一起強(qiáng)拆申請(qǐng)涉及的法律適用

張琍俊

一起強(qiáng)拆申請(qǐng)涉及的法律適用

張琍俊

2014年11月，上海市某區(qū)政府收到轄區(qū)內(nèi)公民何某寄送的行政復(fù)議申請(qǐng)。申請(qǐng)中何某言辭懇切，懇請(qǐng)區(qū)政府作出行政復(fù)議決定，責(zé)令該區(qū)房管局履行向區(qū)政府申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行責(zé)令限期拆除違法建筑決定的法定職責(zé)。區(qū)政府復(fù)議機(jī)構(gòu)收到申請(qǐng)后，開始了調(diào)查工作，想先查明這個(gè)責(zé)令限期拆除違法建筑決定到底是什么內(nèi)容，為什么何某執(zhí)意要區(qū)房管局申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，區(qū)房管局又是否申請(qǐng)執(zhí)行了呢？

經(jīng)過(guò)調(diào)查確認(rèn)，何某系某老式小區(qū)二樓住戶。2012年7月，張某搬至何某樓下居住，并開始在其天井內(nèi)搭建房屋。在一樓自家天井內(nèi)搭建房屋的情況在該小區(qū)較為普遍，何某起初并不在意。之后，何某發(fā)現(xiàn)張某搭建的房屋將天井徹底封閉，其頂部已與自家窗口墻面相連，遂對(duì)自家安全憂心忡忡。何某隨即找張某商量，建議其改變房屋外形，以消除安全隱患。在張某未予理睬的情況下，何某向區(qū)房管局進(jìn)行了舉報(bào)。

2012年10月，區(qū)房管局作出了責(zé)令限期拆除違法建筑決定，認(rèn)定張某在其一樓住處天井內(nèi)擅自搭建建筑物、構(gòu)筑物，該行為違反了《上海市住宅物業(yè)管理規(guī)定》（2011年4月1日起施行，以下簡(jiǎn)稱《住宅物業(yè)管理規(guī)定》）第五十條第二款第（二）項(xiàng)的規(guī)定，依據(jù)《住宅物業(yè)管理規(guī)定》第七十七條第一款的規(guī)定，責(zé)令張某于2012年11月12日前自行拆除上述違法建筑。同時(shí)，區(qū)房管局在上述決定書中載明“逾期不拆除的，本機(jī)關(guān)將依法報(bào)請(qǐng)區(qū)人民政府強(qiáng)制拆除”。張某不服該決定，于同年12月24日向區(qū)政府提出行政復(fù)議申請(qǐng)，后主動(dòng)撤回，張某未就上述決定提起行政訴訟，也未自行拆除違法建筑。區(qū)房管局也沒有就限期拆除違法建筑決定申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。兩年過(guò)去了，其間，鄰里關(guān)系越鬧越僵，打過(guò)民事官司也不了了之。張某拒不拆除，何某則不斷要求區(qū)房管局拆違。終于，何某向區(qū)政府提起了行政復(fù)議，請(qǐng)求責(zé)令區(qū)房管局向區(qū)政府申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。

對(duì)本案的處理，產(chǎn)生了不同意見。

意見一：《住宅物業(yè)管理規(guī)定》第七十七條規(guī)定：“違反本規(guī)定第五十條第二款第二項(xiàng)規(guī)定，違法搭建建筑物、構(gòu)筑物的，由房屋、城管執(zhí)法或者規(guī)劃行政管理部門按照職責(zé)分工，責(zé)令限期拆除，可處一萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下的罰款；當(dāng)事人逾期未拆除的，房屋、城管執(zhí)法或者規(guī)劃行政管理部門可以申請(qǐng)區(qū)、縣人民政府組織強(qiáng)制拆除?！备鶕?jù)該地方性法規(guī)，在張某未于2012年11月12日前自行拆除違法建筑的情況下，區(qū)房管局就有權(quán)向區(qū)政府申請(qǐng)強(qiáng)制拆除。區(qū)房管局亦在其限期拆除違法建筑決定書中明確告知了上述內(nèi)容?，F(xiàn)區(qū)房管局未向區(qū)政府申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，顯然屬于未履行法定職責(zé)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令其履行。

意見二：在2012年1月1日之前，根據(jù)《住宅物業(yè)管理規(guī)定》第七十七條的規(guī)定，區(qū)房管局確實(shí)可以向區(qū)政府申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。然而，在此之后卻不可以，因?yàn)椤吨腥A人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》（以下簡(jiǎn)稱《行政強(qiáng)制法》）此時(shí)施行了?！缎姓?qiáng)制法》第三十四條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)依法作出行政決定后，當(dāng)事人在行政機(jī)關(guān)決定的期限內(nèi)不履行義務(wù)的，具有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)依照本章規(guī)定強(qiáng)制執(zhí)行?！惫手挥幸婪ň哂行姓?qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)才能實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行，沒有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)只能依法申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第十三條第一款“行政強(qiáng)制執(zhí)行由法律設(shè)定”的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)僅限由法律設(shè)定，而不能由行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章設(shè)定?！蹲≌飿I(yè)管理規(guī)定》只是地方性法規(guī)，其第七十七條有關(guān)向區(qū)、縣政府申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行拆除決定的規(guī)定，因與上位法相抵觸當(dāng)屬無(wú)效，不應(yīng)予以適用。就該責(zé)令限期拆除違法建筑決定，區(qū)房管局只能依法向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。故何某的行政復(fù)議申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)予以駁回。

針對(duì)《住宅物業(yè)管理規(guī)定》第七十七條是否應(yīng)當(dāng)適用，筆者贊同第二種意見，區(qū)政府最終也采納了第二種意見，即不適用第七十七條。

區(qū)房管局在作出限期拆除違法建筑決定時(shí)，明顯遵照了《住宅物業(yè)管理規(guī)定》的規(guī)定（甚至在本案審結(jié)后的相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，部分執(zhí)法人員還是堅(jiān)持認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用第七十七條）?！蹲≌飿I(yè)管理規(guī)定》賦予了區(qū)政府組織強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力，《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定則明確了作為地方性法規(guī)的《住宅物業(yè)管理規(guī)定》是無(wú)權(quán)為區(qū)政府設(shè)定行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的。這是一個(gè)明顯的法律沖突問題。

那么，如何解決上述法律沖突問題，在沒有《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱《立法法》）的情況下，我們根據(jù)一定的原則來(lái)判斷，諸如上位法優(yōu)于下位法、特別法優(yōu)于一般法等。然而在實(shí)際審理案件、撰寫行政復(fù)議決定書時(shí)，又必須考慮到當(dāng)事人一般不會(huì)是法律專業(yè)人士，若和他解釋相關(guān)法律原則是比較費(fèi)勁的一件事，當(dāng)事人也未必能理解。好在《立法法》通過(guò)法律條文的形式，直接說(shuō)明了相關(guān)適用規(guī)則，比較有效地控制了法律的沖突，也使普通民眾能夠較為迅速地判斷一些簡(jiǎn)單的法律沖突的適用。

《立法法》第八十八條第一款明確規(guī)定：“法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章?！币罁?jù)該規(guī)定，《住宅物業(yè)管理規(guī)定》第七十七條的規(guī)定在《行政強(qiáng)制法》實(shí)施后就已自然失效。區(qū)政府在之后的復(fù)議決定中明確表示：現(xiàn)行有效的法律未授予區(qū)、縣人民政府對(duì)涉及違反住宅物業(yè)管理規(guī)定的違法建筑物、構(gòu)筑物的強(qiáng)制拆除權(quán)。故區(qū)政府現(xiàn)依法不具有對(duì)房屋行政管理部門依據(jù)《住宅物業(yè)管理規(guī)定》作出的責(zé)令限期拆除違法建筑決定實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力，區(qū)房管局現(xiàn)亦無(wú)申請(qǐng)區(qū)政府強(qiáng)制執(zhí)行涉案的責(zé)令限期拆除違法建筑決定的法定職責(zé)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》第四十八條第一款第（一）項(xiàng)的規(guī)定，區(qū)政府駁回了何某的行政復(fù)議申請(qǐng)。

這個(gè)結(jié)果看似對(duì)何某不公平，然復(fù)議機(jī)關(guān)追求的不僅是個(gè)案的公平，更重要的是遵循法律原則及規(guī)定。從行政執(zhí)法角度來(lái)說(shuō)，區(qū)房管局確實(shí)存在問題。在此，本文不過(guò)多評(píng)價(jià)行政執(zhí)法的問題，筆者要談的是對(duì)法律沖突的處理。

2000年3月15日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)了《立法法》，標(biāo)志著我國(guó)立法活動(dòng)法治化時(shí)代的到來(lái)。2015年3月15日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于修改《立法法》的決定。該法第四條規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限和程序，從國(guó)家整體利益出發(fā)，維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。”表明在我國(guó)的法制體系中，法律沖突問題必須得到有效控制，只有最大限度地控制法律沖突才能真正實(shí)現(xiàn)法制的統(tǒng)一。法律沖突表現(xiàn)為不同法律規(guī)范對(duì)同一行為或事項(xiàng)的規(guī)定表現(xiàn)出不同的調(diào)整規(guī)則。執(zhí)法者在執(zhí)法過(guò)程中，常常被法律沖突所困擾。法律沖突一般有四種類型：1.不同位階的法律規(guī)范之間的沖突。如法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、地方規(guī)章之間發(fā)生的規(guī)范沖突；2.同一位階法律規(guī)范之間的沖突。如處于同一效力層級(jí)的法律之間、行政法規(guī)之間、地方性法規(guī)之間、部門規(guī)章之間的規(guī)范沖突；3.不同時(shí)期頒布的法律規(guī)范之間的沖突，即新法與舊法之間的沖突；4.特別法與普通法之間的沖突。

在行政執(zhí)法或行政復(fù)議過(guò)程中，如何處理法律沖突，《立法法》作了比較明確的規(guī)定。

一、對(duì)于不同位階的法律規(guī)范之間的沖突，遵循高位階的法律規(guī)范優(yōu)于低位階的法律規(guī)范的適用規(guī)則。依據(jù)《立法法》第八十七條的規(guī)定，憲法具有最高的法律效力?！读⒎ǚā返诎耸藯l規(guī)定：“法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章。行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章?！蹦壳霸S多具體行政行為是依據(jù)下位法作出的。此情況下，應(yīng)當(dāng)對(duì)下位法是否符合上位法進(jìn)行判斷。下位法如與上位法相抵觸，則下位法不應(yīng)適用。

二、對(duì)同一位階法律規(guī)范之間的沖突?！读⒎ǚā返诰攀粭l規(guī)定：“部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間具有同等效力，在各自的權(quán)限范圍內(nèi)施行?！痹摋l對(duì)同位階法律的適用范圍作了明確的界定。關(guān)于同位階法律規(guī)范之間的沖突，主要還是集中在新舊法律規(guī)范的沖突、特別法和普通法的沖突兩種沖突上。

三、對(duì)于新舊法律規(guī)范沖突，通常適用新的法律優(yōu)于舊的法律規(guī)范的規(guī)則。即當(dāng)新的法律規(guī)范與舊的法律規(guī)范的規(guī)定不一致時(shí)，審理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用新的法律規(guī)范，但新的法律規(guī)范一般不溯及既往。同時(shí)，對(duì)于行政相對(duì)人的行為發(fā)生在新法施行以前，具體行政行為作出在新法施行以后，一般采取的原則是實(shí)體問題適用舊法規(guī)定，程序問題適用新法規(guī)定，但下列情形除外：（一）法律、法規(guī)或規(guī)章另有規(guī)定的；（二）適用新法對(duì)保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益更為有利的；（三）按照具體行政行為的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)適用新法的實(shí)體規(guī)定的。

四、對(duì)于特別法與普通法之間的沖突，通常適用特別法優(yōu)于普通法的規(guī)則。依照《立法法》第九十二條之規(guī)定，法律之間對(duì)同一事項(xiàng)的新的一般規(guī)定與舊的一般規(guī)定不一致時(shí)，不能確定如何適用時(shí)，由全國(guó)人民代表大會(huì)常委會(huì)裁決。行政法規(guī)之間對(duì)同一事項(xiàng)的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致時(shí)，由國(guó)務(wù)院裁決。

《立法法》明確了法律法規(guī)的效力等級(jí)以及下位法效力的判斷標(biāo)準(zhǔn)，力圖以嚴(yán)密的邏輯來(lái)解決法律沖突，但是面對(duì)紛繁復(fù)雜的實(shí)踐，《立法法》也不是萬(wàn)能的，新的情況不斷地涌現(xiàn)，《立法法》也應(yīng)不斷地修繕自己，以盡可能地控制法律沖突，真正實(shí)現(xiàn)法制的統(tǒng)一。當(dāng)然，作為法律規(guī)范的制定機(jī)關(guān)，更應(yīng)對(duì)自己制定的與上位法相抵觸的規(guī)定及時(shí)予以修改或廢止?！?/p>

（作者單位：上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院。）