從絕對均等化到彈性均等化

楊治平

摘 要：從20世紀90年代開始，美國紐約州開始了旨在促進基礎(chǔ)教育質(zhì)量公平的財政保障機制改革，教育財政的政策導向從“均等原則”轉(zhuǎn)向“充分原則”。經(jīng)過20多年的持續(xù)改革，紐約州建立了具有“彈性”的教育公平財政保障機制，不斷縮小紐約州內(nèi)部各地區(qū)間的財政能力差異和教育成本差異，有力地保障了基礎(chǔ)教育的質(zhì)量公平。紐約州的改革對我國區(qū)域內(nèi)建立促進教育質(zhì)量公平的基礎(chǔ)教育財政保障機制具有一定的借鑒意義。

關(guān)鍵詞：美國；基礎(chǔ)教育質(zhì)量；公平；財政保障機制

紐約州是美國的教育大州，也是美國教育改革的先鋒地區(qū)，始終將公平作為教育發(fā)展的重要目標。經(jīng)過長期的實踐積累，紐約州對教育公平的認識逐漸深化。近年，紐約州從注重辦學條件的均等化逐漸轉(zhuǎn)向注重教育質(zhì)量的均衡化，且實施了基礎(chǔ)教育財政改革，即從傳統(tǒng)財政撥款的“絕對均等化”向“彈性均等化”轉(zhuǎn)變，并根據(jù)州內(nèi)不同學區(qū)的財政能力差異和教育成本差異進行教育資源的公平配置，逐漸形成了確保基礎(chǔ)教育質(zhì)量公平的財政保障機制。

一、教育資源分配原則的轉(zhuǎn)向

（一）“均等論”和“照顧論”難以實現(xiàn)教育公平

從20世紀90年代起，美國紐約州開始進行基礎(chǔ)教育財政機制改革，政策導向從“均等原則”（equity）轉(zhuǎn)向“充分原則”（adequacy），從強調(diào)“資源輸入”（inputs）的均等化轉(zhuǎn)向強調(diào)“教育結(jié)果”（outcomes）的公平。

紐約州的教育財政政策及教育經(jīng)費撥款長期奉行均等原則，這個原則主要有兩層含義：一是“等分論”，二是“照顧論”。等分論認為一個州內(nèi)不同學區(qū)的生均經(jīng)費應(yīng)實現(xiàn)均等化。生均經(jīng)費差異在美國曾經(jīng)被當作需要解決的重要問題，傳統(tǒng)的解決辦法是拉平各學區(qū)間的生均經(jīng)費，強調(diào)教育投入的均等化。在長期政策實踐中發(fā)現(xiàn)，生均經(jīng)費均等化雖然有助于促進教育資源配置的公平，但并不能實現(xiàn)真正的教育公平。很多大城市學區(qū)的公共支出項目比其它學區(qū)多，而均等化的生均經(jīng)費要求給這些學區(qū)的財政帶來了巨大的壓力，等分論難以真正得到貫徹執(zhí)行。純粹“一刀切”的均等化生均經(jīng)費，即使在紐約州這樣比較發(fā)達的州，實施起來也是勉為其難。另外，限制或者降低經(jīng)費充裕學區(qū)的生均經(jīng)費，會導致這些學區(qū)兒童的教育需求得不到滿足，引發(fā)學區(qū)居民對“低水平公平”的不滿。照顧論則強調(diào)應(yīng)該對那些有特殊需要的學生加以特殊照顧，如殘疾學生或移民子女。理論上，應(yīng)該對他們投入更多教育資源以使他們達到與其他學生同等的教育程度，但這種原則在撥款實踐中難以操作。等分論和照顧論是紐約州在通向教育公平道路上的重要理論，在實踐中為基礎(chǔ)教育質(zhì)量公平打下了扎實基礎(chǔ)，然而，它們共同存在的問題是把焦點聚集在教育投入的均等化方面，只是從教育資源輸入的角度看問題。

（二）法律訴訟倒逼教育財政政策轉(zhuǎn)向

對紐約州基礎(chǔ)教育財政政策轉(zhuǎn)向起到直接推動作用的是30多年來連續(xù)發(fā)生的關(guān)于教育公平的訴訟，這些訴訟大多數(shù)直指教育資源輸入的公平問題。一系列的訴訟及其判決結(jié)果，對紐約州的基礎(chǔ)教育財政政策起到了倒逼改革的作用。由于美國實行依法治教，法律是籌措和分配教育經(jīng)費的根本依據(jù)，任何涉及經(jīng)費的改革都繞不過法律的改變，而觸動法律發(fā)生改變的主要途徑就是司法訴訟。這也是美國歷次教育改革的一個基本特點。

20世紀70年代末的萊維頓訴訟案（Levittown v. Nyquist）最具典型性。萊維頓是一個貧困學區(qū)，聯(lián)合了其他學區(qū)對紐約州教育廳發(fā)起訴訟，認為紐約州教育財政系統(tǒng)的制度設(shè)計違反了州憲法中關(guān)于保障教育公平的條款，導致學區(qū)間教育投入的不公平。萊維頓學區(qū)所理解的教育公平，主要是州內(nèi)各學區(qū)的生均經(jīng)費應(yīng)均等化。從此案開始，30多年來紐約州連續(xù)發(fā)生針對基礎(chǔ)教育財政投入公平問題的訴訟案件。紐約州最高法院在各個階段對訴訟案的判決結(jié)果直接導致了紐約州基礎(chǔ)教育投入制度的改革和演進。經(jīng)過多年的案件審理，紐約州最高法院在萊維頓訴訟案中做出兩個結(jié)論：州憲法保障公民公平的受教育權(quán)利，但公平的受教育權(quán)利并不等同于提供均等化的生均經(jīng)費，而且，為了達到真正的教育公平，教育財政系統(tǒng)亦不必提供均等的生均經(jīng)費；州憲法保障學生接受“充分的基礎(chǔ)教育”（sound basic education）的權(quán)利。以上結(jié)論，一方面顯示貧困學區(qū)對于生均經(jīng)費均等化的要求并未得到州憲法的支持；另一方面顯示應(yīng)給學生提供充分的基礎(chǔ)教育，保障教育質(zhì)量的公平。判決結(jié)論觸發(fā)了紐約州教育財政投入從“等分模式”向“充分模式”的轉(zhuǎn)型。經(jīng)過多年的訴訟審理，紐約州最高法院判定：教育系統(tǒng)應(yīng)該給學生提供基本的技能，使學生能夠參與到社會生活中，并有持續(xù)的就業(yè)競爭能力；州政府必須采取措施為各公立學校提供充足的教育資源，保證公立中小學校的每一名學生能夠獲得“合理的、基本的教育”。至此，“教育財政充分”成為一個法律概念被立法機構(gòu)采納并在政府政策層面獲得實施。

（三）理論支撐基礎(chǔ)教育財政政策轉(zhuǎn)型

美國法律學者威廉·柯蘭（William H.Clune）在紐約州基礎(chǔ)教育財政政策轉(zhuǎn)變中起到了理論開拓和政策推動的重要作用。威廉·柯蘭認為單純從投入角度考慮教育財政公平是不夠的，要繼續(xù)深化對教育公平的認識，使教育投入和產(chǎn)出有機聯(lián)系，從資源輸入的均等化轉(zhuǎn)變到強調(diào)教育結(jié)果的公平。連接著教育結(jié)果的財政撥款才能為公立中小學的學生帶來更高程度的公平。為此，威廉·柯蘭建立了“充分模型”（adequacy model），主張制定合理的教育配置資源投入計劃，將教育資源與教育結(jié)果聯(lián)系起來，為學區(qū)設(shè)定“高位最低限度目標”（high minimum goals），并評估達成這些目標的必需資源，以確保所有學生接受充分的教育?！俺浞帧辈皇侵覆磺袑嶋H的過度投資，而是指可以計算的、滿足既定教育目標所必需的教育資源[1]。要達到充分的狀態(tài)，并不意味著生均經(jīng)費必須采用“一刀切”的均等化分配模式。根據(jù)充分模型，威廉·柯蘭測算出了達到充分狀態(tài)所需的生均經(jīng)費數(shù)額范圍，并根據(jù)高度貧困地區(qū)的學生數(shù)，估算了所應(yīng)投入的總教育經(jīng)費額度。威廉·柯蘭的理論成為紐約州基礎(chǔ)教育財政政策改革的重要理論基礎(chǔ)。

二、教育資源公平配置的彈性機制

紐約州教育財政體系中對各學區(qū)公共學校撥款數(shù)額的規(guī)定是依據(jù)教育財政撥款公式計算得出的。由于紐約州教育撥款公式的內(nèi)容十分復雜，本文由于篇幅所限，不再贅述。就資源公平配置的機制而言，影響紐約州教育資源公平配置的主要因素有三個方面：一是設(shè)定達到教育質(zhì)量公平狀態(tài)的量化目標和標準；二是針對區(qū)域財政能力的差異性，建立動態(tài)調(diào)節(jié)地區(qū)間財力差異的機制；三是針對區(qū)域間教育成本的差異，建立動態(tài)調(diào)節(jié)地區(qū)間教育成本差異的機制。這三個方面是影響紐約州政府對各學區(qū)教育撥款的多少，保障教育質(zhì)量公平的主要因素。

（一）設(shè)定達到教育質(zhì)量公平狀態(tài)的量化目標

如何界定充分的邊界？發(fā)生于美國的“標準與責任運動”（the standards and accountability movements）為這個問題提供了答案——能夠保障每位學生達到既定學業(yè)目標所需要的教育資源。紐約州修改了財政撥款公式，將教育資源分配的政策重點從教育財政投入的均等轉(zhuǎn)向了確保學生所受教育結(jié)果的公平。在實踐中，紐約州公立中小學財政撥款體系為州內(nèi)普通公立學校提供教育資源的充分標準是：使每一名普通學生能夠達到州規(guī)定的學業(yè)成績標準，同時，為特殊需要的學生提供額外的教育支持，使之能夠達到州規(guī)定的特殊學生學業(yè)成績標準。具體而言，紐約州判斷某個學區(qū)是否實現(xiàn)了“充分教育”（adequate education）的操作性定義為：“在過去3個學年內(nèi)，如果一個學區(qū)內(nèi)高于80%的學生在州學業(yè)水平考試中的成績達到第3級，則該學區(qū)就達到了‘教育充分的目標”。

（二）平衡地區(qū)間財力差異的機制——N/RC指數(shù)

在政策實踐中，紐約州根據(jù)各學區(qū)財政能力的高低差異劃分學區(qū)類型，對財政能力薄弱的學區(qū)予以傾斜支持。各學區(qū)基礎(chǔ)教育財政收入的主要來源是房地產(chǎn)稅，由于經(jīng)濟發(fā)展水平、地理位置、歷史因素等原因，州內(nèi)各學區(qū)間的稅收收入自然存在差異，直接造成州內(nèi)各學區(qū)間教育經(jīng)費的差異，影響教育公平。[2]

紐約州政府的財政轉(zhuǎn)移支付重點向薄弱學區(qū)傾斜，以此平衡各學區(qū)間的財政收入差異，從而確保教育公平。紐約州各學區(qū)基礎(chǔ)教育經(jīng)費來源的構(gòu)成大致為“四四二”的比例，即學區(qū)承擔四成多，州政府承擔四成多，聯(lián)邦政府承擔近兩成。州政府的財政平衡機制是確保區(qū)域內(nèi)教育公平的關(guān)鍵。因此，充分原則下的教育資源配置的前提是了解州內(nèi)各學區(qū)間的財政能力差異，并對學區(qū)間的差異進行評估和量化。

為了使各學區(qū)都能夠達到教育質(zhì)量充分的目標，州政府對各學區(qū)教育財力進行測量并排名，并根據(jù)排名情況將紐約州的學區(qū)劃分為不同的類別。州政府在教育撥款時，重點向排名靠后的學區(qū)傾斜，從而彌補這些學區(qū)因財政能力薄弱而造成的教育資源不足。

為了對紐約州的各學區(qū)進行類別劃分和評估，紐約州采用了“需求/資源能力指數(shù)”（Need/Resource Capacity Index，簡稱“N/RC指數(shù)”），來衡量一個學區(qū)利用本地區(qū)資源滿足學生需求的能力[3]。這個指標是“估計貧困百分比”（Estimated Poverty Percentage，EPP）（以標準分形式表示）和“綜合財產(chǎn)比率”（Combined Wealth Ratio，CWR）（以標準分形式表示）兩個指標的比值。估計貧困百分比的定義是某學區(qū)連續(xù)2個學年從幼兒園到六年級獲得減免午餐學生的百分比以及5～17歲貧困兒童的百分比（根據(jù)每10年一次的人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)）的加權(quán)平均數(shù)，測量結(jié)果接近有資格獲得減免午餐資格學生的百分比。綜合財產(chǎn)比率是某學區(qū)生均財產(chǎn)與州平均生均財產(chǎn)的比率。如果某個學區(qū)的估計貧因百分比和綜合財產(chǎn)比率的數(shù)值分別與州的平均值相等，則該學區(qū)的N/RC指數(shù)為1，即該學區(qū)的資源配置水平與全州的平均程度相當。如果N/RC指數(shù)小于1，則表明該學區(qū)滿足學生需求的能力超過了全州平均水平，資源滿足能力較強。如果N/RC指數(shù)比值大于1，則表明該學區(qū)滿足學生需求的能力是低于全州平均水平的，需要在財政上加以支持。

紐約州政府委托研究機構(gòu)定期測量本州所有學區(qū)的N/RC指數(shù)，并根據(jù)測量結(jié)果，編制《需求/資源能力分類目錄》（N/RC category，簡稱“N/RC目錄”）。這個目錄將紐約州697個學區(qū)按資源需求的高低劃分為六類地區(qū)，一類地區(qū)至四類地區(qū)屬于教育資源高需求地區(qū)。下面，以2005-2006學年為例來說明紐約州各個不同需求類別學區(qū)的主要情況。

一類地區(qū)（高N/RC指數(shù)）：紐約市公立學校（Public Schools）。一類地區(qū)是資源最缺乏地區(qū)，紐約市教育資源在紐約州屬于最差之列（與中國北京、上海的情況相反）。根據(jù)紐約州教育部給紐約州州長和立法機構(gòu)的報告，紐約州公立學校有學生280萬人，而紐約市的學生占紐約州學生的37%，其中72.3%為黑人和西班牙裔，且多數(shù)處于貧困狀態(tài)，白人學生比例僅為14.3%。因此，在N/RC目錄中，紐約市屬于公共教育需求最高的一類地區(qū)。

二類地區(qū)（高N/RC指數(shù)）：大城市地區(qū)（Large City Districts），包括布法羅（Buffalo）、羅切斯特（Rochester）、錫拉丘茲（Syracuse）、 揚克斯（Yonkers）。

三類地區(qū)（高N/RC指數(shù)）：城-郊地區(qū)（Urban- Suburban Districts）。此類地區(qū)所有N/RC指數(shù)等于或大于1.1835，并且要滿足下列條件之一：每平方英里至少有100名學生，注冊人數(shù)超過2500人并且平均每平方英里超過50名學生。此類地區(qū)在指數(shù)排名榜上高于前70%。

四類地區(qū)（高N/RC指數(shù)）：郊區(qū)（Rural Districts）。此類地區(qū)所有N/RC指數(shù)等于或大于1.1835，并且要滿足下列條件之一：每平方英里少于50名學生，注冊人數(shù)少于2500人并且平均每平方英里低于100名學生。

五類地區(qū)和六類地區(qū)屬于財政能力較好的學區(qū)，州政府給予的轉(zhuǎn)移支付相對而言比前述四類地區(qū)少。五類地區(qū)（平均N/RC指數(shù)地區(qū)）：所有N/RC指數(shù)在0.770～1.1835之間，指數(shù)排名在前20% ～前70%。六類地區(qū)（低N/RC指數(shù)地區(qū)）：指數(shù)低于0.770的區(qū)域，指數(shù)排名低于前20%。

（三）平衡地區(qū)間教育成本差異——RCI指數(shù)

紐約州各學區(qū)不僅財政能力存在差異，學校教育的成本也存在差異。因此，在測量各學區(qū)需求差異的同時，紐約州對各學區(qū)的教育成本也進行評估和測量。在紐約州關(guān)于教育公平的訴訟中，被告方反駁原告要求均等的生均經(jīng)費不合理的一個重要理由是，州內(nèi)各地區(qū)間的教育成本是不同的，由于經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，各地區(qū)的購買力是存在差距的，因此，整齊劃一的生均經(jīng)費是不合理的。例如，1000美元在紐約市的實際購買力相當于672美元。

紐約州平衡區(qū)域間成本差異的方法主要是開發(fā)出了一套全州范圍內(nèi)的成本指數(shù)。紐約州借鑒俄勒岡州經(jīng)驗[4]，開發(fā)了“區(qū)域成本指數(shù)”（the Regional Cost Index，簡稱“RCI指數(shù)”），測量各學區(qū)間的教育成本差異。

學校最大的一項教育成本是教師的勞動報酬。在紐約州教育經(jīng)費支出的構(gòu)成中，公共教育支出的75%用于教師薪水。因此，測量各學區(qū)教育成本差異的重點在于測量教師勞動報酬的差異。RCI指數(shù)是區(qū)域內(nèi)與教師職業(yè)薪資相當?shù)纳鐣骄劫Y與全州相應(yīng)的社會平均薪資的比值，社會平均薪資采用中位數(shù)（median wage）。州政府對各學區(qū)的教育撥款數(shù)與RCI指數(shù)掛鉤。因此，社會平均工資高的學區(qū)，購買力是偏高的，政府的撥款相應(yīng)上調(diào)，教師的工資標準也是高的，反之亦然。RCI指數(shù)成為影響紐約州教育財政撥款公式計算結(jié)果的主要變量。

RCI指數(shù)選取各學區(qū)內(nèi)勞動力市場中與教師職業(yè)資格要求近似的專業(yè)崗位，計算這些崗位薪水的中位數(shù)。紐約州根據(jù)本州的實際情況，選取了61種專業(yè)崗位的平均薪資，作為教師薪水的參照。例如運營經(jīng)理、廣告與宣傳經(jīng)理、市場經(jīng)理、銷售經(jīng)理、公關(guān)經(jīng)理、行政服務(wù)經(jīng)理、計算機信息系統(tǒng)經(jīng)理、財務(wù)經(jīng)理、工業(yè)制造經(jīng)理、采購經(jīng)理、貸款專員、電腦程序員、土木工程師、電子工程師、環(huán)境工程師、工業(yè)工程師、機械工程師、藥劑師等。為了排除各個學區(qū)的影響及傾向性，所選取的崗位排除了與教育相關(guān)的職業(yè)類型。這61種崗位薪水的數(shù)據(jù)來自紐約州勞工部（the New York State Department of Labor）“分崗位就業(yè)統(tǒng)計數(shù)據(jù)調(diào)查”（Occupational Employment Statistics Survey）的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。

經(jīng)過RCI指數(shù)的測量后，紐約州根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平差異和勞動力市場價格差異，把紐約州劃分為9個區(qū)域，稱為勞動力分區(qū)（Labor Force Region）。教育經(jīng)費撥付的多少與勞動力分區(qū)的指數(shù)值高低形成了動態(tài)關(guān)聯(lián)。紐約州政府依據(jù)最新的勞動力分區(qū)職業(yè)成本指數(shù)數(shù)據(jù)計算教育撥款公式，實施財政撥款（見表1）。

三、啟示

從絕對均等化到彈性均等化是紐約州基礎(chǔ)教育財政保障機制的發(fā)展路徑，對于我國確?；A(chǔ)教育質(zhì)量公平具有一定的啟發(fā)意義。我國當前正處在從辦學條件均衡化發(fā)展向教育質(zhì)量均衡化發(fā)展的轉(zhuǎn)折過程中，教育從低水平公平階段向更高水平的公平階段發(fā)展。相應(yīng)地，教育財政的保障機制應(yīng)不斷改革，從而適應(yīng)教育質(zhì)量公平發(fā)展的新需求。

區(qū)域內(nèi)教育差異是教育公平問題的敏感點和關(guān)鍵點。社會關(guān)注的重點依次為：縣內(nèi)教育公平，省內(nèi)教育公平，全國東、中、西部的教育公平。如何分配各級政府在教育公平問題上的負擔比例，合理設(shè)計財政轉(zhuǎn)移支付制度確保教育質(zhì)量公平，是我國省級政府、縣級政府、中央政府需要合理思考的問題。

總之，紐約州近20年的財政保障機制改革取得了進展，基本實現(xiàn)了基礎(chǔ)教育質(zhì)量的均衡，紐約州有74%的學區(qū)達到了教育充分標準，但并未徹底解決教育質(zhì)量均等化的問題。盡管付出了巨大努力，紐約州仍有1/4的學區(qū)未達到教育充分目標，從這一點上看，紐約州仍未實現(xiàn)其理想中的教育公平。當前紐約州的教育財政撥款機制，是在長期的政策實踐中形成的，仍然處在不斷改革的階段。如能就教育質(zhì)量公平保障機制問題進行中美兩國深入的跨國比較研究，或許對兩國及世界各國都能有新的啟示。

參考文獻：

[1]William H. Clune.the Shift from Equity to Adequacy in School Finance[J].Educational Policy， 1994（1）：376-394.

[2]PeterW.Colby.New York State Today： Politics， Government， Public Policy[M].New York： Sunny Press， 1989： 243.

[3]The State Education Department.New York the State of Learning——A Report to the Governor and the Legislature on the Educational Status of the States Schools[R].New York：NYSED， 2006：25-P26.

[4]Rothstein，R.Adjusting Oregon Education Expenditures for Regional Cost Differences： A Feasibility Study. Sacramento[M].CA： Management Analysis & Planning Associates， L.L.C ，1997：3.

編輯 朱婷婷 校對 吳婷