正義實現的前提是把權力關進制度的籠子

湯嘯天

正義實現的前提是把權力關進制度的籠子

湯嘯天

黨的十八屆三中全會明確提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”的治國理政新理念。顯然，強調“推進國家治理體系和治理能力現代化”體現了黨加強執(zhí)政能力建設的時代要求，是從頂層制度設計的高度對國家治理體系和治理能力的現代化作出了審視，并發(fā)出了推進建設的動員令。能力是各方面綜合素質的體現，領導干部的能力并不會因為其走上領導崗位或者升遷而得到提高，執(zhí)政黨的國家治理能力也必須與時俱進。正如人的思維一定會受到其當時當地所處情境的影響，運用法治思維和法治方法的前提是把權力關進制度的籠子里，讓正義得以實現。

一、依憲治國是落實依法治國的重點

（一）確定憲法的至上地位是正義實現的關鍵

2015年7月1日，十二屆全國人大常委會第十五次會議表決通過了全國人大常委會關于實行憲法宣誓制度的決定。決定規(guī)定的憲法宣誓誓詞共70個字：“我宣誓：忠于中華人民共和國憲法，維護憲法權威，履行法定職責，忠于祖國、忠于人民，恪盡職守、廉潔奉公，接受人民監(jiān)督，為建設富強、民主、文明、和諧的社會主義國家努力奮斗！”筆者欣喜地看到，《憲法誓詞》中有關“三忠于”的排序是：忠于中華人民共和國憲法、忠于祖國、忠于人民。把“忠于中華人民共和國憲法”，列于“忠于祖國、忠于人民”之前，表達了對憲法更高程度的重視。顯然，依據憲法治國理政的核心內容是，黨領導人民制定憲法和法律，黨領導人民執(zhí)行憲法和法律，黨自身必須在憲法和法律范圍內活動，真正做到黨領導立法、保證執(zhí)法、帶頭守法。

我國《憲法》明文規(guī)定“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權”，就這一規(guī)定本身而言含義是明確的，而在實際上貫徹的難度卻不言自明。法治思維必須認清，唯有執(zhí)政黨嚴格遵守憲法和法律，才能建設社會主義法治國家。于建嶸教授的分析一針見血，在我國“法律文本并不落后，但在現實中往往難以落實，甚至被層層的條例、細則、辦法和‘紅頭文件’等稀釋，有法不依的情況也比較嚴重。比如，《憲法》第十三條明確規(guī)定‘公民的合法的私有財產不受侵犯’，卻不敵《城市房屋拆遷管理條例》這樣一部行政法規(guī)”（于建嶸：《穩(wěn)定系于落實憲法》，《新世紀》周刊2010年第12期。）。盡管我國現行《憲法》還有不盡人意之處，但是，如果現行憲法真正得到落實，法治建設的狀態(tài)就會絕非如此，而真正能夠稀釋、曲解、阻礙憲法落實的力量主要來自公權力的執(zhí)掌者?？陀^地說，執(zhí)政黨如何實實在在地接受法律監(jiān)督，解決好自身守法的問題上，至今還是“唱功好、做功差”，官員腐敗的不斷升級以及不斷暴露的腐敗案件就是明證。法治建設最忌言不由衷，口惠而實不至。表里如一、心口如一、說到做到、率先垂范，才能真正把憲法落到實處。規(guī)范首先要有示范。如果手中握有各種各樣權力的領導干部自身行為是不規(guī)范的，普通群眾的行為就根本無法規(guī)范。

討論國家治理體系和治理能力現代化離不開對國家職能的正確認識。眾所周知，國家的對內職能包括政治、經濟、文化、社會公共服務、平等五大方面，國家必須在法治的軌道上履行職能。換句話說，人民之所以需要國家是因為國家能夠使人人期待的自由、正義得以實現，當國家治理體系不健全、治理能力有欠缺的時候，人民的滿意度就會下降。當前，我國領導干部面臨深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定等任務的挑戰(zhàn)，一方面是干部的“能力恐慌”日益突出，另一方面國家治理體系的現代化也正面臨嚴峻挑戰(zhàn)。公平正義是國家或社會文明發(fā)展的標志，公平正義的實現程度則是衡量一個國家或社會文明發(fā)展的標準?？偠灾?，公平正義就是社會各方面的利益關系得到妥善平衡，社會矛盾得到正確處理，人的全面發(fā)展得到實現。公平與正義緊密相關，通常被簡稱為公正。公平與正義在內涵上有所不同。正義是公平的基礎，沒有正義的公平必定淪為平均主義；公平是在正義基礎上的更高追求，并以可持續(xù)的發(fā)展為目標。公平側重于利益均衡，正義側重于利益對等；正義側重于鼓勵競爭，揚善抑惡，公平側重于縮小差距，保持平衡。改革開放以來，法律在我國社會生活中的地位總體上是上升的，但也出現了“權為我所用”“法為我服務”的問題。運用法治思維、法治方法無疑可以減少領導干部的不作為、濫作為，但在現有的執(zhí)政條件下，也要注意防止“依法不作為”“依法濫作為”和選擇性執(zhí)法的出現。

（二）保證憲法的實施才能實現正義

美國思想家羅爾斯在其《正義論》中指出∶ “正義的主要問題是社會的基本結構，或更準確地說，是社會主要制度分配基本權利和義務，決定由社會合作產生的利益之劃分的方式”（［美］約翰·羅爾斯《正義論》中國社會科學出版社 1988年版第3頁，第7頁，第3頁。）。正因為“正義的主要問題是社會的基本結構”，正義的實現必須緊緊抓住憲法實施這個“牛鼻子”。2012年12月5日，首都各界在人民大會堂隆重集會紀念中華人民共和國憲法公布施行30周年。習近平總書記在發(fā)表講話時指出：“保證憲法實施，就是保證人民根本利益的實現。只要我們切實尊重和有效實施憲法，人民當家作主就有保證，黨和國家事業(yè)就能順利發(fā)展。”這是我黨新一屆領導人第一次直面憲法實施問題，話語中肯而堅定，鼓舞了全黨、全國人民保證憲法實施的決心和意志。

在人類歷史上，憲法并不是從來就有的，憲法既是人類社會發(fā)展到一定階段的產物，也是人類為爭取民主、平等、自由前赴后繼的歷史成果?，F在憲法已經成為民主政治的重要特征和標志，就是因為憲法具有一般法律所不可替代的兩個重要的作用：一是凝聚人類在文明進程中的共識作用。通觀世界各國的憲法，無論各個國家選擇什么樣的社會制度，其或多或少都要對民主、平等、自由作出自己的表達。憲法是一個國家的人民所達成的最低限度的共識，它具有固化、維護、增進社會共識并保證已經取得的共識得以遵行的作用。二是奠定根基的作用。憲法之所以被稱為“母法”，是因為憲法是國家的根本大法和最高層級的法，是規(guī)定國家社會制度、政黨制度、經濟制度等一切制度、規(guī)則的總依據、總準則，是包括執(zhí)政黨在內的所有組織和個體都必須無條件遵守的總規(guī)矩、法治思維和法治方式，是人類文明的重要組成部分，運用法治思維、法治方法執(zhí)掌政權是世界各國、各政黨通過長期執(zhí)政實踐領悟到的執(zhí)政規(guī)律。法治思維、法治方式要求領導干部在對法治的認識上，更加注重對法治價值的認識；在行為模式上，更加注重自身守法的基礎性作用。從這個意義上說，制定一部充分體現人民意志的憲法和保證憲法的實施是法治思維的核心。對執(zhí)政黨而言，法治的價值不僅僅是律他，更為重要的是律己。遺憾的是，在當下領導干部中有一部分人依然把法律視為管束別人的武器，對自身接受法律的監(jiān)督很不自覺、很不自在。

（三）依憲治國才是真正的法治思維

根據中國的國情，“提高領導干部運用法治思維和法治方法深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力”，首先是提高領導干部忠于憲法、尊重憲法、實施憲法的意識，把通過自身的行為示范和具體職責的履行使得憲法落實而不是“落空”。擴張是權力的本能，公權力也不會例外。公權力從其形成的第一天開始就存在著擴張、濫用的沖動。憲法是人民權利的總章程，憲法對國體、政體、社會制度、國家機構及其職能、公民權利義務等國家生活中最根本、最重要的問題作出規(guī)定的基點是限制公權力、保護私權利。正因為憲法是對公權力的限制和制約，世界各國才會共同認為憲法是國家的根本大法。具體的法律制度作為解決具體問題的準則、尺度無疑是正確的，但無論法律的數量和細化程度有多高，人類社會法治的已有發(fā)展與未來發(fā)展都將注明，法治并不是對外施展力量的工具，而是對權力擁有者的限制和制約。通俗地說，對公權力嚴格制約的缺失就是不正義，憲法和法律不是執(zhí)政黨用來制服別人的“千鈞棒”，而是人民戴在執(zhí)政黨頭上的“緊箍咒”。

中央人民政府駐澳門特別行政區(qū)聯絡辦公室副主任陳斯喜提出法治思維是不同于人治思維、革命思維、政策思維的一種治理國家的思維方式，從“心中有法、遇事找法、一斷于法、權不離法” 四個方面界定法治思維的內涵（陳斯喜：《深刻理解法治思維的內涵》，《中國人大雜志》， 2013年第8期。）。這種尊重法律、信仰法律、敬畏法律，自覺地把法律作為處理各種問題的準則的思路無疑是正確的。法治思維應當是竭盡所能保證憲法實施的思維，法治方法應當是圍繞憲法的實施竭盡所能的方法。我國現行《憲法》雖然還有不盡人意之處，但就整體而言還是比較充分地體現了全中國人民的根本意志，當前的問題主要是憲法的實施不充分、不到位。筆者同意韓大元教授的觀點：“樹立憲法權威是社會穩(wěn)定的基礎與保證。預防和降低社會風險，需要以憲法為根本，在憲法的指引下維護穩(wěn)定、創(chuàng)造和諧。理性的社會穩(wěn)定是基于內在需求而形成的相對平衡的狀態(tài)，不能只依靠人為的、外在的、壓制性的力量。而要達到這種良性狀態(tài)，必須尊重公民的權利和自由，積極履行‘國家尊重和保障人權’的義務。社會穩(wěn)定的前提是尋求社會共同體的基本共識，而憲法恰恰是社會共同體基本價值的體現，維護憲法就是維護基本的社會共識，建立不同利益主體都能接受的最底限度的政治道德，以凝聚人心、維護國家的統(tǒng)一。”（韓大元：《論憲法權威》，《法學》，2013年第5期。）盡管我國的現行憲法還有亟待完善之處，但只要舉國上下致力于實施現行憲法，嚴格地落實現行憲法，齊心協力建設社會主義法治國家的新局面就一定能夠出現。

二、我國憲法實施的難點在于觸動“固有的利益格局”

2011年吳邦國委員長宣布，具有中國特色的社會主義法律體系已經形成。為此，當下中國法治建設的問題已經不是“有沒有法”，而是為什么要運用法律武器和如何運用法律武器。換句話說，有法可依在中國已經基本實現，而憲法和法律至上的地位還遠沒有確立，憲法的落實還很不到位，具體法律實施過程中的曲解和“走樣”還時可見到。人們不禁要問，當下在中國，民主法治建設的阻力主要來自何方？是無權無勢的普通群眾還是公權力的掌控者在阻礙民主法制建設？其實，問題的答案非常明顯和簡單，當下在我國能夠足以對抗法治的力量來自既得利益集團。2013年3月18日，李克強總理在會見中外記者并回答提問時說：“改革進入了深水區(qū)，也可以說是攻堅期，的確是因為它要觸動固有的利益格局。現在觸動利益往往比觸及靈魂還難。”由此可見，深化改革的最大阻力來自固有的利益格局，造就利益固化的一定是公權力的掌控者。按照李克強總理的說法，就當今中國而言，最難突破的是“固有的利益格局”。為什么我國在法治建設不斷推進的過程中，“固有的利益格局”同時形成呢？

近年來，我國反腐敗的力度持續(xù)增大，揭露的腐敗分子職務之高、瘋狂作案手段之劣、涉案金額數量之大、涉案成員的人數之多令人深思。特別是，一個為首的腐敗分子周圍都聚集著若干個大大小小的腐敗分子，形成“一榮俱榮、一損俱損”的關系。這種盤根錯節(jié)、互為支撐、互有利益的腐敗格局一旦敗露，就表現為縱向上的“串案”，和橫向上的“窩案”。這一現象至少說明，我國的官場中存在著具有相當大力量的“潛規(guī)則”，把上下級關系異化為人身依附關系的并非個別。在社會主義制度的條件下，我國官場出現人身依附現象的原因十分復雜。但就根源而言，是接受依附者存在著實實在在的特權，尋求靠山的人企圖分享特權。一方面，接受依附者希望能夠通過更多人的依附使其更具實力；另一方面依附于特權者也通過依附行為獲得了非份的利益。俞可平教授說：“中國政治文化的一個重要特征是上行下效，‘上梁不正下梁歪’，有什么樣的官場生態(tài)，就會有什么樣的社會生態(tài)?！薄昂翢o疑問，社會上確實存在著眾多奸商、刁民、劣醫(yī)、騙子，他們也無疑應當對上述無良行為負直接的責任。但是，從根本上看，對社會誠信缺失負主要責任的應當是政府，而不是社會；是官員，而不是公民?！保ㄓ峥善剑骸队峥善剑赫帐诺母醇捌平庵馈?，愛思想網，2012-11-16訪問。）以政府信息公開為例，從對政府信息鐵桶般的嚴格保密，到“玻璃門”般的公開，直到群眾已經發(fā)出的進一步公開的呼吁，都說明了凡是涉及公權力的改革都需要公權力的退讓。如果公權力對既有的掌控領域“寸土不讓”，正義的實現只能是畫餅充饑。

三、實現正義始于對公權力掌控者的管控

實現公平正義在我國并不是新鮮話題，但由于復雜的歷史原因，至今為止公眾對實現公平正義的信心依然不足。根本性的原因在于，建設社會主義法治國家的終極目標在于公平正義，公平正義的現實道路在于保障和發(fā)展人權，公平正義必須以人民群眾看得見的方式，通過每一項決策的制定、每一起案件的審理具體地體現出來。為此，實現正義的最大難點是對公權力的掌控者實現強有力的管控。

（一）實現正義必須充分保障公民的言論自由

據資料，在現代法治國家形成的過程中，康德提出了法治國的五個充要條件：（1）公認的、明確的法律。法治國必須具備公認的、明確的法律，對成員的權利、義務和自由做出規(guī)定。（2）公認的、對法律進行權威闡釋的來源。當法律的含義或實際應用產生矛盾時，必須有一種公認的方式，來對法律進行權威性的解釋。（3）完備性。法律必須具備完備性，覆蓋個人的所有行為，如權利、義務和自由，不存在含混未決的領域。（4）一致性。對于法律的權威闡釋必須具備一致性。當一個成員在履行權利與義務時，其他成員不能同時被許可阻止該成員行為的發(fā)生。（5）有效執(zhí)行。法律必須通過公認的程序和機構來有效執(zhí)行，使其規(guī)定的外在自由（external freedom）真正得以保障。（轉引自《復旦大學社會科學高等研究院學術通訊》，2011 年6 月（總第30期），第30頁。）康德認為：自由的本質是意志自由，人的各項權利則是其現實化和外在化，外在自由可區(qū)分為個人自由和政治自由。筆者以為，康德在所說的“外在自由”非常重要。所謂“外在自由”是指與生俱來、并非任何人恩賜的，每一個主體都無一例外地平等享有的，以不影響他人自由為界的自由。簡單地說，外在自由就是允許人們自由地表達意志的自由。

當前在我國并不是沒有表達的自由，缺少的是對批判性意見的表達自由。1984年10月1日，參加國慶游行的大學生通過天安門時，隊伍中突然展開了“小平您好”的橫幅。大學生在天安門廣場的這一行動經現場記者報道后，各大媒體公認“小平您好”橫幅的突然出現，表達了億萬人民的心聲。在組織學生進行國慶游行的場合突然出現“小平您好”的橫幅，迄今為止得到一致肯定的法律依據是學生的行為符合憲法關于公民權利的規(guī)定。換句話說，我國憲法并沒有規(guī)定公民言論自由所表達應當是贊揚或者是批評的言詞。無論是歌頌或者批評的言論，只要確有事實依據、符合憲法法律的規(guī)定都應當得到充分表達的機會。但是，在實際生活中，對人民群眾知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權卻有“選擇性保障”的傾向。說贊揚話的機會多、發(fā)表批評性意見的機會少，說贊揚話的渠道暢通、發(fā)表批評性意見的渠道堵塞的做法既不符合憲法的規(guī)定，也是對正義實現的阻擾。毫無疑問，就法治建設的整體推進而言，必須切實解決公民言論自由全面實現的問題，使得每個人以和平方式作出的意志表達都得到保護。這是因為：“管理國家的本質就在于價值選擇；而一個好的執(zhí)政者的標準就是，在任何時候都會義無返顧地選擇公平正義。當公平正義成為社會主義法治的靈魂，成為全社會的人們看得見、感受得到并能夠分享得到的結果的時候，社會主義法治才能真正惠及廣大人民群眾?！保ㄐ祜@明：《公平正義：社會主義法治的價值追求》，《法學家》，2006年第5期。 ）

（二）實現正義必須提高公眾的“能見度”

應當充分肯定，建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，從決策和執(zhí)行等環(huán)節(jié)加強對權力的監(jiān)督，保證把人民賦予的權力真正用來為人民謀利益，就可以從根本上遏制腐敗的蔓延。顯然，對執(zhí)政黨權力運行的制約和監(jiān)督必須在憲法實施的過程中得到明確的體現，而不能停留在宣言層面。在我國，呼吁官員家庭財產等信息公開和政府信息進一步公開的聲音日益高漲，同時也存在實質性推進困難重重的局面。坦誠地說，如果所有官員都以敬畏之心在眾目睽睽之下工作，腐敗就沒有存在的市場。正因為政府信息公開至今還有相當大的距離，人民群眾雖然具有理論上的監(jiān)督權，但由于政府信息公開的“能見度”不夠，監(jiān)督就只能是“霧里看花”了?！澳芤姸取北緛硎菤庀髮W名詞，是反映大氣透明度的一個指標，即具有正常視力的人，在當時的天氣條件下還能夠看清楚目標輪廓的最大距離。其實，公權力的運作也有能見度問題。黨和政府運行信息的“能見度”完全是人為控制的。如果以涉及“保密”或者“敏感問題”而遮蔽本應當公開的信息，實際上就是擴大了腐敗分子的自由度，加大民眾監(jiān)督的難度。

據丹麥駐華大使裴德盛向《經濟參考報》記者指出，在丹麥，媒體監(jiān)督、政府官員收入公示、健全的高稅收制度都壓制了腐敗的形成。（閆磊：《2012全球清廉指數榜出爐：丹麥居首中國第80》，《經濟參考報》2013年1月31日。）加強對權力運行的制約和監(jiān)督，把人民賦予的權力用來為人民謀利益是需要不可逾越的制度作保證的。我黨已經認識到執(zhí)政黨的最大危險就是腐敗。這個問題解決不好，政權的性質就可能改變，就會“人亡政息”。面對“人亡政息”的危險，如果至今不能在憲法的實施上有所突破，危險就會變成現實。在反腐敗斗爭中堅持“老虎蒼蠅一起打”無疑是正確的，但也要看到腐敗的“老虎”在其大肆貪污受賄的同時，必然會用殘湯剩飯喂養(yǎng)出一批又一批腐敗的“蒼蠅”。在“老虎”一手遮天的狀態(tài)下，“蒼蠅”繁殖的速度、傳播細菌的嚴重程度都是驚人的?！吧n蠅”是以看“老虎”的臉色、吃“老虎”的殘湯剩飯生存的。

（三）實現正義必須防止公權力破壞群眾安全感

周旺生教授認為：“法律正義注重以富有理性的方式實現其價值，重建置富有理性的社會制度特別是社會資源配置制度，注重在權利義務分配機制、經濟機會、社會生存和發(fā)展條件方面確立、維護并保障實行正義的制度。這是正義的主題，也是實現法律正義的主題。法治如若漠視以社會正義或分配正義為其精神中樞，就易于甚至必然會蛻變?yōu)榫傻模瑢哟胃叩膶Ｖ票┱?。”（周旺生：《論法律正義的成因和實現》，《河南省政法管理干部學院學報》，2004年，第1期。）任何社會的運行都必須有法可依，而社會一體遵循的必須是制定得良好的法律，這是奠定法治國家的前提和基礎。法治的本意并不是具有一整套法律制度，而是依據法律治理國家，依據法律制約權力。從某種意義上講，作出制度安排的原因并不是因為社會充滿數不盡的善，而是社會存在無孔不入的惡。當人性的弱點一旦與權力相結合，權力便會無惡不作。2013年全國政法工作會議明確提出要“使人民群眾安全感上升”，似乎是一個老生常談的話題。其實不然，“使人民群眾安全感上升”既要靠嚴厲打擊各類違法犯罪活動，也要管住公權力的掌控之手，確保司法活動在嚴格的法律程序之下進行，公民的各項權利才能得到落實。在社會運行過程中，如果刑事犯罪猖獗，人民自然會不得安寧，但是，更有一種可以使人民群眾安全感徹底歸零的是公權力的非法強制。以已經被明令廢止的勞動教養(yǎng)制度為例，多年來由于公民權利意識的逐步覺醒，維權行動開始呈現，維權行為在揭露政府工作瑕疵中的不留情面，也引起了公權力掌控者的惱火，以至于勞教在一定程度上異化為某些領導干部“維穩(wěn)”的武器，至少可以在自己的任期內使“找麻煩”的人失去人身自由。也許是聯合國的立場比較超脫，故其認為：“在有些情況下，國家當局更關心的是鞏固權力，而不是加強法制，后者經常被視作是對前者的威脅?！保ā睹貢L關于沖突中和沖突后社會的法治和過渡司法的報告》（S/2004/616），聯合國官網，2013-09-05訪問。）顯然，如果“鞏固權力”與“加強法制”出現了相對立的狀態(tài)，就應當考慮當權者所竭力鞏固的權力是否已經偏離了法制的軌道。所以我們可以說，廢止勞教制度的改革既是公權力得以規(guī)范的攻堅戰(zhàn)，也是“使人民群眾安全感上升”的福音，更應該成為推動正義實現的里程碑?！?/p>

（湯嘯天，上海政法學院編審、上海市法學會副秘書長。）