政企關(guān)系扭曲，解鈴還須系鈴人

鄰避運(yùn)動(dòng)在中國(guó)有無(wú)限擴(kuò)大化的趨勢(shì)，直至成為任何大型建設(shè)項(xiàng)目都難以逾越的鴻溝。困局根源在于過(guò)去數(shù)十年積累的扭曲的政府和企業(yè)關(guān)系。

在全國(guó)爆發(fā)的多起環(huán)境群體事件中，政府代替企業(yè)出面做“滅火”工作，當(dāng)然也為項(xiàng)目被叫?；蛉∠呢?zé)任作了背書(shū)。

南方周末特約撰稿 陽(yáng)平堅(jiān)

2015年4月6日18時(shí)56分許，福建漳州古雷港經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)騰龍芳烴項(xiàng)目發(fā)生漏油起火事故，引發(fā)周邊罐區(qū)三個(gè)儲(chǔ)油罐爆裂燃燒。繼2013年7月30日的閃燃事故之后，此次事故再次將古雷PX項(xiàng)目以一種更加勁爆的方式推入公眾視野。

這一項(xiàng)目一度被輿論稱(chēng)為中國(guó)“最敏感”P(pán)X項(xiàng)目。2007年該項(xiàng)目原定落地廈門(mén)，旋即引發(fā)市民“散步”事件，PX亦由此成為公眾敏感詞。隨后項(xiàng)目遷址漳州。當(dāng)?shù)乜嘈慕?jīng)營(yíng)數(shù)載，在隨后昆明、成都等地反PX聲高漲之際，古雷項(xiàng)目低調(diào)推進(jìn)，一度還因?yàn)槿罕姽ぷ饔行?，而成為全?guó)PX項(xiàng)目的取經(jīng)之地。

1950年代起，西方國(guó)家發(fā)生了反對(duì)垃圾處理廠(chǎng)、變電站等公共設(shè)施建設(shè)在自家附近的NIMBY（Not In My Back Yard）抗議活動(dòng)，被我國(guó)學(xué)者翻譯為“鄰避運(yùn)動(dòng)”。然而，鄰避運(yùn)動(dòng)在中國(guó)卻有無(wú)限擴(kuò)大化的趨勢(shì)，直至成為任何大型建設(shè)項(xiàng)目都難以逾越的鴻溝。

自2007年廈門(mén)“散步”事件起，大連、什邡、彭州等地均爆發(fā)了此類(lèi)活動(dòng)。反對(duì)的對(duì)象不僅有垃圾焚燒電站、污水排海管道等環(huán)衛(wèi)公共設(shè)施，也有石化、涉核、冶煉等大型建設(shè)項(xiàng)目。這些事件被有關(guān)學(xué)者統(tǒng)稱(chēng)為“中國(guó)式鄰避困局”。中國(guó)式鄰避困局對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)凝聚認(rèn)同和政府公信力的危害，已毋庸贅述。其發(fā)生原因也已經(jīng)有學(xué)者從多個(gè)角度進(jìn)行探討。筆者認(rèn)為，困局根源在于過(guò)去數(shù)十年積累的扭曲的政府和企業(yè)關(guān)系。

政企關(guān)系長(zhǎng)期扭曲

1994年國(guó)企改制以前，在很大程度上政企不分家，企業(yè)行為就代表政府行為，政府行為亦可以通過(guò)企業(yè)實(shí)施。改制后問(wèn)題依舊，現(xiàn)實(shí)中，不僅政府對(duì)企業(yè)有按捺不住的“關(guān)懷”沖動(dòng)，企業(yè)也有出事了就找“婆婆”頂著的依賴(lài)心理。這種習(xí)慣性思維直接映射在“中國(guó)式鄰避困局”中的公眾身上，他們?cè)诳棺h中將政府和企業(yè)視為共同體。

除了習(xí)慣性思維，最近十幾年，以追求GDP增長(zhǎng)為導(dǎo)向的發(fā)展模式被推崇到極致，本來(lái)就因?yàn)槁窂揭蕾?lài)而沒(méi)有理順的政企關(guān)系，也被扭曲到了更加夸張的程度。

除了部分環(huán)境公共設(shè)施，引發(fā)抗議的建設(shè)項(xiàng)目幾乎都是當(dāng)?shù)卣猩桃Y的重頭戲。為了招徠企業(yè)，地方政府往往在土地出讓、財(cái)稅優(yōu)惠、拆遷補(bǔ)償、環(huán)保批復(fù)、工商執(zhí)照等環(huán)節(jié)，清一色地大包大攬，甚至幫企業(yè)做好三通一平和廠(chǎng)房建設(shè)，美其名曰“筑巢引鳳”。擁有強(qiáng)大資源整合能力的央企或投資實(shí)力巨大的外企，從來(lái)都是各級(jí)地方政府奮力爭(zhēng)搶的香餑餑，無(wú)形之中使企業(yè)形成了“皇帝女兒不愁嫁”的傲嬌、高冷姿態(tài)。

結(jié)果如何呢？首先，當(dāng)然是企業(yè)在政府的誠(chéng)意感召下前來(lái)投資。沒(méi)有出問(wèn)題時(shí)，大家各取所需，皆大歡喜。在2007年廈門(mén)PX抗議之前，各級(jí)地方政府和投資企業(yè)度過(guò)了很長(zhǎng)的一段黃金歲月。其次，許多本該企業(yè)做的事情，都當(dāng)包袱甩給了政府。在許多項(xiàng)目的選址和建設(shè)過(guò)程中，本來(lái)應(yīng)該由企業(yè)出面做好利益協(xié)調(diào)、補(bǔ)償和公眾溝通工作，但由于追求GDP的沖動(dòng)，害怕失去項(xiàng)目或者害怕給外界一種投資環(huán)境不佳的印象，政府不得不出面去代勞。再次，項(xiàng)目建成后，政府本該嚴(yán)加監(jiān)管，但依然因?yàn)榕で年P(guān)系而放松甚至放任。最后，隨著抗議爆發(fā)，公眾將矛頭直指政府部門(mén)，令政府尊嚴(yán)、公信力和執(zhí)政能力一落千丈，企業(yè)卻躲在政府身后默不作聲。

在全國(guó)爆發(fā)的多起環(huán)境群體事件中，政府代替企業(yè)出面做“滅火”工作，當(dāng)然也為項(xiàng)目被叫?；蛉∠呢?zé)任作了背書(shū)。比如，在廣東江門(mén)核燃料項(xiàng)目和四川什邡鉬銅項(xiàng)目抗議事件中，當(dāng)公眾對(duì)項(xiàng)目心存疑慮，夸大其污染危害性時(shí)，沒(méi)有一個(gè)企業(yè)主動(dòng)出來(lái)承擔(dān)解釋的責(zé)任，而是坐看政府百口莫辯。再如，剛剛出事的PX項(xiàng)目，不管是在廈門(mén)還是在漳州，始終未見(jiàn)當(dāng)事企業(yè)站出來(lái)說(shuō)話(huà)。4月7日的漳州新聞發(fā)布會(huì)上，出面做情況說(shuō)明的都是政府官員，也未見(jiàn)企業(yè)的蹤影。

落寞的“我們”和“他們”

扭曲的政企關(guān)系不可避免地投射到了公眾與二者的關(guān)系之上。在長(zhǎng)期的政企關(guān)系扭曲背景下，政府在公眾心里逐漸被推向了公眾的對(duì)立面。這也是為什么在多起環(huán)境群體事件中，我們一次又一次聽(tīng)到抗議民眾發(fā)出“那是‘他們的項(xiàng)目”、“‘他們拿了好處一走了之，留下‘我們飽受污染之害”、“萬(wàn)一爆炸（泄漏）了，誰(shuí)管‘我們”的聲音。“我們”是弱勢(shì)者、受害者、受剝離者，政府和企業(yè)同屬于“我們”的對(duì)立面“他們”。

在最近幾年的環(huán)境群體事件中，這種標(biāo)簽式的群體認(rèn)同是如此普遍，以致地方政府都非常郁悶和困惑，企業(yè)也覺(jué)得很受傷。江門(mén)核燃料項(xiàng)目抗議之后，一位當(dāng)?shù)毓賳T連連嘆息：“只能說(shuō)我們鶴山（江門(mén)代管的縣級(jí)市）沒(méi)有這個(gè)福氣。”企業(yè)的落寞在于無(wú)法接受現(xiàn)實(shí)：過(guò)去人人爭(zhēng)搶的項(xiàng)目，現(xiàn)在居然會(huì)遭遇反對(duì)。

但公眾看到的是，那么多的安全和污染事故都是因?yàn)檎栌诒O(jiān)管而發(fā)生的。投訴無(wú)門(mén)、搬走無(wú)力，積累了太多負(fù)面情緒。總之，落寞的“我們”面對(duì)政府和企業(yè)過(guò)去長(zhǎng)期的表現(xiàn)，在敏感項(xiàng)目抗議中找到口實(shí)——政府絕無(wú)可能?chē)?yán)格監(jiān)管，要避免爆炸、泄漏、污染等不良后果唯有阻止其建設(shè)。在社交網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)大而且低成本的動(dòng)員機(jī)制下，“我們”獲得了幾乎無(wú)所不能的狂熱力量和反對(duì)沖動(dòng)。這種狂熱足以摧毀一切美好或丑惡的事物。

政企不能捆一起

破解中國(guó)式鄰避困局，要分術(shù)與道兩個(gè)層面。在術(shù)的層面，過(guò)去已經(jīng)有了很多的真知灼見(jiàn)，比如嚴(yán)格監(jiān)管企業(yè)，以實(shí)際行動(dòng)重建政府公信力，加強(qiáng)環(huán)境教育與項(xiàng)目科普，加大信息公開(kāi)力度，擴(kuò)大公眾參與范圍，構(gòu)建有效利益協(xié)商通道等。以上建議都很好，而且很有必要，亟須一一落實(shí)使其成為規(guī)定動(dòng)作。然而，這些都還是基于已有的政企關(guān)系框架下進(jìn)行的危機(jī)溝通之術(shù)。要從根本上破局，還需上升至道的層面，即發(fā)展模式和社會(huì)治理的轉(zhuǎn)變，全能型政府和有限政府的角色定位。

新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體提出要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，落實(shí)包容式發(fā)展，創(chuàng)新社會(huì)治理形式，嚴(yán)懲權(quán)力尋租，簡(jiǎn)政放權(quán)和建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)。伴隨而來(lái)的將是，環(huán)保嚴(yán)格執(zhí)法、公職人員廉潔拒腐、社會(huì)治理更加多元化、低生態(tài)環(huán)境成本發(fā)展經(jīng)濟(jì)時(shí)代宣告結(jié)束等悉數(shù)成為新常態(tài)。

在此情形下，政府不應(yīng)再與企業(yè)捆在一起，而是要代表公眾利益，做好公共服務(wù)和宏觀(guān)調(diào)控，盡量避免介入經(jīng)濟(jì)微觀(guān)領(lǐng)域，抑制權(quán)力尋租的沖動(dòng)，重新梳理與企業(yè)的關(guān)系，改變過(guò)去那種為企業(yè)諸事代勞的做法。企業(yè)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體，絕對(duì)不能像過(guò)去那樣習(xí)慣性地依賴(lài)政府，出了事就躲在政府身后。要知道，政府公信力一落千丈，捆綁之下的企業(yè)同樣受傷。在類(lèi)似古雷PX項(xiàng)目的落地、生產(chǎn)以及突發(fā)事故的處理中，政府不是當(dāng)事人，只能是監(jiān)管者，企業(yè)才是當(dāng)事人，責(zé)任人，如何處理應(yīng)由企業(yè)出面，政府所要做的就是監(jiān)督企業(yè)符合國(guó)家法律法規(guī)要求，保證企業(yè)所作所為不會(huì)傷害公眾利益。

新常態(tài)下，需要尤為重視落實(shí)包容式發(fā)展、讓發(fā)展更好地惠及民生。今年及今后一段時(shí)間，我們調(diào)低了預(yù)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，其實(shí)在全球范圍看，依然是很高的增速，只要真正在發(fā)展中更大程度地考慮民生，讓民眾有機(jī)會(huì)參與發(fā)展過(guò)程和享受發(fā)展成果，那么民眾對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的共識(shí)就會(huì)逐漸凝聚。古雷PX項(xiàng)目在讓利于民方面做了許多卓有成效的工作，然而安全事故令其過(guò)去所積累的公眾信任毀于一旦。信任的重建將是一個(gè)漫長(zhǎng)而曲折的過(guò)程。

成長(zhǎng)如蛻。個(gè)人如此，國(guó)家亦如此。我們正處于一個(gè)成長(zhǎng)的過(guò)程，必然伴隨著各種痛苦、血淚和犧牲，甚至有諸多的曲折和反復(fù)。古往今來(lái)，任何一個(gè)國(guó)家的成長(zhǎng)，其代價(jià)都不可避免。我們走到這一步，進(jìn)步的趨勢(shì)已經(jīng)無(wú)法阻擋。主動(dòng)適應(yīng)和調(diào)整，總比被迫倒逼要來(lái)得代價(jià)小一些?；庵袊?guó)式鄰避困局，需要各方正其道、精其術(shù)，在漫漫長(zhǎng)路中主動(dòng)作為。

（作者為北京大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院博士，曾參與多地環(huán)境群體事件的調(diào)研工作。標(biāo)題為編輯自擬）