韓國環(huán)境污染侵害糾紛調(diào)停制度

■文/韓承勛

韓國環(huán)境污染侵害糾紛調(diào)停制度

Dispute resolution system of Environmental Impairment in Korea

■文/韓承勛

非訴調(diào)解機(jī)制(Alternative Dispute Resolution; ADR)中的環(huán)境糾紛調(diào)停制度是法庭以外的解決糾紛的一種制度。當(dāng)事人雙方能夠共同自覺地商議，是比較自主解決的方式。采取司法機(jī)關(guān)的公平可行性，充分利用行政機(jī)關(guān)的專業(yè)的科學(xué)知識和信息，行政機(jī)關(guān)積極的介入并迅速的解決就是環(huán)境糾紛調(diào)停制度的相對優(yōu)點(diǎn)。

一、韓國環(huán)境污染侵害糾紛調(diào)停制度概述

（一）環(huán)境污染侵害糾紛調(diào)停制度概念

環(huán)境侵害一般來說就是環(huán)境污染以及環(huán)境損毀對人或者環(huán)境造成的不良影響。參照韓國《環(huán)境糾紛仲裁法》第二條第一款規(guī)定的環(huán)境侵害的定義和范圍，有對環(huán)境污染侵害的明確規(guī)定；相對應(yīng)的環(huán)境損害的規(guī)定只是提到對自然生態(tài)界的破壞。另外，本法第二條第二款規(guī)定的對于環(huán)境糾紛的重點(diǎn)主要是圍繞事后救濟(jì)來展開的。翻看近來的環(huán)境糾紛的視頻會發(fā)現(xiàn)，相對于環(huán)境危害的事后救濟(jì)，更應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注未來侵害發(fā)生的可能性，這也是未來的一個大趨勢。

一般對于環(huán)境侵害引起的環(huán)境糾紛的解決方法有：①通過加害方和受害方雙方直接對話來和解；②要求通過行政制裁介入等方法來解決；③利用行政介入請求權(quán)等個人公民權(quán)利；④申請通過糾紛調(diào)停制度來調(diào)停紛爭；⑤法院訴訟。法院訴訟中解決糾紛的方法有，根據(jù)民事訴訟通過請求賠償損失或者拘留等方來解決糾紛，或者根據(jù)上訴來消除或預(yù)防糾紛。為了彌補(bǔ)訴訟制度的不足和約束性，除了審判還有糾紛解決制度中的環(huán)境糾紛調(diào)停制度。

環(huán)境糾紛調(diào)停制度是為了能夠通過訴訟以外的方法迅速、公正地解決侵害糾紛，通過準(zhǔn)司法糾紛解決機(jī)構(gòu)根據(jù)環(huán)境侵害出臺的一個制度。還必須考慮怎樣把糾紛當(dāng)事人向環(huán)境糾紛解決方案上引導(dǎo)的方法，一般情況下環(huán)境侵害引起的糾紛，對加害方有利的情況比較常見，受害人的地位處于劣勢，很容易被加害人強(qiáng)制要求接受其所提出的條件，所以很難維持受害救助的公平和公正性。通過法院的最終判決來解決環(huán)境糾紛是最好的方法，但是這樣就需要很長的時間和昂貴的費(fèi)用，還存在環(huán)境侵害的特征和法理的難度，要用到科學(xué)的專業(yè)知識也是比較難解決的問題。因此，為了能夠迅速公正的挽救國民健康和財產(chǎn)上的侵害，1990年韓國制訂了《環(huán)境糾紛仲裁法》，并于1991年開始實(shí)行。該法是環(huán)境政策基本法第29條“國家和地方自治團(tuán)體在由環(huán)境污染和環(huán)境損毀引起的糾紛或其他環(huán)境相關(guān)的糾紛發(fā)生時，為了能夠迅速公正的解決糾紛必須尋求必要的可行政策”的規(guī)定，同法第30條中有“國家以及地方自治團(tuán)體為了能夠順利的挽救由環(huán)境污染和環(huán)境損毀引起的侵害必須尋求必要的可行政策”，就根據(jù)個別對策法制訂了環(huán)境糾紛仲裁法。

（二）環(huán)境污染侵害糾紛調(diào)停制度改革

韓國最早的環(huán)境法—1963年制訂的《污染防治法》里并沒有環(huán)境糾紛調(diào)停制度，到1971年的修訂法里才初次加入了這個概念（《污染防治法》第19條），當(dāng)時并沒有取得特別理想的效果。1977年制訂的《環(huán)境保全法》第53條對環(huán)境污染侵害糾紛調(diào)停做出了相關(guān)規(guī)定。為了試行環(huán)境污染侵害糾紛調(diào)停業(yè)務(wù)，糾紛仲裁委員會作為一個非常設(shè)機(jī)構(gòu)被成立，無論是在因果關(guān)系舉證，還是侵害調(diào)查中都需要第三方專業(yè)的援助，但是并沒有設(shè)立專門負(fù)責(zé)調(diào)停糾紛的機(jī)構(gòu)。由于糾紛解決方式中對于單方面或者雙方提出的調(diào)停方案存在只能斡旋和缺乏積極主動的糾紛解決程序等局限，因而環(huán)境糾紛得到解決的實(shí)例微乎其微。為了改善舊環(huán)境保全法上的眾多問題，并積極的應(yīng)對環(huán)境糾紛迅速公正的挽救國民人身及財產(chǎn)上的侵害，將環(huán)境糾紛調(diào)停制度作為附法改為了單行法，制訂了《環(huán)境污染侵害糾紛仲裁法》（法律第4258號），1997年專門修訂為現(xiàn)行的《環(huán)境糾紛仲裁法》。這部法規(guī)將環(huán)境糾紛的斡旋、調(diào)停以及仲裁程序等功能集于一身。2012年2月又對《環(huán)境糾紛仲裁法》的“環(huán)境侵害的原因及范圍”、“環(huán)境糾紛的調(diào)?！毕嚓P(guān)部分的條款進(jìn)行了修訂。

（三）韓國環(huán)境污染侵害糾紛調(diào)停的現(xiàn)狀

1991年7月到2013年12月，中央環(huán)境糾紛仲裁委員會成立期間，共受理糾紛3593起，解決3045起，389起以當(dāng)事人撤訴告終，141起仍在處理中。

已經(jīng)得到解決的3045起糾紛中由于噪音和震動造成的有2600（85%）起，大氣污染188起（6%），水質(zhì)污染84起（3%），光照118起（4%），其他55起（2%），具體受到的侵害內(nèi)容中精神方面的侵害有1157起（38%）占最大比重，建筑物和精神方面共同受害的有703起（32%），畜產(chǎn)品損失368起（12%），農(nóng)作物損失198起（7%），建筑物損失100起（3%），水產(chǎn)品80起（3%），其他439起（14%）。

環(huán)境糾紛申請事件3045起中處理時間在3個月以內(nèi)的有523起（17%），4-6個月的1249起（41%），7-9個月的有1177起（39%），9個月以上的96起（3%），平均處理時間為5個半月。

從環(huán)境糾紛處理事件類型來看，3045起中仲裁事件一共2981起，其中又有裁決賠償?shù)?513起（51%），駁回372起（12%），采取隔音處理的18起（1%），斡旋1078起（36%），調(diào)停事件一共64起，這之中又有斡旋成功26起（40%），斡旋中斷33起（52%），駁回5起（8%）。以上3045起事件中當(dāng)事人服從處理結(jié)果的2547起（85%），調(diào)停中斷并提起訴訟的455起（15%）。

二、韓國環(huán)境糾紛調(diào)停機(jī)關(guān)

（一）環(huán)境污染侵害糾紛調(diào)停委員會

1.設(shè)立目的

《環(huán)境糾紛仲裁法》是以通過環(huán)境糾紛的斡旋、調(diào)停以及裁決的程序，迅速公正高效的解決環(huán)境糾紛，并保護(hù)環(huán)境以及挽救國民的人身及財產(chǎn)不受侵害為目的的（同法第一條）。為了達(dá)成目的環(huán)境糾紛調(diào)停的專門負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)環(huán)境部內(nèi)設(shè)有中央環(huán)境糾紛仲裁委員會（下稱中央仲裁委員會），特別市和廣域市以及道內(nèi)設(shè)有地方環(huán)境糾紛仲裁委員會（下稱地方仲裁委員會）（同法第4條）。環(huán)境糾紛仲裁委員會是1991年設(shè)立的系獨(dú)立性合議制行政機(jī)關(guān)，是實(shí)行準(zhǔn)司法任務(wù)的機(jī)關(guān)。

2.業(yè)務(wù)范圍

環(huán)境糾紛委員會所管的業(yè)務(wù)就是《環(huán)境糾紛仲裁法》第5條規(guī)定的：“環(huán)境糾紛的調(diào)停，環(huán)境侵害相關(guān)的信訪的調(diào)查分析以及商談，為了預(yù)防和解決糾紛的制度和政策的研究以及建議，環(huán)境侵害的預(yù)防和救助相關(guān)的教育以及宣傳，其他法令里委員會所管范圍的相關(guān)規(guī)定事項”。環(huán)境糾紛調(diào)停的申請：在所屬的環(huán)境糾紛仲裁委員會提交簡單的申請表以及少額的費(fèi)用后馬上就能受理。受害人和加害人都可以申請斡旋或者調(diào)停，申請調(diào)停時需要進(jìn)行現(xiàn)場拍照、污染物質(zhì)取樣以及保管等侵害事實(shí)的證據(jù)。同時，裁決階段加害人以及受害人也都可以申請。

（二）中央環(huán)境污染侵害糾紛仲裁委員會

1.委員會組成

中央仲裁委員會處理的是超過一億韓元的環(huán)境侵害引起的糾紛、國家或者地方自治團(tuán)體為當(dāng)事人的糾紛的調(diào)停，牽涉到2個以上的市道管轄范圍的糾紛的調(diào)停，職權(quán)調(diào)停還有由建設(shè)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施等原因引起的地方自治團(tuán)體之間的糾紛的調(diào)停等。2012年2月修訂版《環(huán)境糾紛仲裁法》第7條第1項規(guī)定中央仲裁委員會由包括委員長1人在內(nèi)的15人組成，其中規(guī)定常任委員不得超過3人，截止到現(xiàn)在“常任委員”一直都是由委員長一人組成?！胺浅Ｈ挝瘑T”在第8條第1項中規(guī)定，由滿足資格條件的外部專業(yè)人士構(gòu)成。裁決事件的情況須參加仲裁委員會的會議，并就糾紛調(diào)停事件提出意見用以對糾紛事件做出最終的判斷。關(guān)于委員的資格條件在同法第8條第1項中要求，必須由擁有環(huán)境相關(guān)的豐富的知識以及經(jīng)驗者擔(dān)任，一般是由環(huán)境部長官提名，由總統(tǒng)任命或者是委托。委員的任期一般是2年，也有可能連任（同法第8條）。

2.審查官及外部專家

受理的環(huán)境糾紛事件的實(shí)質(zhì)調(diào)查以及侵害評估業(yè)務(wù)是由“審查官”來負(fù)責(zé)的。根據(jù)《環(huán)境糾紛仲裁法》第13條第2項1,2號的規(guī)定，“審查官”擔(dān)任實(shí)施對糾紛調(diào)停必要的事實(shí)調(diào)查以及因果關(guān)系的追查，環(huán)境侵害額的計算以及計算標(biāo)準(zhǔn)的研究開發(fā)等專業(yè)業(yè)務(wù)的重要角色。同法第13條第3項中規(guī)定，為了能處理一些專業(yè)情況，委員長針對特殊事件而委托相關(guān)專家以確保以上各個業(yè)務(wù)的順利進(jìn)行。

對于“外部專家”本法第13條第3項以及同法試行令第6條，每起事件可以委托10人以內(nèi)的相關(guān)專家，主要是負(fù)責(zé)對噪音震動等專業(yè)技術(shù)性內(nèi)容的咨詢及分析，這些內(nèi)容也將寫進(jìn)仲裁委員會的會議資料和遞交給審查官的審查報告里。

（三）地方污染侵害糾紛仲裁委員會

1.委員會組成

地方仲裁委員會處理的是1億韓元以下的由環(huán)境侵害引起糾紛的調(diào)停（由光照妨害，通風(fēng)妨害，遠(yuǎn)景妨害引起的糾紛除外），所屬區(qū)域內(nèi)發(fā)生的環(huán)境侵害糾紛中中央仲裁委員會機(jī)能以外的斡旋、調(diào)停業(yè)務(wù)。

2.審查官及外部專家

《環(huán)境糾紛仲裁法》第7條第2項中規(guī)定地方糾紛仲裁委員會由包括委員長在內(nèi)的15名委員組成，其中常任委員可設(shè)1人。在本法第8條第3項規(guī)定，地方仲裁委員由特別市長、廣域市長或道知事任命。第8條第1項的2號規(guī)定，法官、檢察官或律師的經(jīng)驗要求6年以上。院長根據(jù)條例條款每起事件都要在市道所屬的公務(wù)員中指定審查官，根據(jù)條例條款聘請相關(guān)專家。

三、環(huán)境污染侵害糾紛調(diào)停方法

環(huán)境糾紛仲裁法規(guī)定的糾紛處理程序一共有3項，即斡旋、調(diào)停以及裁決。

（一）斡旋

1.斡旋概念

所謂斡旋就是斡旋委員在聽取糾紛當(dāng)事人的意見后為使問題能自主的解決為其提供交涉的場所，并通過出示資料、整理問題重點(diǎn)等方法來引導(dǎo)糾紛當(dāng)事人達(dá)成和解的程序。

2.斡旋條件及程序

環(huán)境糾紛仲裁委員會委員長要在受理申請書當(dāng)日7日內(nèi)在委員會委員中對每起事件指派三人以內(nèi)的斡旋委員，并將這份名單以及參與糾紛程序的職員、審查官和相關(guān)專家的名單通知到當(dāng)事人。斡旋委員從中引導(dǎo)雙方當(dāng)事人和解，以當(dāng)事人簽下和解協(xié)議書為這起事件處理程序的結(jié)束。斡旋完全尊重當(dāng)事人的自主性，當(dāng)事人之間可以自由交涉，不需要解決糾紛所需的正式的證據(jù)調(diào)查。斡旋程序是當(dāng)事人單方或者雙方在所屬的糾紛仲裁委員會提出申請就開始，所有程序不得超過三個月。

3.斡旋法律效果

斡旋的效力在簽訂和解協(xié)議書后開始生效。當(dāng)斡旋中的糾紛被認(rèn)定為不可能解決的糾紛時（環(huán)境糾紛仲裁法第29條第1項）或者是正在進(jìn)行斡旋的糾紛收到調(diào)?；蛘卟脹Q的申請的情況時（第29條第2項），該起斡旋當(dāng)做中斷處理，并需將此結(jié)果以書面形式通知當(dāng)事人。

（二）調(diào)停

1.調(diào)停概念

所謂調(diào)停就是作為中立的第三方調(diào)停機(jī)構(gòu)在聽取當(dāng)事人的意見之后調(diào)查引起爭論的根本原因，查出事情的真相后作出調(diào)停方案并尋求糾紛當(dāng)事人之間的相互理解，引導(dǎo)雙方達(dá)成和解或者按照調(diào)停方案提出的條件進(jìn)行勸解以達(dá)到解決糾紛的制度。

2.調(diào)停條件及程序

環(huán)境糾紛仲裁委員會委員長要在受理申請書當(dāng)日7日內(nèi)指派每起事件3人組成調(diào)停委員。中央仲裁委員可以對2億韓元以下，地方仲裁委員可以對5千萬韓元以下的糾紛事件進(jìn)行調(diào)停，并將這份名單以及參與糾紛程序的職員、審查官和相關(guān)專家的名單通知到當(dāng)事人。委員會的會議須全部成員到齊后開始，成員半數(shù)以上贊成時達(dá)成決議。調(diào)停程序當(dāng)事人在所屬的糾紛仲裁委員會提出申請就開始，所有程序不得超過9個月。

3.調(diào)停法律效果

仲裁委員會做出調(diào)停方案并通知到當(dāng)事人，期限定在30天以上，并向當(dāng)事人對這些條款進(jìn)行勸解，期滿時當(dāng)事人如果接受調(diào)停案的條款，視作按照調(diào)停案的內(nèi)容達(dá)成調(diào)停協(xié)議。如果根據(jù)程序當(dāng)事人之間協(xié)商好的調(diào)停方案本身不具有執(zhí)行效力需要強(qiáng)制執(zhí)行的話，需通過民事訴訟解決。

當(dāng)仲裁委員會認(rèn)為該起糾紛的性質(zhì)不適合調(diào)?；蛘弋?dāng)事人是抱著不正當(dāng)?shù)哪康膩砩暾堈{(diào)停時，可以終止該起調(diào)停事件。另外，環(huán)境糾紛仲裁法認(rèn)可調(diào)停程序中的其中一個職權(quán)調(diào)停。根據(jù)本法第30條，“中央仲裁委員會對發(fā)生重大環(huán)境侵害認(rèn)為如果放任不管將會對社會造成嚴(yán)重影響時，可作為總統(tǒng)親自認(rèn)定的糾紛，即使沒有申請人也可以利用職權(quán)直接開始調(diào)停程序”。這里的總統(tǒng)親自認(rèn)定的糾紛是依據(jù)環(huán)境糾紛仲裁法試行令第23條，由環(huán)境侵害造成的人身死亡或者人身重大殘疾的糾紛、調(diào)停價值為50億以上的糾紛。

（三）裁決

1.裁決概念

所謂裁決就是和當(dāng)事人之間的環(huán)境糾紛有關(guān)的裁決機(jī)關(guān)根據(jù)準(zhǔn)司法程序?qū)τ袩o違法性質(zhì)、因果關(guān)系、受害金額等按照法律作出判斷來解決糾紛的制度。裁決是仲裁委員會對事實(shí)進(jìn)行調(diào)查并根據(jù)這些做出客觀的判定，保障質(zhì)證部分以及當(dāng)事人的供述辯論權(quán)的準(zhǔn)司法程序，這一點(diǎn)上和斡旋和調(diào)停是有區(qū)別的。

2.裁決條件及程序

環(huán)境糾紛仲裁委員會委員長要在受理申請書當(dāng)日7日內(nèi)指派每起事件5位委員來組成裁決委員會。而中央仲裁委員會在2億韓元以下、地方仲裁委員會在5千萬韓元以下的糾紛事件組建3人的裁決委員會（環(huán)境糾紛仲裁法試行令第26條）。并將這份名單以及參與糾紛程序的職員、審查官和相關(guān)專家的名單通知到當(dāng)事人。經(jīng)過聽取意見陳述的審問程序和必要的證據(jù)調(diào)查程序，依據(jù)記載裁決背景和裁決理由的文件進(jìn)行裁決。合議制裁決委員會依據(jù)因果關(guān)系及受害金額的判定等程序進(jìn)行法律上的決定，裁決程序在申請損失賠償者，即受害當(dāng)事人的斡旋或者調(diào)停被中斷的情況，某一方當(dāng)事人單方面向中央環(huán)境糾紛仲裁委員會提出申請時開始，所有程序必須在9個月之內(nèi)結(jié)束。

3.裁決效果

裁決須以書面形式呈現(xiàn)，案件序號、案件名稱、當(dāng)事人、選定代表人、代表當(dāng)事人以及代理人的地址和姓名、預(yù)約、申請人的觀點(diǎn)、理由、裁決日期這些都要記錄在案，由裁決委員進(jìn)行記錄。這些文件須及時送達(dá)當(dāng)事人或者是代理人，當(dāng)事人自送達(dá)日起60天以內(nèi)不提起訴訟或者訴訟撤銷時，或者是地方仲裁委員會裁決的情況60日內(nèi)未向中央環(huán)境糾紛仲裁委員會提出不服重新申請裁決的情況，將被視為與裁決內(nèi)容相同的協(xié)議成立。（環(huán)境糾紛仲裁法第3章第4則）。另一方面環(huán)境糾紛仲裁法中對于裁決的判斷方法或者是形式并沒有詳細(xì)的規(guī)定，但是本法第37條第1項規(guī)定裁決委員會需將審問日期公開并聽取雙方當(dāng)事人的陳述意見。本法第38條明確規(guī)定裁決委員會有證據(jù)調(diào)查權(quán)。由于認(rèn)為當(dāng)事人之間按照裁決內(nèi)容達(dá)成協(xié)議，所以裁決與斡旋或調(diào)停相比較更具有法律效力。另外裁決也是現(xiàn)實(shí)中當(dāng)事人使用的最多的糾紛解決方式。

四、環(huán)境污染侵害糾紛調(diào)停制度存在的問題及其解決方案

（一）光照干擾不屬于環(huán)境污染范疇

就光照干擾是否可算作環(huán)境污染這個問題，在2000年12月30日制訂的環(huán)境政策基本法第3條第4號中，將光照干擾作為一個例子規(guī)定為環(huán)境污染，但是這被看作是忽視掉了環(huán)境污染與光照干擾的區(qū)別的一項立法。光照干擾問題從根本上要看作是對財產(chǎn)權(quán)消極的侵害，這樣就和環(huán)境污染是不相干的問題，所以認(rèn)為將光照干擾作為環(huán)境污染類型中的一個例子來定義環(huán)境污染的概念的環(huán)境政策基本法第3條第4號有必要做一些修正。

（二）缺乏強(qiáng)制執(zhí)行能力

依據(jù)環(huán)境糾紛調(diào)停制度來進(jìn)行調(diào)停或者裁決的時候，由于并沒有賦予債務(wù)名義的效力，僅僅是承認(rèn)當(dāng)事人之間的協(xié)議書的效力，所以現(xiàn)實(shí)中很多時候加害人并不履行協(xié)議，受害人需要重新提出起訴。在法律效率上，有法院參與而達(dá)成的和解或調(diào)停，與法院的最終判決比缺乏可靠性。所以這種方式只能作為提起民事訴訟前用來預(yù)測勝訴可能性的一個手段。

另外糾紛仲裁委員會是調(diào)停糾紛，所以為了消除或者是預(yù)防環(huán)境侵害，需要請求相關(guān)行政機(jī)關(guān)長官對造成環(huán)境侵害的人下達(dá)的改善命令、停業(yè)或者停工命令，而不能直接采取停業(yè)或者禁止?fàn)I業(yè)等積極地措施，這也存在一定的限制性。

因此，政府應(yīng)考慮修訂環(huán)境糾紛仲裁法的部分條款，旨在加強(qiáng)執(zhí)行力，可以直接對造成環(huán)境侵害的人采取改善命令、停業(yè)或者停工命令。

（三）缺乏委員會專業(yè)

一般法律專家們都沒有在環(huán)境糾紛仲裁委員會內(nèi)部全職上班，都只是作為非常任委員參與到糾紛調(diào)停中來。如果糾紛斡旋委員非全職上班的任期是2年，那么專業(yè)性就比較弱，公信力也很難發(fā)揮，就存在糾紛處理方式的消極性、被動性，以及程序上的復(fù)雜化等問題。由于非常任委員一般都同時從事著其他職業(yè)，不能全部用來處理環(huán)境糾紛業(yè)務(wù)，只能參與分配給自己的那一部分，想從整體上處理全部的糾紛調(diào)停業(yè)務(wù)就比較困難，因此需要對這部分進(jìn)行修訂，增加常任委員的人數(shù)。

作者單位：武漢大學(xué)環(huán)境法研究所