山東省進(jìn)城務(wù)工人員宅基地權(quán)益保障研究

李琳,鞠彬

(1.中國(guó)人民大學(xué)，北京 100872；2.山東省國(guó)土資源廳，山東 濟(jì)南 250014)

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山東省進(jìn)城務(wù)工人員宅基地權(quán)益保障研究

李琳1,鞠彬2

(1.中國(guó)人民大學(xué)，北京 100872；2.山東省國(guó)土資源廳，山東 濟(jì)南 250014)

通過(guò)調(diào)查研究與座談，分析了在城市有長(zhǎng)期穩(wěn)定職業(yè)與收入的進(jìn)城務(wù)工人員宅基地使用情況，總結(jié)了4個(gè)現(xiàn)狀，在此基礎(chǔ)上，探討了進(jìn)城務(wù)工人員宅基地權(quán)益存在的問(wèn)題，有針對(duì)性的提出了鼓勵(lì)“退宅進(jìn)城”和“以宅換房”、建立宅基地儲(chǔ)備交易機(jī)制、建立宅基地物權(quán)利益實(shí)現(xiàn)機(jī)制、完善相關(guān)配套機(jī)制等4方面措施，以期山東省進(jìn)城務(wù)工人員宅基地權(quán)益得到保障。

進(jìn)城務(wù)工人員;宅基地;權(quán)益保障；山東省

大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)向城市，為推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程做出了積極貢獻(xiàn)，然而，大批進(jìn)城務(wù)工人員長(zhǎng)期游離于城鄉(xiāng)之間，有些甚至已在城市安家落戶，擁有穩(wěn)定的職業(yè)和住宅，致使其在農(nóng)村的宅基地長(zhǎng)期閑置，尤其，新生代進(jìn)城務(wù)工人員思想理念發(fā)生變化，鄉(xiāng)土觀念沒(méi)那么深厚和強(qiáng)烈，將來(lái)再回農(nóng)村申請(qǐng)宅基地的可能性很小；80后和90后進(jìn)城務(wù)工人員中，約85%的人不再回農(nóng)村新申請(qǐng)宅基地，進(jìn)城務(wù)工人員的轉(zhuǎn)移就業(yè)和思想理念的轉(zhuǎn)變帶來(lái)了宅基地管理難度的加大，既要想辦法盤(pán)活農(nóng)村宅基地市場(chǎng)，又要切實(shí)保障進(jìn)城務(wù)工人員宅基地權(quán)益[1-4]。由于進(jìn)城務(wù)工人員本身和社會(huì)的原因?qū)е缕湔貦?quán)益在財(cái)產(chǎn)權(quán)、物權(quán)上得不到有效的實(shí)現(xiàn)。在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的進(jìn)程中，關(guān)注進(jìn)城務(wù)工人員這個(gè)龐大弱勢(shì)群體的宅基地權(quán)益，賦予其應(yīng)有的財(cái)產(chǎn)權(quán)、物權(quán)，具有至關(guān)重要的意義[5-9]①。

1 調(diào)研情況

1.1 調(diào)研區(qū)域概況

山東省總面積15.7萬(wàn)km2，占全國(guó)土地總面積的1.6%，下轄17市，137個(gè)縣(市、區(qū))，1826個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道辦事處)，現(xiàn)有人口9 733萬(wàn)人。全省建設(shè)用地面積為276.38萬(wàn)hm2，其中農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積139.83萬(wàn)hm2，占總建設(shè)用地面積的50.59%。根據(jù)山東省人民政府官網(wǎng)數(shù)據(jù)，2014山東省農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)131.2萬(wàn)人；2015年上半年全省農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)86.3萬(wàn)人。隨著城市化、工業(yè)化進(jìn)程的加快，全省每年約有100余萬(wàn)農(nóng)村人口流向城市。

為了解山東省進(jìn)城務(wù)工人員宅基地權(quán)益保障情況，分別到濟(jì)寧市梁寶寺鎮(zhèn)，泰安市天平辦事處，菏澤市張灣鎮(zhèn)、仿山鄉(xiāng)對(duì)進(jìn)城務(wù)工人員比例、宅基地基本情況、權(quán)益保障中存在的問(wèn)題和困難等內(nèi)容進(jìn)行實(shí)地調(diào)研。濟(jì)寧市梁寶寺鎮(zhèn)是一個(gè)集農(nóng)業(yè)型、工礦服務(wù)型、商貿(mào)流通型于一體的中心鎮(zhèn)，小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，有從事第三產(chǎn)業(yè)的便利條件；泰安市天平辦事處境內(nèi)交通網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)，農(nóng)戶在就近市區(qū)擇業(yè)較為普遍，長(zhǎng)距離進(jìn)城務(wù)工人員較少；菏澤市張灣鎮(zhèn)、仿山鄉(xiāng)地理位置較為偏遠(yuǎn)，進(jìn)城務(wù)工人員較多。

1.2 調(diào)研方法及樣本量

調(diào)研采取分層抽樣與隨機(jī)抽樣相結(jié)合的方法，調(diào)研區(qū)域選擇首先根據(jù)分層抽樣選擇代表不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，又在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中根據(jù)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平、進(jìn)城務(wù)工人員比例進(jìn)行分層選定行政村。每個(gè)行政村隨機(jī)抽樣選取若干進(jìn)城務(wù)工人員家庭進(jìn)行調(diào)研。調(diào)研中針對(duì)土地資源管理部門(mén)和村干部主要采取座談和詳談的方式；針對(duì)樣本村內(nèi)農(nóng)戶家庭主要采取隨機(jī)抽樣方法，采取發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷、入戶訪談的形式。共計(jì)訪問(wèn)干部和村民300余人，剔除無(wú)效問(wèn)卷后，有效問(wèn)卷278份。

2 基本情況

2.1 宅基地取得權(quán)益得到基本保障

作為農(nóng)村宅基地管理的基本制度，山東省在《山東省實(shí)施〈土地管理法〉辦法》中，確立了農(nóng)村宅基地管理的基本原則與標(biāo)準(zhǔn)，在堅(jiān)持一戶一宅基本制度的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格宅基地審批、取得程序。根據(jù)調(diào)查，濟(jì)寧、泰安、菏澤3市中，凡是戶籍未遷移出本村的進(jìn)城務(wù)工人員，在宅基地取得方面保留與本村集體其他經(jīng)濟(jì)組織成員同等的權(quán)利，取得條件與標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)，遵循一戶一宅、面積標(biāo)準(zhǔn)原則，如泰安市執(zhí)行個(gè)人申請(qǐng)，村委定戶，鄉(xiāng)鎮(zhèn)報(bào)批、放線、驗(yàn)收，縣級(jí)國(guó)土資源部門(mén)發(fā)證的宅基地審批程序，實(shí)現(xiàn)了宅基地審批過(guò)程中的公開(kāi)、公正、公平、透明。城中村和城鄉(xiāng)結(jié)合部等取消了宅基地分配制度的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，通過(guò)集中建設(shè)定向安置住房等方式，統(tǒng)一為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員包括進(jìn)城務(wù)工人員提供住房安置?？梢?jiàn)，進(jìn)城務(wù)工人員宅基地取得權(quán)得到基本保障。

2.2 進(jìn)城務(wù)工人員宅基地使用權(quán)受法律保護(hù)

宅基地使用權(quán)受法律保護(hù)，包括進(jìn)城務(wù)工人員在內(nèi)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)其合法取得的宅基地依法享有占有和使用的權(quán)利。為進(jìn)一步規(guī)范宅基地管理，山東省開(kāi)展了農(nóng)村宅基地登記發(fā)證工作。截至2015年6月底，按照歷年累計(jì)統(tǒng)計(jì)口徑，宅基地使用權(quán)應(yīng)發(fā)證220萬(wàn)宗，面積85.6萬(wàn)hm2，已發(fā)證211.5萬(wàn)宗，面積80.4萬(wàn)hm2，其中發(fā)證宗數(shù)比率96.09%，發(fā)證面積比率為93.9%。為加強(qiáng)宅基地產(chǎn)權(quán)管理，山東省結(jié)合建制鎮(zhèn)地籍測(cè)量工作，依法及時(shí)調(diào)處宅基地權(quán)屬爭(zhēng)議，切實(shí)保障進(jìn)城務(wù)工人員宅基地權(quán)益。據(jù)調(diào)查，只要戶籍未遷移，進(jìn)城務(wù)工人員均有權(quán)利決定自家宅基地的保留和騰退，集體經(jīng)濟(jì)組織不能隨意干涉。在土地征收中涉及進(jìn)城務(wù)工人員宅基地和房屋拆遷的，均按照當(dāng)?shù)亟y(tǒng)一的征地、拆遷補(bǔ)償和安置標(biāo)準(zhǔn)，給予進(jìn)城務(wù)工人員同等的補(bǔ)償和安置。

2.3 進(jìn)城務(wù)工人員宅基地處置權(quán)受?chē)?yán)格限制

在現(xiàn)行法律制度下，進(jìn)城務(wù)工人員宅基地及其房屋不能進(jìn)入市場(chǎng)自由買(mǎi)賣(mài)，更不得向本村集體經(jīng)濟(jì)組織外的成員出售，宅基地的處置僅限于繼承、贈(zèng)與、在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓及集體經(jīng)濟(jì)組織收回等形式，宅基地退出缺乏有效途徑和渠道。而且，集體經(jīng)濟(jì)組織收回補(bǔ)償非常低。如濟(jì)寧市對(duì)進(jìn)城落戶的務(wù)工人員自愿退出宅基地的，每戶給予1.5萬(wàn)～2.5萬(wàn)元的補(bǔ)償，而且城鄉(xiāng)社保體系不銜接，進(jìn)城務(wù)工人員心存顧慮，一旦在城里維持不下去，農(nóng)村宅基地和承包地是他們最基本的生產(chǎn)生活保障。另一方面，城中村和城鄉(xiāng)結(jié)合部的進(jìn)城務(wù)工人員經(jīng)濟(jì)意識(shí)較強(qiáng)，受城市房?jī)r(jià)飆升的影響，對(duì)宅基地升值寄予一定預(yù)期，偏向于待價(jià)而沽，即使在城鎮(zhèn)買(mǎi)了房也不愿退出農(nóng)村的宅基地。據(jù)調(diào)查，83.2%進(jìn)城務(wù)工人員希望保留宅基地，其中一戶多宅的選擇了可有償轉(zhuǎn)讓多余宅基地，進(jìn)城務(wù)工人員宅基地處置權(quán)受思想和法律的雙重限制。2015年8月，國(guó)務(wù)院制定下發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，指出慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)設(shè)立抵押的，需將宅基地使用權(quán)與住房所有權(quán)一并抵押。這項(xiàng)政策為進(jìn)城務(wù)工人員宅基地處置打開(kāi)一個(gè)窗口，但該政策尚未進(jìn)入實(shí)施階段，還有待進(jìn)一步細(xì)化。

2.4 進(jìn)城務(wù)工人員居住選擇趨于多元化

根據(jù)問(wèn)卷調(diào)查，在就業(yè)地?fù)碛凶》康谋壤齼H為5.7%，23.1%的進(jìn)城務(wù)工人員住單位集體宿舍或統(tǒng)一租賃住房，6.5%的進(jìn)城務(wù)工人員住臨時(shí)搭建的工棚，54.9%的進(jìn)城務(wù)工人員租房居住，其他人寄宿在城區(qū)親戚家?？傮w看來(lái)，外出務(wù)工時(shí)間較長(zhǎng)的已婚進(jìn)城務(wù)工人員，經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)，在就業(yè)地或家鄉(xiāng)縣城購(gòu)買(mǎi)住房的意愿和能力較高，而且隨著文化程度的提高，買(mǎi)房意愿和能力比例也呈現(xiàn)出上升趨勢(shì)。進(jìn)城務(wù)工人員對(duì)未來(lái)居住去向的選擇呈現(xiàn)多元化特征：年輕一代特別是80后進(jìn)城務(wù)工人員以及文化水平較高、有特殊技能和長(zhǎng)期穩(wěn)定職業(yè)的中青年家庭，多數(shù)表示在就業(yè)地或者家鄉(xiāng)縣城購(gòu)買(mǎi)住房，不再回農(nóng)村居住宅基地；年齡較大的老年進(jìn)城務(wù)工人員家庭，受“落葉歸根”傳統(tǒng)思想的影響，將來(lái)還回鄉(xiāng)養(yǎng)老，希望能持續(xù)保留宅基地。

3 面臨的問(wèn)題

3.1 宅基地閑置浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重

依據(jù)我國(guó)康復(fù)治療技術(shù)崗位任務(wù)分析的研究[6]，對(duì)言語(yǔ)治療技術(shù)崗位工作任務(wù)的分析共列舉了6項(xiàng)，結(jié)果顯示，ST崗位需要掌握的前四項(xiàng)任務(wù)分別是ST4、ST6、ST2、ST5，提示在言語(yǔ)治療中對(duì)失語(yǔ)癥康復(fù)需求較多，此外，吞咽功能的康復(fù)也是言語(yǔ)康復(fù)的重點(diǎn)任務(wù)（見(jiàn)表5）。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，濟(jì)寧、泰安、菏澤3市中閑置宅基地面積占總數(shù)的4.85%。調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)，約1/3的農(nóng)民擁有2處以上宅基地，農(nóng)民宅基地閑置和住房空置問(wèn)題普遍存在。雖然《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，但長(zhǎng)期以來(lái)，各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村規(guī)劃投入少，村莊規(guī)劃出現(xiàn)了“無(wú)規(guī)可依，有規(guī)難依”的狀況，農(nóng)民家中男丁長(zhǎng)到一定年齡即可申請(qǐng)宅基地，村民申請(qǐng)的宅基地一般是在自己的承包地或原有宅基地上，如何建房隨意性大，出現(xiàn)了多占、多建、無(wú)序建房等現(xiàn)象，而且拆舊建新審批政策執(zhí)行不夠到位，重視新批宅基地，輕視舊宅基地回收，再加上繼承、贈(zèng)與等原因出現(xiàn)一戶多宅現(xiàn)象。尤其是在城市有長(zhǎng)期穩(wěn)定職業(yè)和收入，不準(zhǔn)備再回農(nóng)村生活的進(jìn)城務(wù)工人員，雖然有宅基地但不準(zhǔn)備建房，導(dǎo)致宅基地上無(wú)住房、有房無(wú)人住的閑置浪費(fèi)現(xiàn)象非常嚴(yán)重。

3.2 宅基地隱形流轉(zhuǎn)大量存在。

盡管?chē)?guó)家、省、市出臺(tái)了一系列禁止宅基地及房屋向非農(nóng)流轉(zhuǎn)的規(guī)定，但是，財(cái)產(chǎn)性權(quán)利主體對(duì)自有財(cái)產(chǎn)性權(quán)利有著強(qiáng)烈的增值沖動(dòng)，對(duì)于進(jìn)城務(wù)工人員尤為如此[10]。隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，土地的市場(chǎng)價(jià)值日漸凸顯，長(zhǎng)期在外就業(yè)的進(jìn)城務(wù)工人員，面對(duì)閑置在家的宅基地和住房，伴隨著利益驅(qū)動(dòng)和經(jīng)濟(jì)意識(shí)的提升，部分采取租賃、轉(zhuǎn)讓、出售、作價(jià)入股等形式進(jìn)行宅基地流轉(zhuǎn)，形成了事實(shí)上的宅基地隱形市場(chǎng)，而且，流轉(zhuǎn)比例日益增高。然而由于缺乏相關(guān)法律法規(guī)支撐，進(jìn)城務(wù)工人員又常年在外打工，由此引發(fā)的權(quán)屬紛爭(zhēng)也越來(lái)越多，進(jìn)城務(wù)工人員宅基地權(quán)益受到嚴(yán)重威脅。

3.3 進(jìn)城務(wù)工人員宅基地退出難

雖然中央、國(guó)土資源部出臺(tái)了鼓勵(lì)農(nóng)民騰退多余宅基地并進(jìn)行復(fù)耕的相關(guān)規(guī)定，但對(duì)閑置宅基地沒(méi)有收回利用的操作性規(guī)定，專(zhuān)門(mén)針對(duì)農(nóng)村宅基地退出具體配套的法律法規(guī)和政策還未出臺(tái)[11]。農(nóng)民群眾大部分認(rèn)為宅基地是祖上傳下來(lái)的，即使宅基地長(zhǎng)期處于閑置狀態(tài)，對(duì)收回其宅基地仍有較大抵觸情緒；部分進(jìn)城務(wù)工人員雖然在城里有一定職業(yè)和工資收入，但是工作并不穩(wěn)定，在沒(méi)有商品房和養(yǎng)老保險(xiǎn)、最低生活保障等各類(lèi)公共產(chǎn)品和社會(huì)福利的情況下，強(qiáng)制讓進(jìn)城務(wù)工人員放棄宅基地這個(gè)“根”存在較大社會(huì)隱患。

3.4 進(jìn)城務(wù)工人員宅基地物權(quán)缺失

由于宅基地缺乏退出機(jī)制，宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)益難以實(shí)現(xiàn)?！吨腥A人民共和國(guó)物權(quán)法》賦予宅基地用益物權(quán)的屬性。從法律上講，完整的用益物權(quán)包括占有、使用和收益的權(quán)益，但因配套的法律法規(guī)和政策制度尚未跟上，宅基地用益物權(quán)僅停留在文件中，農(nóng)民的宅基地用益物權(quán)尤其是收益權(quán)難以實(shí)現(xiàn)。宅基地產(chǎn)權(quán)制度不完善、產(chǎn)權(quán)不明晰，導(dǎo)致宅基地物權(quán)無(wú)法實(shí)現(xiàn)，有條件退出的不愿退出，造成部分進(jìn)城務(wù)工人員在農(nóng)村、城市雙重占地，城市土地資源緊缺和農(nóng)村宅基地閑置并存；農(nóng)村宅基地和房屋作為財(cái)產(chǎn)但不能實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)變現(xiàn)，導(dǎo)致進(jìn)城務(wù)工人員收入結(jié)構(gòu)中財(cái)產(chǎn)性收入?yún)T乏。

3.5 宅基地退出配套機(jī)制不健全

3.6 宅基地使用現(xiàn)狀短期內(nèi)難以改變

目前進(jìn)城務(wù)工人員多數(shù)住在用人單位的公寓宿舍或是在外租賃住房，他們依靠宅基地分配制度在農(nóng)村無(wú)償獲得了宅基地，并建設(shè)有比較寬敞的住房。但由于宅基地轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)非常小，即使位置較好的宅基地和住房也很難賣(mài)得高價(jià)，而城市住房?jī)r(jià)格連年升高，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出進(jìn)城務(wù)工人員負(fù)擔(dān)的范疇，絕大多數(shù)進(jìn)城務(wù)工人員沒(méi)有在城市購(gòu)房的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，這種狀況使進(jìn)城務(wù)工人員難以克服他們家在農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)，因此，在社會(huì)保障體系尚不完善的情況下，因進(jìn)城務(wù)工人員外出造成的不完全居住型和完全不居住型的農(nóng)村“空心戶”和“空心村”短期內(nèi)難以改變。

4 政策建議

4.1 鼓勵(lì)“退宅進(jìn)城”和“以宅換房”

鑒于當(dāng)前的社會(huì)保障機(jī)制不健全，鼓勵(lì)有條件的進(jìn)城務(wù)工人員退出宅基地進(jìn)城鎮(zhèn)落戶，凡自愿退出宅基地到城鎮(zhèn)購(gòu)房定居或有其他住房保障的進(jìn)城務(wù)工人員，根據(jù)退出宅基地(含地上建筑物、附著物)的評(píng)估價(jià)值給予一定補(bǔ)償。加大財(cái)政力度，逐步提高宅基地騰退補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和水平。在城市住房保障體系中將進(jìn)城務(wù)工人員納入在內(nèi)，允許其在經(jīng)濟(jì)適用房、公共租賃住房、廉租房、限價(jià)商品房等保障性住房的申請(qǐng)、分配方面享有與城市居民同等的待遇。如果夫妻一方有住房公積金，可以申請(qǐng)個(gè)人住房公積金貸款；鼓勵(lì)進(jìn)城務(wù)工人員按照規(guī)定的置換標(biāo)準(zhǔn)，用農(nóng)村宅基地?fù)Q取小城鎮(zhèn)、中心村或農(nóng)村新型社區(qū)的住宅。置換住房由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村集體經(jīng)濟(jì)組織確定標(biāo)準(zhǔn)面積，統(tǒng)一組織建設(shè)。

4.2 建立宅基地儲(chǔ)備交易機(jī)制

實(shí)行宅基地收購(gòu)儲(chǔ)備。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源所為平臺(tái)，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，實(shí)施宅基地收購(gòu)儲(chǔ)備。儲(chǔ)備的宅基地首先保障新增宅基地需求，其次用于經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地，最后結(jié)余的實(shí)行復(fù)墾整治。鼓勵(lì)進(jìn)城務(wù)工人員將閑置的宅基地有償交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)收購(gòu)儲(chǔ)備平臺(tái)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)給予不低于市場(chǎng)價(jià)值的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。推進(jìn)宅基地使用權(quán)交易，將進(jìn)城務(wù)工人員宅基地使用權(quán)納入交易市場(chǎng)，統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管，允許進(jìn)城務(wù)工人員將其擁有的房屋連同宅基地有償轉(zhuǎn)讓或出租給符合建房條件的本村村民，允許宅基地使用權(quán)在縣區(qū)范圍內(nèi)出租、轉(zhuǎn)讓、抵押，充分顯化宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值，增加進(jìn)城務(wù)工人員收入。

4.3 建立宅基地物權(quán)利益實(shí)現(xiàn)機(jī)制

《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第152條規(guī)定：宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。據(jù)調(diào)查，37.6%的進(jìn)城務(wù)工人員，不再僅僅關(guān)注宅基地取得、分配和使用權(quán)益，更加重視宅基地用益物權(quán)的實(shí)現(xiàn)。尤其是近年來(lái)，隨著《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》的頒布實(shí)施，進(jìn)城務(wù)工人員的權(quán)利意識(shí)和法制觀念逐漸增強(qiáng)，要加快制定宅基地用益物權(quán)實(shí)施細(xì)則，落實(shí)宅基地用益物權(quán)，健全完善宅基地產(chǎn)權(quán)制度，明晰宅基地產(chǎn)權(quán)權(quán)能，賦予宅基地使用權(quán)人尤其是長(zhǎng)期在城市就業(yè)的進(jìn)城務(wù)工人員必要的收益權(quán)和處分權(quán)，有序推進(jìn)進(jìn)城務(wù)工人員在更廣范圍、更大權(quán)限上實(shí)現(xiàn)宅基地用益物權(quán)。

4.4 完善相關(guān)配套機(jī)制

(1)建立資金保障機(jī)制。允許各縣區(qū)從土地出讓價(jià)款、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)基金等收益中，提取一定比例的資金作為退出宅基地補(bǔ)償?shù)膯?dòng)資金。建立多元化的資金籌措機(jī)制，通過(guò)政府出資、復(fù)墾指標(biāo)交易、超占宅基地有償使用收益、經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地、吸引社會(huì)資本投入等方式多渠道籌集資金，確保宅基地儲(chǔ)備、交易有充足的資金保障。

(2)完善進(jìn)城務(wù)工人員基本養(yǎng)老保障機(jī)制。充分運(yùn)用稅收優(yōu)惠政策激勵(lì)和支持用人單位為進(jìn)城務(wù)工人員繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，對(duì)“退宅進(jìn)城”進(jìn)城務(wù)工人員與用人單位建立勞動(dòng)關(guān)系、完全市民化的，實(shí)行宅基地、住房、承包地有償轉(zhuǎn)讓制度，將其轉(zhuǎn)讓收入全部或部分納入城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)范圍，享有與城鎮(zhèn)企業(yè)職工同等的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。對(duì)于沒(méi)有市民化、戶籍仍在農(nóng)村的進(jìn)城務(wù)工人員，增加社會(huì)保障補(bǔ)貼，增設(shè)進(jìn)城務(wù)工人員社會(huì)保障基金，在其退出宅基地后，按照收益比例納入社會(huì)保障基金。

(3)完善進(jìn)城務(wù)工人員醫(yī)療衛(wèi)生保障機(jī)制。“退宅進(jìn)城”進(jìn)城務(wù)工人員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，實(shí)行與城鎮(zhèn)職工相同的社會(huì)統(tǒng)籌、個(gè)人賬戶相結(jié)合的城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)或新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度；沒(méi)有條件參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的，及時(shí)納入城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)范圍。對(duì)不穩(wěn)定就業(yè)的進(jìn)城務(wù)工人員，建立大病醫(yī)療保險(xiǎn)制度，由農(nóng)村信用社或農(nóng)村儲(chǔ)蓄銀行等專(zhuān)門(mén)建立儲(chǔ)蓄賬戶，使用人單位聘用進(jìn)城務(wù)工人員期間，定期存入一定比例的保險(xiǎn)金，保障進(jìn)城務(wù)工人員醫(yī)療衛(wèi)生權(quán)益。

(4)完善進(jìn)城務(wù)工人員教育培訓(xùn)機(jī)制。打破進(jìn)城務(wù)工人員就業(yè)壁壘，為進(jìn)城務(wù)工人員提供專(zhuān)門(mén)、有針對(duì)性的建筑、家政、保衛(wèi)等就業(yè)技能陪訓(xùn)，保證其在城鎮(zhèn)化過(guò)程中獲得更多的就業(yè)機(jī)會(huì)和穩(wěn)定收入。針對(duì)進(jìn)城務(wù)工人員子女教育問(wèn)題，應(yīng)合理配置教育資源，采取堵疏結(jié)合方式，既引導(dǎo)進(jìn)城務(wù)工人員子女就近入學(xué)，又在進(jìn)城務(wù)工人員聚集區(qū)建設(shè)打工子弟學(xué)校，改善進(jìn)城務(wù)工人員子女受教育環(huán)境，使他們獲得與城鎮(zhèn)居民子女同等的義務(wù)教育條件。

[1] 張怡然,邱道持,李艷,等.農(nóng)民工進(jìn)城落戶與宅基地退出影響因素分析——基于重慶市開(kāi)縣357份農(nóng)民工的調(diào)查問(wèn)卷[J].中國(guó)軟科學(xué),2011,(2):62-68.

[2] 胡銀根,張曼.農(nóng)民工宅基地退出的補(bǔ)償意愿及影響因素研究——基于武漢市城市圈的問(wèn)卷調(diào)查[J].華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2013,(4):90-95.

[3] 何鳳山,唐健,魏西云,等.實(shí)現(xiàn)發(fā)展和穩(wěn)定雙贏——農(nóng)民工宅基地權(quán)益情況調(diào)研報(bào)告[J].中國(guó)土地,2012,(3):42-44.

[4] 劉守英.中共十八屆三中全會(huì)后的土地制度及其實(shí)施[J].法商研究,2014,(2):3-10.

[5] 阮建明,祝麟.對(duì)探索建立農(nóng)民住房抵押貸款機(jī)制的幾點(diǎn)思考[J].浙江金融,2008,(10):17-18.

[6] 賈俊民.社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中的農(nóng)民工問(wèn)題[J].古今農(nóng)業(yè),2008,(2):29-39.

[7] 林建偉,王書(shū)娟.關(guān)于完善中國(guó)農(nóng)村宅基地制度的若干思考——從權(quán)能缺失角度多做的分析[J].福建政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào),2009,39(1):64-69.

[8] 張志武.農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的改革與完善[D].廣西師范大學(xué)碩士論文,2011.

[9] 雷愛(ài)先.農(nóng)民工宅基地權(quán)益保障：存在問(wèn)題和對(duì)策[J].團(tuán)結(jié),2014,(3):53-55.

[10] 范玲,劉磊,婁凌燕.黑龍江省農(nóng)民工宅基地權(quán)益保護(hù)理由探討[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊,2012,(2):179-180.

[11] 黃璐水,羅海波,中鋒.貴州省農(nóng)村宅基地退出的障礙因素調(diào)研與對(duì)策建議[J].中國(guó)農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃,2014,(4):94-99.

Research on Protecting the Rights and Interests of Migrant Workers in Shandong Province

LI Lin1, JU Bin2

(1.Renmin University of China, Beijing 100872, China; 2. Shandong Department of Land and Resources, Shandong Jinan 250014, China)

Through investigation and discussion, using condition of the homestead owned by the migrant workers who have obtained long-time stable occupation and income in cities have been analyzed. It can be studied in four items: problems of rural homestead rights of migrant workers. Four targeting suggestions have been put forward: encouraging “exit rural homestead and enter the town “and “exchange rural homestead for rooms”, establishing rural homestead reserve and trade mechanism, establishing the implementation mechanism of the interests of the rural homestead property rights, and improving the mechanism of the relevant supplementary measures. Its aims to guarantee the homestead rights of rural migrant workers in Shandong province.

Migrant worker; rural homestead; rights and interests protection; Shandong province

2015-06-22；

2015-09-25；編輯：王敏

李琳(1985—)，女,山東東阿人，博士研究生，主要研究方向?yàn)檗r(nóng)村土地制度改革;E-mail:52760698@qq.com ①該文稱(chēng)進(jìn)城務(wù)工人員是指從村鎮(zhèn)進(jìn)入城市打工的人員，是農(nóng)民工中進(jìn)入城鎮(zhèn)離土又離鄉(xiāng)的農(nóng)村勞動(dòng)力。

F249.2

C

李琳,鞠彬.山東省進(jìn)城務(wù)工人員宅基地權(quán)益保障研究[J].山東國(guó)土資源，2015，31(11)：74-78.LI Lin, JU Bin.Research on Protecting the Rights and Interests of Migrant Workers in Shandong Province[J].Shandong Land and Resources,2015，31(11)：74-78.