協(xié)同治理:復(fù)雜公共問(wèn)題的解決之道

蔡 嵐

(廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510420)

近年來(lái)在西方國(guó)家特別是美國(guó)出現(xiàn)了以協(xié)同治理的模式解決復(fù)雜公共問(wèn)題的多種實(shí)踐。協(xié)同治理不僅成為美國(guó)占主導(dǎo)地位的水資源規(guī)劃形式，而且也成為美國(guó)聯(lián)邦森林和土地管理局進(jìn)行資源管理規(guī)劃和執(zhí)行的主要形式。在美國(guó)的社區(qū)發(fā)展中，非營(yíng)利性住房贊助商與政府、慈善、教育部門(mén)合作，共同建造和管理內(nèi)陸城市的低收入住房。并且，在美國(guó)公共衛(wèi)生領(lǐng)域，公共和私人部門(mén)經(jīng)常在設(shè)計(jì)、管理和評(píng)價(jià)社區(qū)醫(yī)療措施方面進(jìn)行定期的合作或聯(lián)盟;甚至在公共交通建設(shè)上，協(xié)同治理也能發(fā)揮有效作用。當(dāng)州政府和地方政府發(fā)現(xiàn)他們無(wú)法僅憑公共財(cái)政支撐重要交通和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求時(shí)，或當(dāng)他們?cè)诘缆泛透咚俟窋U(kuò)建項(xiàng)目上無(wú)法化解公私意見(jiàn)僵局時(shí)，他們就不得不采用協(xié)同治理的新方法來(lái)進(jìn)行項(xiàng)目規(guī)劃、融資和建設(shè)。

那么，什么是協(xié)同治理?其內(nèi)涵如何?現(xiàn)階段研究重心集中在哪些方面?協(xié)同治理的范式是怎樣的?本文對(duì)近年西方研究協(xié)同治理的文獻(xiàn)做出梳理，并圍繞這些問(wèn)題做出探討。

一、協(xié)同治理的理論內(nèi)涵

協(xié)同治理的出現(xiàn)，一方面是基于全球化時(shí)代的來(lái)臨，行政管轄邊界變得越來(lái)越模糊，“政府機(jī)構(gòu)一再發(fā)現(xiàn)，因?yàn)榻M織邊界的分割，很難去實(shí)現(xiàn)公眾的需求。在一個(gè)快速變化的世界里，最佳的解決方案不是重新設(shè)計(jì)組織圖表，而是融化組織間的強(qiáng)大邊界”。另一方面，現(xiàn)代社會(huì)的奇特問(wèn)題(wicked problem)不斷出現(xiàn)，沒(méi)有一個(gè)政府部門(mén)有足夠的能力去解決這些問(wèn)題，傳統(tǒng)的管理手段日益捉襟見(jiàn)肘。在這樣的背景下，協(xié)同治理應(yīng)運(yùn)而生。

那么，怎樣的治理模式叫作協(xié)同治理?近年有代表性的理解有這么幾類(lèi)。

一類(lèi)研究認(rèn)為協(xié)同治理是“由政府發(fā)起的，一個(gè)或多個(gè)政府部門(mén)與非政府部門(mén)一起參與正式的、以共識(shí)為導(dǎo)向的、商議的、旨在制定或執(zhí)行公共政策或管理公共事物或資產(chǎn)的治理安排”。這類(lèi)研究強(qiáng)調(diào)協(xié)同治理的發(fā)起者是政府，強(qiáng)調(diào)政府在協(xié)同治理中“對(duì)合作過(guò)程適度管理”，“設(shè)置和維護(hù)明確的基本合作規(guī)則、建立相互信任、促進(jìn)對(duì)話(huà)”，是“合作過(guò)程的‘管家’，促進(jìn)和維護(hù)合作過(guò)程”。

第二類(lèi)研究認(rèn)為協(xié)同治理是“一組相互依存的利益相關(guān)者，通常來(lái)自于多個(gè)部門(mén)(公共的、私人的以及非營(yíng)利部門(mén))，為了解決一個(gè)復(fù)雜的、涉及多面的公共難題而協(xié)同工作并制定相關(guān)政策的過(guò)程和制度”，強(qiáng)調(diào)協(xié)同治理是一個(gè)協(xié)商的過(guò)程。協(xié)商的行為表現(xiàn)為，參與者公開(kāi)地共享解決問(wèn)題的信息和知識(shí)，一視同仁地對(duì)待所有參與者的意見(jiàn)，并且在做出集體結(jié)論之前周全地考慮所有可獲得的信息。協(xié)商過(guò)程往往以對(duì)話(huà)為特征。認(rèn)為“如果沒(méi)有真正的對(duì)話(huà)，協(xié)同治理中的利益相關(guān)者就無(wú)法從他們的多樣性和相互依存的關(guān)系中獲益”。因此，通過(guò)協(xié)商，能厘清與決策有關(guān)的多種利益和觀(guān)點(diǎn)，這將有助于更好地理解不同的利益相關(guān)者的真實(shí)想法及其原因。這也有助于尋找對(duì)公共難題的可替代解決方案。通過(guò)這種方式，協(xié)同治理在大多數(shù)利益相關(guān)者的最重要的問(wèn)題上能形成集體決策。

第三類(lèi)研究認(rèn)為協(xié)同治理是“為了實(shí)現(xiàn)一個(gè)公共目的，使人們有建設(shè)性地參與跨公共部門(mén)、跨不同層級(jí)政府或跨公共、私人、公民團(tuán)體的，公共政策制定和管理的過(guò)程和結(jié)構(gòu)”。這些理解不局限于僅僅是正式的、政府發(fā)起的合作，也不僅限于政府和非政府部門(mén)的參與。它包含多伙伴治理，即包括政府之間、私人部門(mén)、公民社會(huì)和社團(tuán)，還有聯(lián)合政府，以及諸如公私伙伴、私營(yíng)和社會(huì)伙伴、聯(lián)合管理等多種混合制度安排。它們還包括許多與集體資源管理有關(guān)的、以社區(qū)為基礎(chǔ)的合作，以及政府間合作，諸如由聯(lián)邦和州政府共同治理州際河流流域，還有聯(lián)邦機(jī)構(gòu)之間在公眾健康或氣候變化研究方面的合作。

綜合學(xué)者們的研究發(fā)現(xiàn)，無(wú)論對(duì)協(xié)同治理如何理解，都不約而同地強(qiáng)調(diào)了協(xié)同治理的三個(gè)特點(diǎn):第一，協(xié)同治理是為了解決那些僅憑政府部門(mén)，或僅靠單個(gè)組織而無(wú)法解決的公共難題，通過(guò)政府、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、公眾等共同參與、共同協(xié)商，取得共識(shí)，來(lái)制定和執(zhí)行政策的治理模式。第二，協(xié)同治理最大的特點(diǎn)是以共識(shí)為導(dǎo)向。協(xié)同治理不同于官僚層級(jí)制，信息傳達(dá)至最上層再由決策者綜合信息后選擇一個(gè)方案，也不同于專(zhuān)家咨詢(xún)制，各種專(zhuān)家給出不同的信息和建議，最終將最后的方案呈獻(xiàn)給決策者，協(xié)同治理的目標(biāo)是在眾多的參與者之間達(dá)成共識(shí)。相比于官僚層級(jí)命令或多數(shù)投票制，協(xié)商過(guò)程可能需要更多的時(shí)間來(lái)做出決策。但一旦能達(dá)成共識(shí)，那么協(xié)同治理的決策執(zhí)行將是順利和迅速的。第三，協(xié)同治理的決策過(guò)程是集體的、平等的?！皼](méi)有實(shí)質(zhì)決策權(quán)的參與不是協(xié)同治理，那只不過(guò)是咨詢(xún)或聽(tīng)證”，“每一個(gè)參與者在集體決策中有平等的機(jī)會(huì)來(lái)反映其偏好，是一個(gè)集體的平等的過(guò)程”。從平均主義的角度來(lái)看，用協(xié)同治理來(lái)制定決策時(shí)可以提高利益相關(guān)者的平均滿(mǎn)意水平，尤其可以增進(jìn)決策的可接受度。

二、協(xié)同治理的研究重心

基于研究者的不同關(guān)注，協(xié)同治理的研究重心也各有不同。從現(xiàn)有的研究來(lái)看，協(xié)同治理的研究重心主要集中在三個(gè)方面:協(xié)同治理的制度設(shè)計(jì)、協(xié)同治理的影響因素、協(xié)同治理的商議過(guò)程。

(一)協(xié)同治理的制度設(shè)計(jì)

研究者們非常注重從制度的視角研究協(xié)同治理的實(shí)踐，并力圖從理論上構(gòu)建協(xié)同治理的框架。協(xié)同治理的制度設(shè)計(jì)被界定為，對(duì)協(xié)作過(guò)程的程序合法性至關(guān)重要的基本協(xié)議和規(guī)則。協(xié)同治理過(guò)程的可進(jìn)入性是最根本的制度設(shè)計(jì)問(wèn)題。有關(guān)協(xié)同治理的研究都強(qiáng)調(diào)這一過(guò)程必須是開(kāi)放的、包容性的，因?yàn)橹挥心切┳杂X(jué)、有合法參與資格的團(tuán)體才有可能對(duì)協(xié)作“做出承諾”。

協(xié)同治理的首要條件是它必須對(duì)所有受到影響的利益相關(guān)者具有廣泛的包容性。這包括潛在的“麻煩的”利益相關(guān)者。格雷(Gray)等指出，肯定會(huì)出現(xiàn)一些有關(guān)某問(wèn)題的特定利益相關(guān)者是否具有參與資格的合法性糾紛，但成功的合作必須包括足夠?qū)挿旱睦嫦嚓P(guān)者以便能全面地反映問(wèn)題。此外，協(xié)同治理還必須積極地去尋求廣泛參與。賴(lài)?yán)?Reilly)發(fā)現(xiàn)，大凡成功的協(xié)同治理都非常注意讓利益相關(guān)者參與，排斥關(guān)鍵利益相關(guān)者是協(xié)同治理失敗的關(guān)鍵原因。廣泛的包容性不僅反映了協(xié)同治理開(kāi)放、合作的精神，它還是協(xié)同治理合法性進(jìn)程的核心。參與性不足會(huì)損害協(xié)同治理結(jié)果的合法性。所以，動(dòng)員代表性較弱的利益相關(guān)者積極參與協(xié)同治理是非常重要的。但是，利益相關(guān)者也可能沒(méi)有參與動(dòng)機(jī)，尤其是當(dāng)他們有達(dá)到其目的可替代途徑時(shí)。文獻(xiàn)表明，對(duì)參與者的廣泛包容性，是與對(duì)合作論壇之外其他途徑的排他性緊密相連的。當(dāng)合作論壇是解決問(wèn)題的“唯一路徑”時(shí)，就更容易激勵(lì)利益相關(guān)者參與，相反，當(dāng)他們被排除在外，就可能會(huì)促使他們尋找實(shí)現(xiàn)其目的的其他替代途徑。

學(xué)者們還重點(diǎn)研究并發(fā)現(xiàn)，明確的基本規(guī)則和透明的合作程序是協(xié)同治理制度設(shè)計(jì)的重要特點(diǎn)，這是程序合法性和建立信任所必需的。政府要求利益相關(guān)者進(jìn)行誠(chéng)意談判，并探尋共同收益和相互妥協(xié)的可能性。但是，利益相關(guān)者往往以懷疑的心態(tài)進(jìn)入合作進(jìn)程。他們對(duì)公平問(wèn)題以及利益相關(guān)者權(quán)力的問(wèn)題最為敏感，并擔(dān)心合作是否可能被操縱。協(xié)同治理進(jìn)程的合法性在某種程度上取決于利益相關(guān)者對(duì)其是否被“公平對(duì)待”的感知。清晰且一貫適用的基本規(guī)則可使利益相關(guān)者覺(jué)得合作過(guò)程是公平、公正和公開(kāi)的。透明的合作過(guò)程意味著利益相關(guān)者可以放心，因?yàn)楣舱勁惺恰罢鎸?shí)的”，合作過(guò)程不是幕后私下交易的幌子。

(二)協(xié)同治理的影響因素

協(xié)同治理是在政治、法律、社會(huì)經(jīng)濟(jì)和其他各種影響力的多層復(fù)雜環(huán)境中緣起和發(fā)展的。這些外部環(huán)境創(chuàng)設(shè)了協(xié)同治理制度發(fā)展的機(jī)遇、制約和各種影響因素。不僅是系統(tǒng)環(huán)境能形塑整個(gè)協(xié)同治理制度，協(xié)同治理制度同樣也通過(guò)合作行為影響外部環(huán)境。研究者重點(diǎn)研究了影響協(xié)同治理制度性質(zhì)和前景的幾個(gè)主要因素。這些因素包括:行政、管理或司法在內(nèi)的政策和法律框架;通過(guò)傳統(tǒng)渠道和當(dāng)局政府未能解決問(wèn)題的失敗歷史;社區(qū)內(nèi)和各級(jí)政府間的政治動(dòng)力和權(quán)力關(guān)系;現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)內(nèi)和網(wǎng)絡(luò)間相互聯(lián)系的程度;利益間沖突的狀態(tài)及由此產(chǎn)生的信任的水平和對(duì)工作關(guān)系的影響;社會(huì)經(jīng)濟(jì)和文化的多樣性。

此外，學(xué)者們還重點(diǎn)研究了合作治理中的領(lǐng)導(dǎo)因素和激勵(lì)因素。領(lǐng)導(dǎo)因素是指一個(gè)確定的領(lǐng)導(dǎo)者或組織，其作用是發(fā)起協(xié)同治理號(hào)召并提供資源保證和支持。這個(gè)領(lǐng)導(dǎo)者或組織可以是合作中的一方，或者是做決策的官員，或者是值得信賴(lài)的組織中的一員。無(wú)論如何，這個(gè)領(lǐng)導(dǎo)者或組織應(yīng)該擔(dān)負(fù)解決協(xié)同治理問(wèn)題的責(zé)任，不傾向于任何特定方案的態(tài)度以及不偏不倚地尊重參與者的各種利益偏好。并且，領(lǐng)導(dǎo)者愿意承擔(dān)發(fā)起協(xié)同治理的高昂的，或者潛在的制約的交易成本，例如提供人員、技術(shù)和其他資源。協(xié)同治理中是否有這種組織領(lǐng)導(dǎo)因素，會(huì)決定協(xié)同治理的進(jìn)展和績(jī)效。

協(xié)同治理中的激勵(lì)因素，既指內(nèi)部的，包括面臨的共同問(wèn)題、資源需求、利益或者機(jī)遇，又指外部的，包括情境的或機(jī)制的危機(jī)、威脅或機(jī)遇。當(dāng)對(duì)參與者而言需解決的問(wèn)題十分突出，解決方案的時(shí)間也已成熟，并且如果忽視這些激勵(lì)就可能有負(fù)面影響時(shí)，這些激勵(lì)因素就會(huì)相應(yīng)地出現(xiàn)。然而也有研究指出，并非所有的相應(yīng)機(jī)制都是負(fù)面的。例如，獲得新的資金的機(jī)遇可能推進(jìn)協(xié)同治理的發(fā)展。然而，無(wú)論這些激勵(lì)機(jī)制是積極的還是消極的，都必須能夠推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)者和參與者共同參與合作。

現(xiàn)有研究認(rèn)為協(xié)同治理行為的先決條件是相互依存，也即個(gè)體或者組織無(wú)法單獨(dú)實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)。布萊森(Bryson)稱(chēng)它為“部門(mén)失敗”，安塞爾(Ansell)稱(chēng)之為“參與的制約因素”。還有一個(gè)被普遍強(qiáng)調(diào)的影響因素，即不確定性，是管理“復(fù)雜奇特”社會(huì)問(wèn)題的最大挑戰(zhàn)。內(nèi)部無(wú)法解決的不確定性能促使組織為了減少、分散和分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)而走向合作。有關(guān)如何應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的集體不確定性也和相互依存的動(dòng)力有關(guān)。如果團(tuán)體或組織具有解決問(wèn)題的所有信息和方案，那么他們就會(huì)獨(dú)立地去追求他們的利益或規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。

(三)協(xié)同治理的商議過(guò)程

學(xué)者們還普遍關(guān)注協(xié)同治理中參與者的商議過(guò)程。協(xié)同治理“一般都因工具性目的而發(fā)起”，亦即發(fā)起協(xié)同治理是因?yàn)橄胪七M(jìn)那些“僅靠單個(gè)組織而無(wú)法完成的行為”。商議過(guò)程被認(rèn)為是所有協(xié)同治理框架的核心。學(xué)者們強(qiáng)調(diào)，排除了對(duì)利益相關(guān)者間真正對(duì)話(huà)有負(fù)面影響的政治偏見(jiàn)后的商議過(guò)程，是影響這種參與式民主的關(guān)鍵因素。理想的商議過(guò)程是，協(xié)同治理體系中的參與者都有平等機(jī)會(huì)把他們的建議和知識(shí)或信息輸入到集體決策過(guò)程中。換言之，所有參與者的政策建議都會(huì)平等地被其他參與者考慮，并且參與者的信息在商議過(guò)程中都會(huì)被其他參與者考慮。研究者認(rèn)為，當(dāng)集體決策過(guò)程沒(méi)有被政治權(quán)利所左右時(shí)，商議過(guò)程中的參與者就能達(dá)成一個(gè)最能反映其成員集體利益的決策。同樣，研究者已開(kāi)始把協(xié)同治理作為一個(gè)集體學(xué)習(xí)過(guò)程來(lái)研究，參與者通過(guò)這個(gè)過(guò)程來(lái)更全面地了解他們所共同面臨的社會(huì)問(wèn)題，增長(zhǎng)他們解決問(wèn)題所需的知識(shí)和技術(shù)，并形成成功或失敗的社會(huì)記憶。因此，商議過(guò)程中的集體學(xué)習(xí)就會(huì)成為這樣的方式，即所有的參與者能更好地認(rèn)識(shí)到他們所面對(duì)的公共問(wèn)題，并且他們開(kāi)始相信，如果他們能認(rèn)識(shí)到他們利益的相互依存關(guān)系，并在互信基礎(chǔ)上分享信息，那么他們就能夠共同解決復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題。

三、協(xié)同治理的范式特征

許多公共行政學(xué)者認(rèn)為，協(xié)同治理是民主體系中出現(xiàn)的新的治理范式。如果把范式這個(gè)概念理解為一個(gè)共同體所享有的“信念、價(jià)值和技術(shù)的整體”，那么，協(xié)同治理作為公共管理的一種范式，它是包括了一套獨(dú)特的治理理念、價(jià)值與路徑選擇的有機(jī)集合，這些理念、價(jià)值與路徑設(shè)計(jì)構(gòu)成了協(xié)同治理的范式結(jié)構(gòu)與主要內(nèi)容。概括起來(lái)，協(xié)同治理是以更合理的民主治理為理念先導(dǎo)，以更好的公共理性與公共政策的合法性?xún)r(jià)值為取向，以公共協(xié)商為實(shí)現(xiàn)路徑的一種治理范式。

(一)協(xié)同治理的理念

協(xié)同治理奉行一種民主治理的理念。相比于以威權(quán)為基礎(chǔ)的官僚制，協(xié)同治理不僅可以彌補(bǔ)傳統(tǒng)民主模式的缺陷，增加民主的合法性，而且這種方式還進(jìn)一步擴(kuò)大與優(yōu)化了政府之間、私人部門(mén)、公民社會(huì)和社團(tuán)、公民與公共機(jī)構(gòu)之間的對(duì)話(huà)空間，公民社會(huì)與公共國(guó)家得到了雙重建構(gòu)。更重要的是，協(xié)同治理可以使多元利益主體真正進(jìn)入公共決策，從而令治理真正進(jìn)入民主治理的時(shí)代。

縱觀(guān)公共行政百余年歷史，其范式變革的邏輯是“官僚化——去官僚化”，而非沿著治理的民主邏輯展開(kāi)。傳統(tǒng)公共行政倡導(dǎo)政治與行政二分原則，民主與官僚制是相斥的兩種組織方式，政府之外的利益主體被隔離在公共管理之外?！爱?dāng)公眾評(píng)論直接關(guān)注政府的日?，嵤潞驼畬?duì)日常工作方法的選擇時(shí)，它當(dāng)然會(huì)像是一個(gè)笨拙討厭的家伙，像是一個(gè)鄉(xiāng)下人在操作一部難以駕駛的機(jī)器?！毙鹿残姓m然倡導(dǎo)民主行政，但是因?yàn)槿狈?shí)施民主的可操作性而主要停留在理念層面。新公共管理重視的市場(chǎng)原則對(duì)官僚制造成了很大的沖擊，但是新公共管理奉行的是市場(chǎng)的效率原則而非民主邏輯。多元主體的參與主要是對(duì)公共服務(wù)做出回應(yīng)，而不是協(xié)同治理中多元主體進(jìn)入公共決策。新公共管理中政府之外的角色失去了其應(yīng)有的政治意義。“這種界定既是授權(quán)給公眾，同時(shí)也可以說(shuō)貶低了公眾的身份……把公民貶低為消費(fèi)者，似乎降低了公民作為與國(guó)家相對(duì)的權(quán)利和合法地位的擁有者的作用”，針對(duì)新公共管理的“顧客”缺陷，新公共服務(wù)主張政策制定與執(zhí)行中的共同參與。但是，新公共服務(wù)的主要范式邏輯是以服務(wù)為導(dǎo)向的對(duì)政府的去官僚化的改造，認(rèn)為政府的作用與角色不是直接的生產(chǎn)者，而是調(diào)停者、中介人和裁判員，從而輕視了協(xié)同治理中政府組織在共同決策中的角色和作用。因此，盡管新公共服務(wù)理論高調(diào)提出多元主體共同參與的種種設(shè)想，在民主治理上是一大進(jìn)步，但其與治理的民主邏輯依然具有質(zhì)的差異。

協(xié)同治理從治理的民主邏輯出發(fā)，倡導(dǎo)公共的、私人的以及非營(yíng)利部門(mén)一起參與正式的、以共識(shí)為導(dǎo)向的、商議的、旨在制定或執(zhí)行公共政策或管理公共事物或資產(chǎn)的治理安排，與公共問(wèn)題相關(guān)的多元主體地位平等，具有做出集體決策的實(shí)質(zhì)權(quán)力。與其他的公共治理范式相比，協(xié)同治理在治理的民主意義上而言是一個(gè)明顯的范式變革。

(二)協(xié)同治理的價(jià)值取向

以協(xié)同民主的方式組織公共管理，協(xié)同治理的價(jià)值取向也有別于其他的公共治理范式。百余年公共行政的發(fā)展史亦是以公平和效率為價(jià)值兩端的拉鋸戰(zhàn)。傳統(tǒng)公共行政以提高官僚機(jī)構(gòu)的行政效率為組織目標(biāo)。新公共管理通過(guò)借鑒管理主義提高政府回應(yīng)社會(huì)和提供公共服務(wù)供給的能力，其目標(biāo)追求也是以效率為導(dǎo)向。新公共行政的本質(zhì)依然是以行政效率為目標(biāo)導(dǎo)向，因?yàn)樾鹿残姓D重塑公共行政精神來(lái)解決官僚制回應(yīng)能力低的問(wèn)題，而回應(yīng)能力的問(wèn)題在本質(zhì)上屬于效率問(wèn)題。20 世紀(jì)后期的新公共服務(wù)提出了公共管理的倫理標(biāo)準(zhǔn)，其價(jià)值取向是社會(huì)公平的范疇，從而形成了效率與公平二元并存的價(jià)值格局。

從已有的實(shí)踐來(lái)看，協(xié)同治理的價(jià)值取向超越了效率和公平。它關(guān)注公共治理中的民主真實(shí)性、更好的公共理性與公共政策的合法性。其一，民主真實(shí)性是協(xié)同治理的前提性?xún)r(jià)值。在代議制民主模式下，非精英之外的利益主體被排斥在公共決策之外，這種治理的民主真實(shí)性是不充分甚至是缺失的。而在協(xié)同治理中，多元主體真正進(jìn)入決策過(guò)程，使民主的意義得到真實(shí)的體現(xiàn)。其二，更好的公共理性是協(xié)同治理的標(biāo)桿性?xún)r(jià)值。更好的公共理性是多方協(xié)商的結(jié)果。在協(xié)同治理中，理性既是過(guò)程性的，又是結(jié)果性的，因?yàn)楣裨谟行虻睾屠硇缘貐⑴c，這種參與又可以得出理性的認(rèn)知。其三，政策合法性是協(xié)同治理的輸出性?xún)r(jià)值。提高政策合法性是人們關(guān)于協(xié)同工具性?xún)r(jià)值的一個(gè)普遍共識(shí)。在協(xié)同治理中，公共協(xié)商不是私人利益的簡(jiǎn)單聚集，而是通過(guò)尋找多元主體認(rèn)可的共同利益及其實(shí)現(xiàn)路徑而制定政策，這樣的政策其合法性將大大提高。相比官僚層級(jí)命令或多數(shù)投票制，協(xié)商過(guò)程可能需要更多的時(shí)間來(lái)做出決策。但一旦能達(dá)成共識(shí)，那么協(xié)同的決策執(zhí)行將是順利和迅速的。

在這三個(gè)價(jià)值性目標(biāo)中，民主的真實(shí)性與公共理性在西方社會(huì)的民主認(rèn)知中被看作是一種難以調(diào)和的矛盾。民主的真實(shí)性要求更多的多元主體參與，但是多元主體的參與能否導(dǎo)致公共理性則是令人憂(yōu)慮的。因此，對(duì)于協(xié)同治理來(lái)說(shuō)同時(shí)實(shí)現(xiàn)民主的真實(shí)性與公共理性也是個(gè)實(shí)際的難題。

(三)協(xié)同治理的路徑設(shè)計(jì)

如何解決這一難題就在于能否設(shè)計(jì)出一個(gè)科學(xué)合理的程序來(lái)打破這一“民主魔咒”，所以協(xié)同治理的路徑設(shè)計(jì)就非常重要。對(duì)于協(xié)同治理來(lái)說(shuō)，研究者們通常認(rèn)為以討論為主的協(xié)商是比較合理的參與方式，因?yàn)橹挥性诔浞值脑?huà)語(yǔ)交往中才可能取得更好的公共理性。

協(xié)商，或者稱(chēng)為坦誠(chéng)和理性的溝通，被廣泛認(rèn)為是實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理的重要路徑。協(xié)商的質(zhì)量既取決于個(gè)體對(duì)其所代表利益的清晰的表達(dá)，又取決于有效的沖突解決戰(zhàn)略。有效的對(duì)話(huà)、建設(shè)性的自我利益表達(dá)、提出并回答挑戰(zhàn)性問(wèn)題、如實(shí)表達(dá)反對(duì)意見(jiàn)，這些都是構(gòu)建復(fù)雜和跨界溝通的重要組成部分?！皡f(xié)商不是簡(jiǎn)單的利益疊加，它需要周全地思量、傾聽(tīng)他人的觀(guān)點(diǎn)，并在涉及公共事務(wù)的問(wèn)題上做出共同的判斷”，協(xié)同治理為這種協(xié)商創(chuàng)造了“安全的”場(chǎng)景。無(wú)論是協(xié)商民主的倡導(dǎo)者，還是公眾參與和替代性爭(zhēng)端解決的倡導(dǎo)者，都認(rèn)同在協(xié)商中使利益相關(guān)者做出有意義表達(dá)的重要性。

排除了對(duì)利益相關(guān)者間真正對(duì)話(huà)有負(fù)面影響的政治偏見(jiàn)后的協(xié)商過(guò)程，是影響協(xié)同治理這種參與式民主的關(guān)鍵因素。理想的協(xié)商過(guò)程是，協(xié)同治理體系中的參與者都有平等機(jī)會(huì)把他們的建議和知識(shí)或信息輸入到集體決策過(guò)程中。換言之，所有參與者的政策建議都會(huì)平等地被其他參與者所考慮，并且參與者的信息在商議過(guò)程中都會(huì)被其他參與者參考。當(dāng)集體決策過(guò)程沒(méi)有被政治權(quán)利所左右時(shí)，協(xié)商過(guò)程中的參與者就能達(dá)成一個(gè)最能反映其成員集體利益的決策。參與者通過(guò)協(xié)商這個(gè)過(guò)程來(lái)更全面地了解他們所共同面臨的社會(huì)問(wèn)題，增長(zhǎng)他們解決問(wèn)題所需的知識(shí)和技術(shù)，并形成成功或失敗的社會(huì)記憶。當(dāng)協(xié)商過(guò)程中所有的參與者能更好地認(rèn)識(shí)到他們所面對(duì)的公共問(wèn)題，并且他們開(kāi)始相信，如果他們能認(rèn)識(shí)到他們利益的相互依存關(guān)系并在互信基礎(chǔ)上分享信息，那么他們就能夠共同解決復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題。多元主體平等充分互信地協(xié)商，是解決復(fù)雜公共問(wèn)題的協(xié)同治理的路徑依賴(lài)。

四、協(xié)同治理的比較優(yōu)勢(shì)及研究展望

協(xié)同治理作為一種“具有可滲透的結(jié)構(gòu)，可以跨越組織功能和邊界而聯(lián)系起來(lái)的組織形式”，被運(yùn)用到日益廣泛的政策領(lǐng)域。相比于現(xiàn)階段公共行政領(lǐng)域?yàn)槿怂熘钠渌贫劝才?，協(xié)同治理在復(fù)雜公共問(wèn)題的解決上具有獨(dú)特的制度優(yōu)勢(shì)。表1 概括了公共部門(mén)管理和公共服務(wù)提供的四種形式，一端是以韋伯威權(quán)制為基礎(chǔ)的官僚體系，另一端是完全的市場(chǎng)體系，中間是兩者的混合形式。

表1 四種制度安排

相比于傳統(tǒng)的韋伯威權(quán)為基礎(chǔ)的政府官僚制，通過(guò)協(xié)同治理形式做出的政策決策，將更具有可執(zhí)行性。政府官僚制是以命令和控制的方式來(lái)提供公共服務(wù)和對(duì)執(zhí)行政策的公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。政策制定是自上而下、封閉的，缺乏政策對(duì)象的參與和多元利益主體的充分協(xié)商。傳統(tǒng)官僚制制度在政策制定效率上可能略勝一籌，但是如果得不到政策對(duì)象心悅誠(chéng)服的認(rèn)可，那么政策實(shí)施環(huán)節(jié)遭遇的困難將可能使政策無(wú)法付諸實(shí)踐。

表1 中的第二個(gè)制度即公共服務(wù)外包制度，雖以威權(quán)為基礎(chǔ)但它使用外包來(lái)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。服務(wù)外包的支持者認(rèn)為，政府的責(zé)任在于募集資金并決定公共產(chǎn)品及服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，而實(shí)際的服務(wù)提供者則從公共組織、非營(yíng)利組織或者私人部門(mén)通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)挑選。從概念而言，這種形式可以被認(rèn)為是對(duì)第一種形式的重要地、有效地補(bǔ)充。相比于服務(wù)外包，協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)解決公共問(wèn)題需要集中參與部門(mén)的各項(xiàng)優(yōu)勢(shì)。參與合作的政府部門(mén)使協(xié)同治理具有合法性、權(quán)威性、透明性、責(zé)任性及公共性;參與合作的私人部門(mén)使協(xié)同治理通過(guò)私人資本市場(chǎng)和資金管理技術(shù)而確保有運(yùn)作的資金，并使協(xié)同治理同時(shí)具有創(chuàng)新精神、靈敏而迅捷、商業(yè)化操作、組織和個(gè)人激勵(lì)。而非營(yíng)利部門(mén)和民間組織對(duì)協(xié)同治理的最大影響，是使協(xié)同治理具有服務(wù)承諾，并作為提供公共物品和服務(wù)的中介組織所具有的服務(wù)意愿，以及道德勸說(shuō)和社會(huì)資本的有效運(yùn)用。

相比于以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的制度安排，協(xié)同治理更強(qiáng)調(diào)了公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)的合作，強(qiáng)調(diào)了公共部門(mén)在公共服務(wù)提供中不可替代的責(zé)任和角色。市場(chǎng)體制注重經(jīng)濟(jì)回報(bào)和自我利益，常常以經(jīng)濟(jì)理性作為行動(dòng)指導(dǎo)。而在追求自我利益過(guò)程中出現(xiàn)的負(fù)外部效應(yīng)，則無(wú)法完全只依靠市場(chǎng)來(lái)自我解決。而且，以協(xié)同治理的形式來(lái)解決的問(wèn)題，往往是復(fù)雜的問(wèn)題，不是僅僅依靠某個(gè)公共組織、非營(yíng)利組織或者私人部門(mén)通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，以一己之力即可完成的。協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)公共理性和民主參與，因而不同于完全受經(jīng)濟(jì)和競(jìng)爭(zhēng)驅(qū)動(dòng)而做出決策和采取行動(dòng)的市場(chǎng)交易行為。

由此可見(jiàn)，協(xié)同治理為多部門(mén)合作共同解決復(fù)雜公共問(wèn)題提供了一種新的治理形式。但隨著協(xié)同治理實(shí)踐的廣泛和深入開(kāi)展，協(xié)同治理的研究中還有許多有待進(jìn)一步探討和論證的理論問(wèn)題。

協(xié)同治理研究中的一個(gè)理論難題是與協(xié)同治理中參與者的協(xié)商行為有關(guān)。許多研究者用制度主義方法來(lái)描述協(xié)同治理的結(jié)構(gòu)和過(guò)程，卻很少關(guān)注個(gè)體或集體層面的協(xié)商行為。雖然實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)協(xié)同治理中存在著領(lǐng)導(dǎo)促進(jìn)和參與者利益相互依賴(lài)的條件時(shí)，參與者將更具有合作性和協(xié)商意愿，但公共行政研究者們卻很少關(guān)注在協(xié)商過(guò)程中參與者的實(shí)際行為。此外，也尚缺乏對(duì)參與者的協(xié)商行為是如何影響集體決策質(zhì)量進(jìn)行的研究。

協(xié)同治理研究中的另一個(gè)難題是協(xié)同治理中集體決策代表性的問(wèn)題。代表性是決定集體決策回應(yīng)性的一個(gè)關(guān)鍵因素。實(shí)證研究往往發(fā)現(xiàn)，即使商議過(guò)程中沒(méi)有政治權(quán)利左右其過(guò)程，協(xié)同治理中參與者們也不大可能做出能全面反映多樣化公民需求的決策，因?yàn)槿藗冾^腦中和集體行動(dòng)中所固有的行為傾向會(huì)影響協(xié)同治理的協(xié)商過(guò)程。如果參與者只共享那些與自身偏好一致的信息，以從集體決策中最大化自身利益，那么集體決策的高代表性就難以保證了。

此外，在現(xiàn)有協(xié)同治理和集體決策相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，需要進(jìn)一步研究的問(wèn)題還包括，在協(xié)同治理的商議過(guò)程中，人類(lèi)動(dòng)機(jī)對(duì)集體決策有何影響?集體商議過(guò)程中，怎樣的制度條件或管理干預(yù)能促進(jìn)協(xié)同治理的決策質(zhì)量?能否構(gòu)建協(xié)同治理的綜合理論框架?能否通過(guò)計(jì)算機(jī)模擬虛擬的協(xié)商過(guò)程來(lái)構(gòu)建集體信息共享和決策模型?這些問(wèn)題都有待于進(jìn)一步深入研究。

當(dāng)前我國(guó)社會(huì)發(fā)展矛盾與機(jī)遇并存，各種矛盾集中凸顯，給社會(huì)管理提出了新的挑戰(zhàn)。協(xié)同治理倡導(dǎo)打破部門(mén)主義的藩籬、化解部門(mén)間的邊界隔閡、調(diào)動(dòng)政府、社會(huì)、企業(yè)、非政府組織、非營(yíng)利組織等各類(lèi)組織的積極性，實(shí)現(xiàn)政府間、部門(mén)間、各類(lèi)組織間的通力合作，這對(duì)于我國(guó)加強(qiáng)和提高社會(huì)管理，創(chuàng)新社會(huì)管理模式有著重要啟示。借鑒西方國(guó)家協(xié)同治理經(jīng)驗(yàn)和理論，將有益于解決現(xiàn)階段層出不窮的公共治理難題，也將對(duì)我國(guó)公共行政領(lǐng)域的發(fā)展做出極大的知識(shí)推進(jìn)。