，不少學(xué)者一直在倡導(dǎo)建立省級統(tǒng)籌保障體制，提出在經(jīng)費(fèi)承擔(dān)上，由中央和省級財(cái)政共同承擔(dān)，業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)由中央財(cái)政承擔(dān)，人員經(jīng)費(fèi)、行政經(jīng)費(fèi)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)等由省級財(cái)政承擔(dān)。這樣的管理看似統(tǒng)一均衡，實(shí)則小覷了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異對檢察業(yè)務(wù)發(fā)展的影響，辦案(業(yè)務(wù))經(jīng)費(fèi)的支出，與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系甚大，只有地方財(cái)政更能貼合實(shí)際提供支持，遠(yuǎn)不是全國一盤棋就可以解決檢務(wù)保障問題。雖然國外有些國家為保障檢察工作獨(dú)立，其經(jīng)費(fèi)來源都由國家國庫統(tǒng)一開支，以避免因?qū)Φ胤揭蕾囈l(fā)地方對司法獨(dú)立的干預(yù)，但在我國目前的財(cái)稅體制下難以實(shí)現(xiàn)。而且，影響檢察權(quán)獨(dú)立行使的阻力亦不是來自于經(jīng)費(fèi)的同級政府保障，而是檢察干部的同級政府管理。