農村征地拆遷腐敗現象剖析與預防對策
——以浙江省奉化市人民檢察院近四年辦案數據為樣本

曾慶綱 王爽爽

農村征地拆遷腐敗現象剖析與預防對策
——以浙江省奉化市人民檢察院近四年辦案數據為樣本

曾慶綱 王爽爽

近年來，隨著浙江省奉化市區(qū)域經濟的快速發(fā)展和城市化進程的不斷推進，基礎設施建設和工業(yè)園區(qū)建設不斷加快，導致鎮(zhèn)（街道）農村集體土地和房屋被大量征用、拆遷，由此引發(fā)的腐敗問題愈加突出。據統計，從2011年至2014年，奉化市人民檢察院在農村征地拆遷領域共立案查辦各類職務犯罪案件21件21人。為了更好地整頓規(guī)范農村征地拆遷領域經濟市場秩序，最大限度預防和減少職務犯罪，奉化市人民檢察院專門組織課題組對這些案件進行了深入分析，并提出一些預防建議，希望達到“前車之覆、后車之鑒”的教育意義和警示價值。

案件特點

1.發(fā)案人員集中在村干部身上。由于征地拆遷工作本身就具有一定的復雜性，涉及的環(huán)節(jié)多，這樣就導致了在征地拆遷領域中的職務犯罪呈現出涉案人員復雜，不僅包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人員和村干部，還包括相關涉案無職務的行賄和貪污人員。雖然村干部從職能上說在征地過程中只是協助政府進行征地相關工作，但在現實中，這一群體是征地工作能否順利開展的核心環(huán)節(jié)，也就成為征地拆遷過程中職務犯罪的高發(fā)群體。近四年來查辦的21人中，村干部就有13人，比例高達61.9%，其職務主要是村黨支部書記、村委會主任、村委成員、會計、出納等。

2.相互勾結共同腐敗較為明顯。農村征地拆遷領域職務犯罪人往往采取相互勾結、集體合謀的方式，利用內部職責分工及各自分管的具體工作的職務之便大肆侵吞補償款，這類案件往往形成辦一案、帶一串、挖一窩的腐敗現象。如2013年根據村民舉報，查獲了江口街道原孫俞村支委兼會計俞某、支部書記仇某、村委會主任兼支委孫某等7人相互勾結共同腐敗的案件。

3.作案手段主要是虛報冒領和行賄受賄。從查辦案件的情況來看，犯罪人主要采取虛報、冒領等手段，騙取土地征收款和作物等補償款。如2011年查辦的原莼湖鎮(zhèn)塘頭村黨支部書記袁某，利用職務便利，在統計、發(fā)放牡蠣養(yǎng)殖戶發(fā)苗棚遷移補償款時，虛報并冒領牡蠣養(yǎng)殖戶6戶共計37688元。另外，一些農民或村干部為獲得最大限度的補償，通過各種手段拉攏和腐蝕拆遷項目負責人員。如2011年查辦的原房管中心辦事員楊某、蔣某受賄案，二人在縣江二期治理工程拆遷指揮部工作期間，利用負責對該地塊被拆遷房屋價格進行評估的職務便利，收受當地村支委陳某的賄賂款。

4.該領域職務犯罪重刑化趨勢明顯。21人中，職務侵占罪5人、貪污罪9人、行賄罪2人、受賄罪4人（其中1人身犯兩罪，尚有2人未被判決）。判處緩刑的9人、判處實刑的9人、定罪但免予刑事處罰的1人。從判決趨勢來看，反映出司法機關對該領域職務犯罪重刑化的打擊態(tài)勢。比如2011年查辦了該領域13人，10人被判緩刑，3人被判處實刑，還有1人被定罪免刑；2012年由于辦案重點放到了小產權房，該領域只查辦了1人，但該人被法院以貪污罪判處有期徒刑8年；2013年至2014年7月共查辦了7人，2人還沒判決，但已經判決的5人均以貪污罪被判3至8年有期徒刑。

發(fā)案原因

1.法律意識淡薄，僥幸心理突出。一是法律意識不強。21人中黨員干部有17人，所占比例高達81%，其中5人黨齡還超過20年，但他們不能正確區(qū)分合法與違法的界限，沒有嚴格按有關法律法規(guī)辦事，在利益和親情的驅動下為不法分子出具虛假證明材料，根本沒有意識到這是協助犯罪，情況嚴重的可依法構成共犯。二是自身素質不高。一些黨員干部任職多年，但學歷不高，日常工作、生活比較看重吃喝玩樂，整體素質偏低。尤其是一些基層農村村民參加村干部競選之初就動機不純，當選后不考慮為村民謀福祉，而是想方設法自己撈好處。一有機會就利用權力鉆空子、撈好處，這也導致了征地拆遷領域的腐敗問題屢禁不止。三是僥幸心理嚴重。一些基層干部明知自己的行為違紀違法，但心存僥幸，很容易產生“天知、地知、你知、我知”的錯覺。比如江口街道孫俞村俞某早在2003年就伙同仇某等人在奉化臺商外商投資開發(fā)區(qū)管委會征地過程中共同虛報冒領20余萬元，2011年他又故伎重演，在寧波市竹產業(yè)園區(qū)征地過程中虛報冒領13萬余元。

2.程序不夠規(guī)范，拆遷管理混亂。一是重點環(huán)節(jié)把關不嚴。調查摸底是做好做實征地拆遷工作的依據和基礎，但有的工作人員責任心不強，調查摸底工作未嚴格按照制度執(zhí)行。比如按規(guī)定需兩名以上工作人員在場或是要求多方單位同時在場的環(huán)節(jié)，有的工作人員獨自一人操作完成，這就提供了“暗箱操作”的機會，放大了個人權力。二是公開內容不全面。征地拆遷工作雖然公布了征地拆遷政策規(guī)定、拆遷戶姓名和評估后的征地拆遷費等內容，但具體征地拆遷面積、附作物數量等并不公開，使核算補償與實際情況存在差異難以得到監(jiān)督，人民群眾無法真正參與到監(jiān)督工作中來，從而助長了虛列、重報、虛報、虛增、冒領的歪風。三是相關手續(xù)不完備。有的拆遷項目個案資料沒有按規(guī)定及時歸檔，有的拆遷戶檔案資料不全，缺少房屋、土地權屬證件、自建物的相關資料和附屬物明細資料等。房屋拆了、土地征了就等于毀滅了證據，事后再想調查難度極大，導致個別人員虛報、冒領有恃無恐。

3.監(jiān)督制度缺位，監(jiān)管力度乏力。一是內部監(jiān)管不嚴。征地拆遷部門被賦予較多的職權，有一定的自由裁量權，而征地小組成員間職責不清，缺乏有效監(jiān)督制約，給不法分子利用“潛規(guī)則”留下了空間，提供了職務犯罪的機會。如征地小組內部成員之間對相互的工作動態(tài)不了解，甚至出現被代簽而不知情的情況。另外，農村集體土地征地拆遷工作存在階段性、區(qū)域性等特點，干部流動性比較大，對階段性的拆遷工作缺乏檢查考核，導致有的拆遷工作人員更加膽大妄為。二是上級監(jiān)督流于形式。審核一般僅限于書面審查，遇有疑問再口頭詢問，缺乏實質性監(jiān)督，給別有用心的拆遷人員留下了違紀違法謀取私利的空間，采取虛報冒領等方式謀取私利。如2012年查辦的原岳林街道新民村村書記陸某利用金鐘路改造征地領導小組土地征用組成員身份通過偽造被征用戶資料、編造虛假補償項目等手段將110894元補償款予以侵吞。三是群眾監(jiān)督不到位。拆遷政策宣傳力度還不夠大，工作還不夠透明，該公示的沒有公示或者公示不全面，導致群眾無法參與監(jiān)督，從而給不法分子提供了渾水摸魚的機會。

對策和建議

1.敲響“警示鐘”，加大法紀教育力度。一要增加法紀宣講場次。要充分利用已有的“普法宣講團”、“預防職務犯罪宣講團”等宣講組織，積極組織法紀宣講進鎮(zhèn)（街道）、進社區(qū)、進農村，重點宣講反腐敗的法律、法規(guī)、制度和政策，著力提高在征地拆遷領域中的農村基層組織干部遵紀守法的自覺性，樹立法律意識，消除腐敗動機，營造法治氛圍。二要多組織參觀廉政教育基地。要充分發(fā)揮各級反腐倡廉宣傳教育基地的作用，定期不定期地組織黨員干部參觀廉政教育基地，提高其抗腐能力，加強公共道德修養(yǎng)，鼓勵人民群眾同腐敗勢力作斗爭，從而有效推動廉政文化建設。三要利用媒體加強預防宣傳。要充分發(fā)揮好電臺、電視、報刊、網絡等媒體宣傳平臺的作用，廣泛運用公益廣告、廉政教育片、宣傳冊、微博、論壇等多種形式，擴大社會影響，形成“深入反腐敗、大家來預防”的良好氛圍。

2.提高“公信力”，加強公示公開力度。一要建立健全征地拆遷領域信息公開制度，規(guī)范信息公開流程。既要對征地拆遷政策、面積、補償安置標準進行公開，也要對被拆遷的產權人、附屬物、補償金額等具體事項向群眾公示。二要多渠道進行信息公開?？刹捎迷诒徊鸬囟卧O立公示欄進行公開，同時也應將相關信息發(fā)布到互聯網和報刊進行公示，公布拆遷單位及工作人員身份，公開舉報電話、接待信訪時間等投訴和復議渠道，接受廣大群眾的監(jiān)督，真正做到陽光拆遷。三要將信息公開制度貫穿于征地拆遷的全過程?？稍谡鞯夭疬w前舉行聽證，向群眾宣傳講解征地拆遷補償文件和操作程序，讓群眾了解正當的程序和標準。在征地拆遷過程中及時將進展情況進行公示。征地拆遷完成后，對完成征地拆遷的全過程進行公開，細化到各個流程，真正實現以公開促監(jiān)督。

3.吹起“監(jiān)督哨”，加強監(jiān)督審核力度。一要完善內部監(jiān)督。通過完善內部規(guī)范，形成分工負責、互相配合、互相制約的工作機制。拆遷項目和大額拆遷補償資金的支付等重大事項必須明確審批權限和辦事程序，防止個人權力的濫用。實行崗位輪換制和人員定期考核制，加強對調查、審核、動遷、資金支付等關鍵崗位的管理，必要時可采取突擊式稽核檢查制度，及時發(fā)現問題，嚴肅追究有關人員責任。二要加強審計監(jiān)督。聯合主管部門、基層代表對轄區(qū)內的拆遷項目進行抽查和審計，通過深入征地拆遷工程現場調查征地拆遷政策的執(zhí)行情況，走訪被征地拆遷戶，核實補償款的落實等手段，共同做好監(jiān)督工作。三要加強群眾監(jiān)督。實行拆遷透明化，加大宣傳力度，完善公示程序，豐富公開內容，包括拆遷政策、標準、拆遷戶的面積、附屬物、補償金額、支付期限、項目拆遷資金的整體情況等具體內容進行公示，實行信息公開的最大化，加強基層群眾對補償工作的監(jiān)督，公開舉報電話、信箱等舉報方式，不斷拓寬群眾舉報渠道，增強震懾力，從而杜絕征地拆遷領域貪污、行賄、受賄等犯罪問題的發(fā)生。

4.筑牢“防腐墻”，加大懲處打擊力度。一要繼續(xù)保持查辦該領域職務犯罪案件的高壓態(tài)勢。要緊緊圍繞人民群眾反映強烈的突出問題，重點查處涉及在征地拆遷領域中貪污賄賂、濫用職權和玩忽職守等案件，對暴露出來的問題一查到底，決不心慈手軟，姑息遷就，用黨紀國法的威嚴讓違紀違法的農村基層干部切身感受到“不劃算”，徹底打消一些人的僥幸心理。二要加強溝通配合，開展綜合治理。積極爭取黨委、政府的支持，加強與城建、土地、紀檢、監(jiān)察、公安等有關部門的溝通和協作配合。對不構成立案條件的要及時移送并監(jiān)督有關部門進行黨紀、政紀處分和經濟處罰，形成全方位、全覆蓋的懲治網絡。三要深挖案件資源，做好辦案后半篇文章。認真貫徹“預防為主、懲防結合”的方針，積極探索適合農村征地拆遷工作實際的預防職務犯罪工作方法，加強對類似犯罪案件的調查分析，探索發(fā)案規(guī)律、特點，不斷改進職務犯罪預防工作的方向和手段，從而有效減少和遏制農村征地拆遷領域內職務犯罪的發(fā)生?！?/p>

（曾慶綱，奉化市人民檢察院職務犯罪預防科科長；王爽爽，奉化市人民檢察院職務犯罪預防科副主任科員。）